片区化推进乡村振兴 县域统筹与空间优化协同发力
管理员
2026年05月18日 02:46
唐新 苏艺
光明网-专题频道> 见微调研丨乡村智理72计乡村振兴正在从以行政村为基本单元的分散推进，转向以县域为统筹平台、以片区为实施载体、以空间优化为基本路径的新阶段。片区化不是简单的村庄合并或项目打包，而是在县域尺度上重塑乡村振兴的空间格局和治理体系。围绕这一要求，有必要从县域统筹与国土空间优化两个维度出发，理清片区化推进的内在逻辑与实现机制。
县域统筹为片区化推进乡村振兴提供要素基础与制度支撑
片区化推进乡村振兴，首先要解决的是由谁来统筹的问题。片区不是单个行政村的简单叠加，而是跨村联动、连片推进的发展单元，需要在更高层级上统一组织和系统安排。县域既贴近乡村实际，又具备跨村整合资源、统筹配置要素、协调部门行动的能力，是连接国家政策与乡村现实的中观层级，也是片区化推进乡村振兴的适宜统筹单元。近年来，围绕城乡融合发展、县级国土空间总体规划、乡村建设行动和全域土地综合整治等，持续强化“以县域为单元”的部署，为片区化推进提供了明确的政策依据和制度依托。
县域统筹为片区化推进乡村振兴提供了相对完备的要素基础。县域是农村人口就地转移和外出务工的重要集散地，也是城乡要素双向流动的关键节点，可以顺应人口向县城和中心镇集聚的趋势，对劳动力和公共服务在不同村庄之间作出更合理的配置。与此同时，县域掌握着辖区内耕地、建设用地和生态用地的整体状况，是土地用途管制、指标调剂和综合整治的主要执行层级，能够在片区尺度上统筹安排耕地保护、建设用地布局和生态修复，为片区化推进提供必要的用地空间。县域也是各类涉农资金汇集和使用绩效的责任主体，以片区为单元统筹项目和资金，将财政资金与金融、社会资本一并纳入统一安排，可以改变以往“各部门各投一块”“一村一项目”的分散格局，使有限资源在片区层面发挥更高的综合效益。
县域统筹还为片区化推进提供相对稳定的制度支撑。片区化推进乡村振兴涉及自然资源、农业农村、交通、水利、住建等多个部门。把片区明确为县域治理中的一个基本工作单元。在规划层面，需要推动各类涉农规划在县级国土空间总体规划统一框架下，对片区做出相互衔接的安排，避免规划之间相互脱节或相互冲突；在运行层面，需要由县级层面设立专门的片区统筹协调平台，承担跨部门协调、项目调度和推进督导等职责；在考核层面，需要将片区建设成效纳入县级绩效评价和干部考核体系，使片区工作不再取决于某一部门的积极性，而成为县域一项常态化任务。通过这样的制度安排，县域统筹与片区化推进之间的衔接，才能从“临时协调”转向“常态运作”。
空间优化为片区化推进乡村振兴提供空间治理基础与战略路径
片区化推进最终要落在具体空间上，需要有与之相匹配的空间载体和治理路径。空间优化通过调整村镇体系、推进全域土地综合整治和完善规划体系，重构生产、生活、生态空间格局，为片区化提供明确的空间边界、合理的功能分工和可操作的管控规则，是片区化从“政策概念”走向“空间实体”的核心抓手与关键路径。
县级空间优化的首要任务，就是在县域范围内重塑村镇体系与功能。长期以来，以行政村为单元的分散建设导致乡村呈现“点状分布、功能重叠”，公共服务、基础设施和产业项目在村庄之间低水平重复配置，造成资源浪费和服务低效。面对农村人口向县城和中心镇持续集聚的趋势，片区内部亟须构建层级清晰、功能互补的村镇体系，在产业承载、公共服务和基础设施配套上形成各有侧重、层级互补的功能格局。这就要求以县级国土空间规划为依托，明确中心镇-中心村-一般村的功能定位和职能分工，为片区化推进乡村振兴提供稳定的空间骨架，并为公共服务的圈层供给、产业布局的梯度推进和基础设施的集约配置奠定基础。
全域土地综合整治作为国土空间规划落实的重要手段和平台，是片区化推进乡村振兴最直接的实施路径。全域整治以国土空间规划为统领，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态修复，能在片区尺度上实现生产、生活、生态三类空间的系统重组。通过整治把分散零碎的土地资源整合为相对完整的“生产—生活—生态”格局，解决耕地细碎化、建设用地低效化、生态用地不连续等突出问题，为片区内产业发展、人口安置和生态保护提供稳固的空间载体。
县域统筹与空间优化的协同耦合是片区化推进乡村振兴的效能保障与实现机制
县域统筹解决的是“由谁来统、按什么规则统”的组织和制度问题，空间优化解决的是“在哪里落地、按什么格局展开”的空间问题，两者的协同耦合是片区化推进能够落地见效的关键保障。只有把县域统筹的组织能力与空间优化的空间治理能力结合起来，才能形成组织与空间相匹配的整体推进机制。
实现这种协同，首先要在规划体系中把片区作为连接县域统筹和空间优化的关键节点。县级国土空间总体规划应将片区作为重要空间单元予以明确，清晰界定其边界、功能定位和建设时序。县级乡村振兴规划及相关专项规划则以片区为基本单元进行目标设置和任务分解，使各类规划和政策共同指向同一个空间载体。在此基础上，还要建立以片区为单位的资金统筹和项目集成机制——以片区规划为依据安排项目、以项目组合统筹资金，将农业、水利、交通、住建、文旅等涉农资金按照片区空间布局和建设时序集中投入，避免各条线各建一块地、资源在碎片化项目中被分散消耗；以片区为单位打包策划和整体推介，有助于提高项目规模效益，为财政资金与社会资本协同投入创造条件，推动乡村建设由“工程化推进”向“系统性建设”转变。
更为重要的是，要通过制度安排为县域统筹与空间优化的协同提供稳定保障。应当在规划和审批制度中为片区预留明确位置，清晰界定片区规划的编制程序、审批权限和实施监督方式。在项目准入、资金管理和绩效考核等环节，把“以片区为单元”的工作要求固化为常态化的制度安排。只有制度规则清晰、机制健全，县域统筹与空间优化的协同才能摆脱“运动式推进”的依赖，转向长期稳定的治理常态。与此同时，片区化推进必须守住若干基本底线。无论是片区划定、空间重构还是资金集中投入，都应切实保障农民的知情权、参与权和监督权，妥善处理利益分配和风险防范问题；都应严守耕地保护和生态保护红线，防止以“集中连片”之名突破刚性约束。只有在权责清晰、程序规范、底线明确的前提下，片区化推进才能在释放空间集聚效应的同时，兼顾农民利益和生态安全。
总体来看，片区化推进乡村振兴，既是空间单元的重新划定，也是治理方式的系统升级，但能否落地见效，关键在于县域统筹与空间优化在片区尺度上的协同耦合。把县域统筹贯穿于规划、整治、资金、制度各个环节，把空间优化嵌入乡村振兴全过程，片区才能真正成为支撑乡村全面振兴、推进中国式现代化落地的基本空间单元。
作者：唐新、苏艺，系四川省社会科学院农村发展研究所副研究员