习近平在十八届中央纪委六次全会上指出:“对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。”①中国共产党向来高度重视自身监督问题,早在1927 年党的五大上就成立了中央监察委员会,作为维护和执行党的纪律的内部监督机构,以“巩固党的一致及权威”②。在革命、建设和改革过程中,我们党始终坚持立足自身,将强化党内监督作为加强党的建设、巩固党的执政地位的重要举措。相比世界其他政党,中国共产党在党内监督中具有突出的优势,正是这种优势为我们强化党内监督提供了坚实的保障和充分的自信。如何有效发挥自身优势,不断激发党内监督机制运行的内生动力,始终是强化党内监督的重要课题。
一、中国共产党党内监督优势所在
(一)权力结构的内在统一
中国共产党的权力结构及运行逻辑始终是比较清晰的,即全体党员是党内权力的终极来源,并由此衍生各种权力机关具体行使党的权力。从权力授受关系上看,党的代表大会授权党的委员会,党的委员会对党的代表大会负责,并接受其监督;党的委员会授权其常委会,常委会对全委会负责,并接受其监督。党的各级纪律检查委员会作为党内监督专门机关,由同级党的代表大会选举产生,向其报告工作,接受代表大会的审查。从权力运行关系上看,党内的决策权、执行权、监督权三者各自承担相应功能,在结构性制约基础上更加强调总体协调性,虽然具体运行方式有所不同,但分工而不分立,始终置于党的最高机关统一领导之下,运行目标也高度一致,即为了坚持、维护和实现党的绝对领导,促进党的事业发展。因此,这种权力结构关系保证了党内权力来源的唯一性、权力结构的完整性及其运行机制的统一性。③
在此基础上,党的内部监督机制形成了自身明显优势。一是这种内在统一性极大地降低了党内监督机制运行的摩擦和阻碍,能够在相当程度上避免系统内部出现局部对抗而导致力量损耗的情况,从而使监督力量保有高度的集中性,有利于党的监督特别是自上而下的监督得以穿透复杂的组织层级构架得到彻底而有效的贯彻实施。二是这种内在统一性使党内监督机制的运行具有高效的特性。从实践看,党内关于监督的决策虽然是党组织在从多个渠道汇集情况并进行综合参考分析的基础上所作出的,但在民主集中制下,这种决策过程又是相对集中的,有利于避免多方利益干扰、相互推诿扯皮等官僚制度弊病,因而是高效的,作出的监督决策依托于党内权力结构能得到坚决、正确、快速的执行。
(二)意识形态的价值导向
“社会意识形态的本质是人们的社会价值观念体系,即由人们的社会地位、主要是经济地位及利益所决定的反映人们的社会价值取向和历史选择特征的思想体系。”④它的一个重要功能是为组织中的成员群体规定其社会活动的价值导向,使成员对组织的价值目标予以高度的共同认同,并由此产生自发自觉的内在行动。在政党组织中,这种价值观念具体表现为政党的理想信念,其内含着所有成员精神上的寄托和追求,以及行动的指南和奋斗的目标。有什么样的理想信念,决定着一个政党有着什么样的态度和行动。习近平指出:“共产党员特别是党员领导干部要做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实践行者。”⑤此二者即是中国共产党及共产党人追求和奋斗的价值目标,是共产党人精神上的“钙”。在党内监督中,正是这种理想信念,使我们党的自身监督具有其他政党特别是西方政党难以企及的比较优势。一是党的理想信念是党的历史使命所在,“执政党的使命决定了必须从严治党,执政党对人民的承诺就是它的使命。要兑现承诺,执政党必须对自身严格要求”⑥。因而,我们党能够始终以党要管党、从严治党的负责态度,自觉地净化党的队伍、增强党的力量、维护党的团结和统一,使党的内部监督具有内在的自觉性。二是党的理想信念决定了党的性质,决定了中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表,决定了党的利益和人民的利益是完全一致的,党没有自己特殊的利益,决定了党内监督从根本上是立足于人民的利益,而非一党一派之私,因而具有真正的彻底性。三是党的理想信念使党拥有宽广的胸怀和高度的自信,善于接受一切来自人民和其他民主党派等党外力量善意的监督和提醒,不会陈陈相因、固步自封,更不会闭门造车,关起门来搞监督。因此,我们党不仅把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度,党章也明文规定,任何一名党员都要接受群众的监督,因而使党的内部监督具有外在的包容性。
(三)纪律系统的基础保障
党内监督是党内监督主体依据党章及其他党内法规对监督客体所进行的监察和督促活动,其实质是党内的纪律监督,党的纪律建设成效直接决定着党内监督的成效。因此,党的纪律系统的有效运行为党内监督奠定了坚实的思想、制度和组织基础。一是党向来重视纪律在革命和建设中的作用,坚持将纪律建设作为从严治党的根本举措,始终注重在党的队伍中开展关于纪律的学习和教育,加强党员干部遵守和执行党的纪律的观念和意识,并善于与时俱进地丰富、发展与创新党的纪律建设理论。党的90 多年发展历程,本质上也是一个以纪律来塑造和教育党的成员的过程,并且这一过程成功地使党的纪律及其严明的特性渗透到了党的肌体和血液中,成为了党自身意志不可分割的一部分。党的纪律意志天然地为党内监督机制的刚性运行奠定了充分的思想意识基础。二是党重视纪律的稳定性,既将一些根本性的纪律,特别是政治纪律作为党的生命线,在党的建设的各个阶段都始终牢牢坚持、毫不动摇,也重视纪律的时代性,依据不同时期形势和任务的发展变化,不断完善党的各项纪律,丰富党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律及其他各项纪律的内涵,坚持将纪律制度化,制度科学化、规范化、体系化,始终将党内法规制度建设贯穿于党的建设全过程。同时,还重视党的优良传统、工作惯例等非正式制度范畴中的行为规范或规则,将之作为不成文的纪律,强调遵守党内规矩特别是政治规矩,对党员干部的自我约束提出了更高的要求。凡是党的纪律,一经制定,党的各级组织和全体党员就必须严格遵守,任何违反党纪的,都要给予相应的纪律处分,党内不允许有不受约束的特殊党员。这样,党的纪律的内涵与特点为我们开展党内监督,依据党的纪律进行监督提供了最为坚实的制度基础。三是依据《中国共产党党内监督条例(试行)》,党委、党委委员、纪委、纪委委员、党代表、党员均为党内监督主体,履行各自职责、承担相应责任,构建起了覆盖全党的纵横交织的监督网络与节点。特别是在各方监督主体中,党的中央及各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关,专门行使党内监督职能。按照党章和中央相关规定,有党组织必设置纪检组织,因此,从中央至乡镇基层,党建立起了一整套运行有序、行之有效的监督执纪机构与机制。这样,党内监督主体依托党内不同的权力机构,特别是具有专业化性质的监督组织的存在,共同为党内监督提供了严密的组织基础。
二、影响党内监督优势发挥的基本问题
(一)党内监督结构效能弱化
一是按照授权与监督相结合原则,党代会应当对党委会监督,党委应对其常委会监督。但是,在党内权力运行实践中,由于权力所有者与使用者产生的不同程度的分离,客观上形成了权力更多地集中于执行机构,特别是集中于主要负责人手中的现象,使得党内实际授权关系变成了形式上的授权,原有的监督关系失去了基本的凭借。权力的所有者不仅难以收集监督信息,也无法确定监督带来的收益,因而失去了积极监督的意愿,并严重影响到监督实践。此外,党代会5年召开一次的频率,也使党的最高权力机关难以成为权力实体,发挥不了经常性监督的作用,影响了党代会对党委的有效监督。二是地方纪委受同级党委和上级纪委双重领导的体制,一直以来在很大程度上限制着纪委监督作用的发挥。党的十八届三中全会作出的“查办腐败案件以上级纪委领导为主”“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的规定,强化了上级纪委对下级纪委的领导,向破除纪委受同级党委制约、保持监督相对独立性方面迈出一大步。但是,在双重领导体制没有发生根本改变的情况下,这种受同级党委制约的影响因素在不同程度上始终存在着,制约惯性不会立刻消失,纪委监督执纪作用的充分发挥还有很多具体问题需要解决,特别是纪委对同级党委监督作用的发挥仍然是一个亟待破解的难点。此外,党的各级纪律检查机关的地位在工作实践中呈“倒金字塔”形,越向基层延伸,权威性就越显不足,力量也越相对薄弱,发挥作用也越受到限制,影响着党内监督的整体运行效能。
(二)党内监督传导机制阻滞
在具体监督过程中,从监督信号的出现开始,需要有一系列相互紧密配合的运行机制衔接或者同步发生效用,将监督内容持续传导下去直至问题处理结束,才能形成完整有效的单个监督周期,其中任何环节的失效或缺失都将导致监督效果的削弱。当前,党内监督机制在运行过程中仍有一些环节存在着阻滞不畅的现象。一是保障机制仍不健全。在党内监督中,虽然上级对下级的监督由于具有法定职权的保障而能够比较顺畅地运行,但是单向性监督是远远不够的,要增强监督的合力与实效,发挥党员群体在民主监督中具有的监督广泛性、灵活性、经常性等优势。当前,党员对批评权、检举权、请求罢免权等自身正当权利的运用仍然缺乏有效的载体、渠道及保障,行权成本较高,很多监督意愿往往难以发生并转化为监督实践,无法体现出自下而上的监督优势。二是监督协调机制仍不健全。由于党内监督机制是一个由多层级和结构组成的系统,因此,其效能发挥在很大程度上受到各微观机制相互协调情况的影响。当前,党内监督协调机制不健全总体表现在矛盾发现机制与矛盾解决机制之间内在关联性不够上,二者间信息传递与沟通不畅,交叉点少,容易出现“看得着的管不着,管得着的看不着”等现象。三是问责机制仍不健全。问责机制是党内监督过程中的一个重要环节,其目的是要求党的领导机关或干部为其违反职责要求的行为承担相应的党内责任,也就是通过惩戒效应对党组织和党员干部发挥行为导向功能。因此,问责机制不健全容易导致逆向选择风险,削弱监督效果,以致破坏党内监督的严肃性和权威性。当前问责机制在客观上还存在着制度供给不足特别是缺乏顶层设计、具体制度标准模糊、形式不统一,以及问责落实不够或者责任追究不到位等问题,弱化着党内监督的惩戒功能。
(三)党内监督制度保障不足
党内监督制度是党内监督工作内在规律的理论体现,决定着党内监督的方向和成效,但当前的党内监督制度建设中尚存在一些不足之处。一是监督制度顶层设计不完善,有关党内监督的条例法规较为零散,相互间以及与法律间的衔接性、协作性和逻辑性、层次性不明显,系统性、体系性不够,没有发挥出制度体系的协同效应。二是监督制度比较原则笼统,操作性和实效性不强,存在自由裁量空间大,缺乏量化支撑等问题,容易使制度执行成效在一定程度上不恰当地依赖于监督者个人的监督水平、意愿与道德。同时,监督主体及责任等核心要素定位不够清晰合理,难以有效指导当前党内监督实践。三是监督制度建设过于重视实体性的法规,程序性的法规比较欠缺,而程序问题往往影响着监督的性质和方向,因而一些本来很好的制度规章在实践中难以有效地实施,甚至扭曲了制度监督的本意。四是党内监督制度大多以事后惩戒性为主,能够在事前发挥防范作用、事中发挥经常性督促检查作用的有效措施则相对较少,片面强调党内处分特别是重处分容易掩盖党内监督的真正内涵。此外,从非正式制度的角度看,党内监督还受到风俗习惯、道德伦理、价值信念等历史传统对人们思维与行为的影响,突出表现为封建“官本位”等观念至今还深刻地影响着一部分领导干部的思想,污染着党内健康的政治生态。
三、强化党内监督优势的实现路径
(一)校正党内权力授受与监督关系
发挥党自身监督机制所具有的结构性优势,强化党内监督成效,根本上在于改变权力授受关系弱化不清的现象,明确监督权责关系,强化监督责任观念,理顺由此形成的监督体制机制。一是加强党代会对党委的监督实践。不仅要发挥党代会对同级党组织的领导作用,而且要扩大党内民主,提高党内民主决策的水平。将党委及其领导班子直接置于党代会监督之下,使这种监督更直接、全面、广泛和富有成效,实现党内选举权与监督权的统一。二是要通过划清全委会和常委会的职权范围理顺二者授权和监督关系。全委会和常委会各有其职权,各司其职责,但一些地区和部门的常委会存在着越权行使全委会职权的问题,挤压了全委会的权力作用空间,在客观上削弱了全委会对常委会的监督功能。所以,应明确划清职责,应由全委会行使的职权不能由常委会行使,限制常委会权力不合规的扩张。同时,落实好党章中关于“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作,接受监督”的规定,回归党章要求,照章办事,按既定程序工作。此外,党代会以及党代表如何行使对全委会的监督权,全委会如何行使对常委会的监督权,行使监督权的形式、程序、方法等,都要有具体化、程序化、制度化的安排,否则,监督权仍难免会在不同程度上流于形式化和表面化。
(二)加强党的纪律监督效能
一是要强化纪委监督执纪问责效能。纪委是党的执纪机构也是党内监督专门机关,执纪与监督统一于纪委工作职能之中。纪委必须科学界定职责范围,把维护党章党规党纪作为首要任务,牢牢抓住监督执纪问责主业。既要强化制度建设,完善纪律规章,使其体系化、制度化,并使具体工作程序化,强调操作性,也要根据形势任务的发展坚持从理念思路、体制机制、方式方法进行创新,将重点从事后惩治转向事中监督,力求能够及时处理党员干部违反纪律规矩的行为。对有失监督职责的,必须严肃追究纪委监督责任。二是要加强纪律检查工作机制运行效能。在纪律检查工作双重领导体制下,要发挥好纪委监督同级党委的职能作用,应从强化和创新纪律检查工作机制入手,注重从微观制度层面巩固“查办腐败案件以上级纪委领导为主;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的成效,强化上级纪委对下级纪委的人事管理方式,完善上报案件线索制度,完善上级纪委案件跟踪机制,强化与下级党委的协调机制等等,真正保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。三是要加强巡视和派驻监督效能。巡视是党内监督的战略性制度安排,是行之有效的上级组织对下级组织的一种监督形式。巡视监督必须以党的纪律为标尺去真正发现问题、切实解决问题,要能充分体现政治巡视性质,起到严明党的纪律,确保党中央政令畅通、巩固维护党的集中统一的作用。当前要在贯彻中央巡视工作方针前提下,解决制约巡视工作向纵深发展的一些体制机制与方式方法问题,推动巡视工作制度化、规范化,推进巡视从“常态化”基础上向“全覆盖”目标迈进。派驻机构则是“不走的巡视组”,其与驻在部门的关系,是监督与被监督的关系,实现派驻机构“全覆盖”是党内监督不留死角、没有空白的关键举措。要探索建立高效顺畅的派驻工作机制,理顺职能、明确职责,善于发挥“派”的权威和“驻”的优势,解决当前派驻监督中存在的不会监督、不敢监督、不好监督等问题,增强派驻监督的有效性。四是要善于抓住“关键少数”。党委班子成员特别是主要负责人是党内监督的重点对象。上级党组织要充分发挥出党组织在纪律建设中的领导作用,提升党内监督执行力与领导力,多设置监督“探头”,经常掌握下级一把手各方面情况或问题,并拓宽监督渠道,构建对下级一把手的全方位监督机制。上级和同级纪委要探索建立有效的关于一把手落实主体责任等情况的沟通报告机制,健全对一把手行使权力的监督制度,推进一把手监督的科学化规范化。
(三)优化党内民主的监督基础作用
党内民主不仅是党依照自身内在逻辑发展的必然途径,也是实现党自身价值目标的重要途径,为党内监督机制的有效运行奠定着基础政治生态环境。一是要坚持、完善、落实好民主集中制。要防止领导干部特别是党委主要负责人搞“一言堂”“一支笔”、独断专行的情况,要把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来,既充分发挥好组织自上而下的监督作用,也理顺沟通机制、加强制度保障,充分调动同级平行监督与党员干部自下而上监督的积极性。二是积极健全党内民主具体制度。要通过具体程序落实党员拥有的知情权、参与权、选举权、监督权等各项民主权利,善于注重借用现代技术手段强化党员权利行使机制,扩大权利行使渠道。要加强党务公开,建立和完善党内情况通报制度、反馈制度、党内重大决策征求意见制度等,特别是要建立和实行公示、质询等制度,解决监督中存在的信息不对称问题。要完善党内民主选举制度。“民主选举是党内民主的基本要素和根本体现,也是党内监督的根本依托。”⑦要特别重视完善技术性工作,包括规范候选人产生的方式和程序;建设内容更加丰富的竞争平台,增强候选人信息的公开性;完善技术投票手段;逐步扩大差额选举以进一步体现竞争性。同时要建立严格的问责机制,严肃处理拉票贿选等破坏民主选举的行为。三是要利用好批评和自我批评的武器。既要从制度保障上着手,建立相关监督、检查和制约机制,强化问题导向、效果导向;强化原则性、严肃性和实效性,为批评和自我批评的有效开展创造适宜的制度化环境,也要从思想认识上着手,教育、引导党员干部增强党性和担当,提高敢于运用批评和自我批评武器的自觉性,让批评和自我批评成为我们党内生活的常态化现象。民主生活会是党内开展批评和自我批评的重要场合,要切实通过民主生活会推动党员领导干部认真开展自我评价、反省和剖析,在批评和自我批评中听取意见、查摆问题、提出整改措施。要建立上级党组织指导和监督下级党组织民主生活会的责任追究制度,对不尽职的上级党组织要根据不负责任的情节和性质予以党纪处理。
(四)完善党内监督制度体系
强化党内监督必然需要不断地根据党管党治党的新实践,与时俱进地加强制度建设,进一步发挥好制度的保障作用。一是要做好监督体系的顶层设计。要增强制度建设的体系性、系统性,构建完整且相互协调衔接的党内监督制度体系,增强制度整体效应,避免制度零散化和碎片化问题。特别是要以修改《行政监察法》为契机,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系,统筹推进党内监督制度体系与国家监察体系建设,使党内监督和国家监察形成相互配套、相互促进的良性互动局面。此外,还要进一步发挥人民群众监督、法律监督、审计监督等其他监督形式的作用,加强协同合作,扩大监督信息来源,形成监督合力,建立行之有效的党内纵横结合、党内外积极互动的监督局面,推进国家治理体系和治理能力现代化。二是要重视制度制定、修改的前期评估工作,增强监督制度的科学性与适用性,改变监督制度中存在的监督主体分散、监督责任不明晰、操作性和实用性不强等问题,发挥好监督制度的行为导向功能,维护党内监督制度的权威性和严肃性。三是要加强监督制度的具体化和程序性,压缩自由裁量空间。要着重健全问责机制,在问责方面加强制度化、程序化设计,对追究条款和处分幅度作出细化规定,定性与定量相结合,防止滥用自由裁量权,使责任追究的处理结果和被追究人所承担的党内监督责任相对等,构建科学合理、公平公正的问责机制,确保发挥出党内监督责任追究的惩处和警示效果。
(五)建设具有中国特色的监督文化
监督文化是政治文化、经济文化与社会文化在监督行为中的具体阐释,本质上是能够影响监督行为的价值观念、思想意识、感情态度的综合体现。要在汲取中国优秀传统监督思想、借鉴国外先进监督理念的基础上,结合党情国情实际,积极建设具有中国特色的监督文化。一是要建设参与型监督文化。监督参与度是监督发展程度的重要标志,因此,提高党员干部的参与意识是提高党内监督机制发展水平的重要途径。要通过教育引导、舆论宣传、制度保障等,强调党员干部对自己在监督方面的职责以及责任、权利的认知和认同,营造有利于主动参与监督的条件和氛围,从而激发党内监督机制运行的活力。二是要建设责咎型监督文化。从某种意义上说,党内监督的本质是一种保护机制,即通过防微杜渐保护党的成员、维护党的利益。因此,要使所有党员都认识到日常约谈提醒、诫勉警示等甚至党纪轻处分都是党内监督中的正常状态,没有对监督对象非好即坏的简单评判标准,从而形成责咎常态化的党内监督导向和氛围,随时触发监督机制,小错即纠、小过即治,避免养痈遗患。三是要建设制度型监督文化。党内监督的具体内容、程序方式等,必须以党章党规党纪为根本依据来制定和运行实施,依照制度进行监督和接受监督,重点是要排除个人意志操作空间,使全体党员形成制度化监督取向,确立制度性的监督意识与行为标准,充分体现依规治党的内涵。
注释:
①习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报,2016-05-03.
②中国共产党章程汇编[C].北京:中共中央党校出版社,2013:26.
③李景治.党内权力结构和运行机制的调适[J].学术界,2010(1).
④肖前、李秀林、汪永祥.历史唯物主义原理[M].北京:人民出版社,1991:276.
⑤习近平在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上的讲话[N].人民日报,2013-01-06.
⑥王岐山会见出席“2015中国共产党与世界对话会”外方代表[N].人民日报,2015-09-10.
⑦王翠芳.发展党内民主———党内监督的基础政治生态建设之关键[J].社会主义研究,2010(5).
责任编辑:李瑞山