加强立法规划和立法审查是提升立法质量的重要环节
胡小文
2025年12月17日 01:56
郑毅
学习时报完善中国特色社会主义法治体系，必须抓住立法质量这个关键，这是法治发挥引导、推动、规范、保障作用的前提。当前，我国各个方面总体实现有法可依，法治建设需要进一步科学规划、统筹安排、协调发展，对立法工作也提出了更为系统、精细的要求。“十五五”规划建议强调，“加强立法规划和立法审查，提高立法质量”，将加强立法规划和立法审查作为提升立法质量的重要方面加以要求，体现了从全流程推动立法提质增效的工作思路。
立法规划与立法审查是保障立法质量的两个重要环节。立法规划强调立法质量提高的关口前移，立法审查侧重于立法后的质量监督环节。具体而言，立法规划的目的在于把好立法方向，让实践急需、准备充分、时机成熟的立法项目科学有序地进入正式立法环节，从源头减少立法资源浪费，避免立法与实际需求脱节。自七届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都围绕党和国家中心工作，编制和实施立法规划，统筹安排任期内立法工作，这是党领导立法工作的重要形式，也体现出“把好入口关”的前瞻性立法思维。立法审查是指对已经制定和出台的各种法律、法规、规章和规范性文件的立法质量进行“体检”，剔除不符合宪法规定、原则和精神的条文内容，对与改革开放和社会主义现代化建设要求不相适应、与上位法规定相抵触、同位法之间存在冲突的立法内容，通过立改废释纂等法定方式及时加以调整完善，确保法律体系的内在统一与协调，维护社会主义法治的统一和尊严。可以说，立法规划和立法审查合力构筑了立法“首尾衔接”的全流程保障格局。
依法依规开展立法规划和立法审查工作。完善立法规范，是夯实立法质量全流程保障的制度基础，关键是要不断健全以《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）为支柱的立法质量保障体系，充分发挥《立法法》作为规范立法活动基本法律的关键作用，既要从总体上提升其内容的完整性和指引性，也要通过完善各类专项立法程序性规定，优化备案审查、立法规划制定程序等专门规范。
从制度脉络来看，《立法法》系统规定立法规划制度始于2015年，该法明确全国人大常委会要通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。2016年，全国人大常委会法工委制定出台了立法项目征集和论证工作规范，进一步推动了立法规划编制工作的规范化。2023年，十四届全国人大一次会议通过了修改后的《立法法》，将立法计划细分为年度立法计划和专项立法计划，并增加“按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定立法项目”的规定。至此，立法规划的相关法律、制度逐步建立完善，开展立法规划活动的针对性和操作性进一步增强。比较而言，《立法法》对立法审查的规定更为丰富，如2015年《立法法》确立了主动审查机制，扩大了审查覆盖面；2023年《立法法》修订进一步强化了合宪性审查，明确要求法律案的起草、审议等环节必须符合宪法的规定、原则和精神。同时，立法审查的范围不断拓展，形成了覆盖立法前、立法中、立法后的全流程审查框架。在现有规定的基础上，一方面，应持续充实具体化、实操性的制度，如通过扩大立法参与范围、提升意见征求精度等方式，推动科学立法与民主立法深度融合；另一方面，着重加强程序性机制构建，确保立法规划、立法审查工作的每一步都有规可循、有据可依。
着重处理好立法规划工作中的三对关系。一是立法规划的稳定性与及时回应改革需求灵活性之间的关系。立法规划作为中长期工作安排，需要保持必要的稳定性，确保立法工作有序推进。同时，对于改革发展过程中出现的新情况新问题，也需要通过完善规划外立法项目的纳入机制，增强立法回应实践需求的及时性，保持适度的弹性，对确有必要且条件成熟的立法项目，通过专项论证和快速响应机制补充列入计划，确保立法工作既能按计划推进，又能及时回应实践发展的新需求。二是立法规划的指导性与实际执行效果之间的关系。立法规划的生命力在于落实，通过完善规划制定、实施与评估机制，不断增强规划的执行力。具体而言，应着力提高规划编制工作的科学性，加强规划执行过程的跟踪监督，建立健全规划实施效果的评估机制，确保立法规划从蓝图转化为实实在在的立法成果。三是各级立法规划之间的协同配合关系。我国立法体制具有多层次的特点，中央与地方立法各有侧重、相辅相成，只有实现各层级、各部门立法规划的协调衔接，才能确保法律体系的内在统一。应完善立法规划起草过程中的沟通协调机制，加强全国人大常委会与国务院立法规划之间的衔接，通过建立健全信息共享、意见征询、协商讨论等工作机制，促进中央与地方立法规划的协调一致，在法治统一前提下注重发挥地方立法的主动性、积极性和先行先试的优势，进一步形成上下联动、相互支撑的立法工作格局。
准确把握并持续深化对立法审查的理解。一是立法审查内涵的拓展。在持续深化备案审查工作的同时，着重优化非备案环节的立法审查机制。加强对立法规划项目的合规性审查，强化对法律草案的论证审查，完善对生效法律法规的定期评估，构建起覆盖立法全过程的审查监督体系。二是完善立法审查的标准体系，既要坚持合宪性、合法性等基本审查标准，也要关注立法内容的合理性、适当性。深入研究宪法原则和精神的具体要求，明确审查工作的具体尺度，为立法审查提供清晰明确的判断标准。同时，关注法律规范之间的协调性，确保法律体系的整体和谐。三是健全立法审查的程序规范。目前，无论是《立法法》还是《行政法规制定程序条例》等专项规范，关于审查程序的规定仍相对笼统，需要在覆盖面、细节度和体系化等方面进一步提升，以不断适应法治建设发展的新要求。
注重立法规划与立法审查统筹推进、相互促进。一方面，立法规划的完备程度应当纳入立法审查的范畴，通过审查机制检验规划编制的科学性、民主性和合法性，对不符合宪法精神、偏离改革方向、脱离实践需求的规划内容及时调整完善，确保立法规划的质量根基。另一方面，立法审查不仅要关注合法性等静态基准，也应包含对实现立法规划目标的成效评价，形成动态审查机制。在立法审查过程中，要将立法项目是否符合规划要求、是否实现规划设定的立法目标作为重要审查内容，对偏离规划方向的立法内容及时提出调整建议。在提高立法质量的共同目标下，立法规划的制定要求与立法审查的判断标准应当协调一致。例如，立法规划中确定的重点领域、新兴领域立法项目，应当在审查环节得到特别关注；审查中发现的不符合规划目标的立法内容，应当通过法定程序及时调整。这种有机衔接的机制，有助于形成保障立法质量的制度合力，进而构建起覆盖立法全流程的质量保障体系。