把握健全宏观经济治理体系的新要求
沈华
2026年04月29日 07:57
陈彦斌
学习时报2026-04宏观经济治理体系是国家运用财政、货币、产业、就业、区域等政策工具，对宏观经济运行进行系统调节与统筹协调的制度化安排。这一体系是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是我国制度优势的充分体现。自2020年提出“完善宏观经济治理体制”以来，我国立足国情实际，持续探索宏观经济治理路径，不断完善宏观调控制度体系，稳步丰富政策工具箱，显著增强了宏观调控的科学性和政府治理的有效性。进入“十五五”时期，面对复杂多变的国际环境和国内经济发展新形势，“十五五”规划纲要不仅从完善宏观调控制度体系、健全现代财政制度和加快建设金融强国等领域对健全宏观经济治理体系进行了全面部署，还从完善宏观调控目标体系、提升宏观经济治理效能、加强预期管理等方面提出了新要求。深刻把握这些新要求，对于完善宏观经济治理体系、推动经济高质量发展，具有重要的理论和实践意义。
促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式
“十五五”规划纲要提出：“提高宏观调控和政府治理水平，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。”这是在党的二十届三中全会关于宏观经济治理要求基础上新增的明确方向性提法，意味着宏观经济治理的落脚点不仅在于统筹各类宏观政策，更在于系统性重塑经济发展模式。
“更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”是推动经济高质量发展的必然选择。过去较长一段时期，我国经济增长高度依赖投资和出口，形成了“高投资、高出口、高储蓄、低消费”的结构性特征。这一模式在发展初期成效显著，但也积累了经济内外失衡、资源环境压力加大、过度依赖外部需求等问题，可持续性日益减弱。在此背景下，转向新发展模式，成为经济高质量发展的重要出路。具体而言，一是“内需主导”有助于在百年未有之大变局中构筑确定性。牢牢把握扩大内需这一战略基点，将经济增长主要动力锚定于国内14亿多人口的超大规模市场，既能有效缓冲外部需求收缩与供应链扰动，也能从根本上提升我国经济应对外部冲击的韧性与自主性，从而在国际风云变幻中保持相对稳定的发展态势。二是“消费拉动”能够破解当前供强需弱的突出矛盾。近年来，我国供给能力持续提升，而居民消费需求相对不足，制约了宏观经济供需平衡。通过稳步增加居民收入、健全社会保障体系、优化收入分配格局、改善消费环境等举措，持续释放消费潜力，既能有效拉动经济增长，又能促进供需良性互动，实现更高水平的动态平衡。三是“内生增长”强调以科技创新和深化改革作为经济发展主动力。其核心在于以技术进步、人力资本积累和制度创新驱动全要素生产率提升。通过深化科技体制改革、强化企业创新主体地位、激发人才活力，可以有效提升全要素生产率，摆脱对资源投入的过度依赖，加快形成创新驱动的新发展模式，切实推动经济高质量发展。
转变经济发展模式与完善宏观经济治理体系相辅相成。更重要的是，新的经济发展模式有助于更好地健全宏观经济治理体系。第一，内需主导的发展模式能够降低经济对外部需求的依赖，减少国际不确定性对国内宏观政策的掣肘，从而增强宏观调控的自主性，并进一步提升宏观经济治理的有效性。第二，消费拉动的增长模式要求政策更加注重收入分配、社会保障等长期性因素，这有助于推动宏观经济治理从偏重短期总需求管理，转向短期调节与中长期结构优化相结合，从而通过加强治理体系的系统性来提升宏观经济治理的整体效能。第三，内生增长的发展模式依赖于创新生态培育和制度性改革，这要求宏观经济治理从传统的总量调控为主，转向货币政策、财政政策等稳定政策与科技创新政策、产业政策、竞争政策等增长政策协同发力，从而更好提升潜在增速、改善宏观政策效果。
完善宏观调控目标体系
“十五五”规划纲要明确提出，“完善宏观调控目标体系，统筹短期目标和中长期目标、总量平衡和结构调整”。这一表述显著弥补了西方宏观政策理论中仅关注短期稳定目标的理论局限。西方宏观经济政策大多聚焦于平抑产出缺口与通胀缺口，以实现短期经济稳定并兼顾金融稳定。然而，在我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，潜在增速面临下行压力，若简单套用基于西方宏观理论的政策目标，容易得出政策力度不足的错误结论。因此，破解中国问题的关键在于立足中国实践、提炼中国规律、总结中国理论，构建适应自身发展阶段和政策环境的宏观经济治理体系。
与西方宏观经济政策相比，中国宏观经济治理体系不仅涵盖宏观政策工具，还整合了地方政府经济治理和区域协调发展战略机制，以及针对改善宏观政策效果的改革举措。这些在实践过程中逐步形成短期稳定目标、长期增长目标、结构优化目标三类目标协同并进的格局。这三类目标各有侧重并相互支撑：稳定目标聚焦于平抑短期波动，防止经济大起大落，为增长和结构优化创造平稳环境；增长目标着眼于提升长期潜在产出水平，通过激发创新、优化要素配置，推动经济实现在既定宏观经济结构下的潜在增速；结构目标则致力于解决供需错配、区域失衡、产业升级等深层次矛盾，为稳定和增长提供可持续的制度与产业基础。三者缺一不可，共同构成完整的宏观调控目标体系，切实增强了宏观调控在应对复杂问题时的有效性。
根据政策目标与政策工具相对应的原则，工具数量须与目标相匹配，才能保障政策效果。“十五五”规划纲要确立了稳定、增长、结构三大类目标，相应地需要配置稳定政策、增长政策、结构政策三大类工具。稳定政策主要包括财政政策、货币政策等短期总需求管理工具，通过调节赤字率、利率、存款准备金率等变量，实现逆周期和跨周期调节。增长政策聚焦于提升全要素生产率，涵盖科技创新政策、人力资本投资、产业扶持政策等，旨在增强长期增长潜力。结构政策则着眼于总需求结构、总供给结构、收入分配结构等重大宏观经济结构的调整优化，用于化解宏观结构失衡并优化资源配置。三类工具并非简单叠加，而需要统筹使用、协同发力，实现“三策合一”，以真正实现宏观调控目标的整体最优。
提升宏观经济治理效能
“十五五”规划纲要提出了“提升宏观经济治理效能”的要求。相关内容有三处表述：第一处位于第一篇第一章“发展环境”部分，在回顾“十四五”时期成就时指出“宏观经济治理效能进一步提升”；第二处位于第六篇开篇段落部分，明确提出“提升宏观经济治理效能，促进资源配置效率最优化和效益最大化，激发全社会内生动力和创新活力，确保高质量发展行稳致远”；第三处在第六篇提出“增强宏观政策取向一致性和有效性”。此外，“十五五”规划纲要还新增“优化高质量发展综合绩效考核”，将宏观经济治理效能与考核评价挂钩。这表明，提升宏观经济治理效能既是过去几年宏观经济治理取得显著成绩的宝贵经验，也是未来必须坚持的具体操作层面新要求。
过去，关于如何健全宏观经济治理体系，存在一个需要审慎对待的问题：经济治理体系日益庞大是否会降低宏观调控效率，从而不利于市场机制的有效性？这种担忧有其合理性。因为，如果体系层级过多、协调成本过高，确实可能降低政策响应速度，扭曲市场价格信号。对此，“十五五”规划纲要作出了明确回应，即提升宏观经济治理效能。这意味着完善治理体系不是简单地增设机构和叠加政策，而是以效能最大化和效率最优化为导向，构建高效协同、科学精准的治理架构。
完善宏观经济治理体系与提升宏观经济治理效能，二者相互依存、有机统一。宏观经济治理体系涵盖调控目标、政策工具、协调机制、预期管理等具体内容，是政策实施机制及其制度安排的总和，为宏观经济治理活动提供基础平台。宏观经济治理效能则是对这一体系运行效果的评价，反映其在实现稳定、增长、结构等目标上的实际能力。二者辩证统一：如果缺乏完善的宏观经济治理体系，效能提升将失去制度支撑，易陷入短期化、碎片化的调控困境；与之对应，如果宏观经济治理效能无法有效提升，体系即使完备也可能流于形式，难以产生实质性治理成效。因此，二者不可偏废，必须将体系建设与效能提升统一起来，不断完善宏观经济治理体系，并始终以提升宏观经济治理效能为检验标准，才能真正把制度优势转化为发展实效，推动宏观经济治理不断迈上新台阶。
将预期管理纳入宏观经济治理全过程
“十五五”规划纲要提出，要“健全预期管理机制，将预期管理纳入宏观经济治理全过程”。西方一些国家的预期管理主要局限于货币政策领域，手段相对单一，多围绕提升货币政策透明度、发布前瞻性指引等操作方式，且往往聚焦于短期经济波动，缺乏对中长期前景的系统引导。与之形成鲜明对比的是，中国预期管理的内涵更为丰富、工具更加多样，兼顾短期、中长期乃至超长期，形成了中国预期管理的重要制度特色。事实上，我国的五年规划（计划）等战略安排，都是成功的长期预期管理实践，为经济社会发展提供了清晰、稳定的前景指引，有效引导了经济主体行为，取得了显著的治理成效。
“十五五”规划纲要的最新表述将预期管理从宏观调控的工具手段提升为贯穿治理全链条的基础性制度安排，标志着宏观经济治理体系不仅承担“系统性调控经济”的职能，还具备“全过程管理预期”的新功能。将预期管理纳入宏观经济治理全过程，是应对复杂经济局面的必然选择。预期作为影响经济回升向好的关键变量，具有自我强化的显著特征。若经济主体对政策方向缺乏稳定预期，对收益持谨慎态度，即使宏观政策力度充足，也可能难以扭转经济下行压力。反之，若能够通过权威解读、政策沟通、透明度建设等手段有效引导预期，则可激活“预期改善—经济回升—预期进一步改善”的正向循环，从而推动经济回归高水平均衡增长路径。
将预期管理纳入宏观经济治理全过程，需与完善宏观调控目标体系、提升宏观经济治理效能的总体要求形成有机统一。一方面，预期管理是连接政策目标与政策效果的关键纽带，稳定、增长、结构三大类目标的实现，均依赖于经济主体对政策可信度的认知和响应。另一方面，治理效能的提升很大程度上体现为预期引导的有效性，政策协同、工具创新、政策评价等举措最终都要通过改善预期来转化为实际经济绩效。因此，健全预期管理机制并非增设额外的宏观经济治理环节，而是通过对现有治理流程的优化再造，使宏观经济治理更具穿透力和引领力。
作者简介：陈彦斌，中国社会科学院工业经济研究所所长
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