建立健全与中国式现代化相适应的财政制度
沈华
2026年05月18日 07:33
杨志勇
中国社会科学网-中国社会科学报2026-05建立健全与中国式现代化相适应的财政制度，既是财政制度现代化的内在要求，也是全国统一大市场建设的需要。科学的财税体制具有促进资源配置优化、收入分配公平、宏观经济稳定、国家长治久安的功能。全国统一大市场建设与资源优化配置的目标是一致的，都是为了实现经济效率的最大化。财政政策是促进宏观经济稳定的重要政策工具。财政制度的现代化有利于财政政策在市场经济条件下的运作。为此，财政政策工具必须适应宏观经济治理的需要，而这又要求进一步深化财税体制改革。
在分税制框架下探索改革方向
1994年分税制财政管理体制改革为财政收入稳定机制的形成作出了重要贡献。分级管理的财政体制在调动中央和地方两个积极性上起到了重要作用，其基本框架仍应保留，同时要结合现实的变化，进一步完善体制机制，让其作用得到更好的发挥。
在分税制框架下，地方政府需要筹集足够的财政收入，这是值得鼓励的。实现高质量发展，是解决各种问题的有效途径。改革开放以来的重要经验之一就是在发展中解决问题。在锚定高质量发展目标方向之后，就是要通过财政制度的规范化，加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度来解决问题。现代财政制度很重要的一点就是为市场主体（经营主体）提供一视同仁的公共服务，财政支出如此，财政收入（包括税收收入）也是如此。对任何市场主体（经营主体）的不当偏向，都是在损害财政制度的功能，与现代财政制度所要求的法治化也是格格不入的。
在分税制框架下，地方有了更多的积极性，这是中国经济持续迸发活力极其有利的条件。地方之间的有序竞争，有助于地方基本公共服务效率的提升，有利于地方保持更旺盛的活力。一些地方通过让渡税收收入行违规税收优惠之实，为特定企业提供不利于公平竞争环境的公共服务，违规招商引资，偏离了现代财政制度建设的正确方向，这种无序竞争并不能达到财政制度设计的初衷。
规范财政秩序，需要解决地方政府的积极性问题与努力的方向问题。这里涉及地方政府职能的规范难题，地方政府的经济职能如何体现，还需要合理引导。根据现实中存在的新情况新问题，进一步优化政府间财政关系。要采取有效措施，规范地方政府职能，并进而规范地方政府的事权和财政行为。
检验地方政府行为是否规范的一个标准是：经营主体在一地设立子公司、分公司或特定形式的机构，应该是由市场自行选择，而不是由地方政府指定。现实中与此有差距，就需要进一步规范。现实中，一些大公司到了特定地方，地方政府往往会要求它们在当地设立子公司。这与总部机构所在地纳税有关，与经济增加值核算有关。2026年《政府工作报告》要求：“完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策。”完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，可谓抓住了“牛鼻子”。
税收优惠、财政补贴政策重在规范
规范税收优惠、财政补贴政策是从财政制度建设上破解难题、规范财政秩序的重要路径。从现实来看，税收优惠、减免税政策权限主要在中央，地方违规操作，往往是和财政补贴联系在一起的。地方的引税返税连在一起，地方所谓的返税是通过财政支出的形式进行的。返税是与应纳税额联系在一起的财政支出，性质上属于财政补贴。现代财政制度建设中，要特别注意严格预算管理，特别是严格落实无预算不支出的要求。要分析预算支出安排的问题，分析地方政府对特定企业的支出安排是否合规合理。难点是如何看待一些地方政府通过点对点的专项服务支出。
对于地方政府提供的公共服务，要区分是本来就要提供的，还是为特定的经营主体专门去做的。某些公共服务，本来就是地方政府该提供的，这类公共服务的提供，基本上没有什么问题。但是专门为少数实力雄厚的经营主体去做的，就要区分是不是当地经济社会发展所需要的，是不是尽力而为、量力而行。
财政补贴通过奖励的方式发放，也涉及奖励该不该实施的问题。财政奖励，还涉及财力来源问题，是来自上级乃至中央的财政转移支付，还是地方筹集的可支配财力。这里还有地方自主财力的使用难题。理论上，属于地方自有财力，地方就该有处置它的权力。
税收优惠、财政补贴政策不是不能有，关键在于规范。税收优惠政策要结合税制改革进行优化，使其更有针对性地促进经济社会发展目标的实现。无论是实现产业政策目标，还是社会政策目标，关键是税收优惠政策要做到一视同仁，让符合条件的经营主体都能享受到。同时，税收优惠政策也应该与经济社会发展阶段相适应。税收收入是财政收入的主要形式，保持合理的宏观税负水平是政府职能履行的需要。让纳税人的应纳税额与其纳税能力相匹配，应是健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度的内在要求。让税源和税制结构更加匹配，应是税收优惠政策下一步规范所应该努力的方向。财政补贴是常用的政策工具。制定全国统一的地方财政补贴负面清单，进一步划定地方政府禁止实施财政补贴的具体情形，将对地方财政补贴起到积极的引导作用。全国统一的财政补贴负面清单，是极其有利于全国统一大市场建设的。
规范税收优惠、财政补贴政策，会涉及不同经济实力的地区竞争难题。要在合理界定政府职能的基础上，推动地方政府行为的规范化。全国统一大市场建设就是要以经济建设为中心，推动高质量发展，充分释放市场活力。市场越大，越有利于分工，越有利于市场效率的提升。规范之后，各地要充分发挥当地的比较优势，在优化营商环境上下功夫，打造最有利于本地产业优势发挥的营商环境，支持建设强大国内市场。
作者简介：杨志勇，中国财政科学研究院院长、研究员