社会研究 理论研究

我国“失独家庭”老人社会救助研究

沈华

2018年01月30日 12:00

崔树义
《东岳论丛》2017年第8期

在当代中国,所谓“失独家庭”指的是独生子女死亡后未再生育或收养子女的家庭。虽然个体意义上的“失独家庭”自人类形成稳定的家庭形态后便已存在于古今中外,但大规模“失独家庭”的出现却是严格计划生育政策背景下中国特有的一种社会现象。如何对失独家庭老人面临的各种困难实施强力有效的社会救助,是政府和社会必须解决的一个重要课题。
   
       一、有关概念和几个理论问题
   
       (一)失独家庭。从广义上说,所谓“失独家庭”,指的是所有失去唯一子女后的家庭,遍存于古今中外。这其中包括两种家庭。一种是子女在未成年时因故夭折,失独夫妇尚在生育旺期,打算并且能够再生育的,可以称之为“临时性失独家庭”;另一种是子女在成年时去世,失独母亲已经过了生育期,不打算并且也不能够再生育的,可以称之为“永久性失独家庭”①。与计划生育政策相联系的狭义的失独家庭,指的即是上述失独家庭中的第二种。按照官方权威界定,失独家庭中的失独父母要成为享受扶助的对象,必须同时符合四个条件,即:(1)1933年1月1日以后出生;(2)女方年满49周岁;(3)只生育一个子女或合法收养一个子女;(4)现无存活子女②。据此,我们可以将狭义上的失独家庭定义为“仅有的一个子女现在已经死亡,而母亲已经过了生育期不可能再有自己的亲生子女的家庭”。在本文中,我们主要在狭义上使用失独家庭概念;在做广义上的论述时,我们将做出说明。
   
       (二)社会救助。一般意义上讲,社会救助是指国家和其他社会主体按照法定标准,对于因遭受自然灾害、失去劳动能力等原因而难以维持最低生活水平的公民给予一定的物质帮助或服务,以帮助其摆脱生存危机的一种社会保障制度③。在官方语境中,针对失独家庭的各种帮扶救助没有使用“社会救助”这一概念,而更多使用的是“特别扶助”“帮扶”“关爱”“救助”“社会支持”“补助”等。我们认为,目前对失独家庭的各种帮扶措施与“社会救助”互有交叉,并不完全重合,总体来说,前者的含义超出了后者的概念范围。据此,本文中的所谓“失独家庭社会救助”,是一个广义上的社会救助概念,它不仅包括了学术意义上的社会救助的内容,也包括了实践中政府和社会给予失独家庭的各种救助、帮扶、支持和关爱措施及行动。失独家庭社会救助包括经济救助、生活救助和心理救助三个层次④。经济救助指政府和社会给予的资金和物质方面的支持,以及为增加失独家庭经济收入而为其优先提供的就业机会等;生活救助指政府和社会通过购买服务、组织志愿服务等方式,为失独家庭提供的生活照料、大病救助等支持;心理救助指政府和社会通过购买服务、组织志愿服务等方式,为失独家庭提供的精神慰藉、心理疏导、亲情关怀等支持。
   
       (三)计划生育利益导向机制。在计划生育部门,对计划生育家庭的各种优惠倾斜措施,通常都被称之为“计划生育利益导向机制”,它指的是政府利用经济、物质等手段对实行计划生育的家庭给予奖励扶助、优先照顾,鼓励引导群众自觉实行计划生育的各种政策。失独家庭社会救助是一种特殊的社会救助,在政府倡导群众实行计划生育的背景下,它从一开始就具有计划生育利益导向和社会救助双重属性。因为失独家庭当然属于计划生育家庭,能够享受“计划生育利益导向机制”中的一切优先优惠政策。而专门针对失独家庭的救助政策和措施,通常也以“计划生育家庭利益导向机制”的形式加以落实。因此,本文所说的“失独家庭社会救助”,很大程度上乃是“计划生育利益导向机制”的一个组成部分。
   
       (四)关于政府责任。政府在失独家庭社会救助中的责任,一直都是一个无法绕过而又议论纷纷的话题。不仅学者们对此争论不休,国家至今也未有明确说法,这恐怕是导致失独家庭社会救助政策和措施边界不清,各地有别,难以形成严密体系的重要原因。
   
       在部分学者看来,这似乎是一个不应成为问题的问题,一言以蔽之,政府应承担完全责任。例如,有人认为,失独家庭的出现是计划生育政策必然带来的负面效应之一,因此政府在失独家庭救助中具有明确的义务和法律责任⑤。特别是在保障失独家庭适当生活水准方面,国家具有不可推卸的责任⑥。也有人认为,在现阶段,对失独家庭进行国家赔偿并不现实。我国现行的国家赔偿立法并未包括因法律规范造成特定公民损害而引起的国家赔偿即立法赔偿,而对失独者进行补偿则是政府责无旁贷的基本责任⑦。学术界如此,在大部分失独者本人看来,他们的失独境遇更是政府的独生子女政策一手造成的,他们由此遭遇的一切困难,都完全应由政府来解决。
   
       对此,我们有不同的认识。首先,政府在失独家庭社会救助中负有责任,但这种责任的产生,其最根本的法理基础,不是因为失独者的特殊身份,更不是因为政府实行了计划生育政策导致了失独,而是因为失独者本身首先是中国公民,政府在其国民遇到困难时给予必要的帮扶救助,乃是政府应尽的职能和责任。从这个意义上说,失独家庭社会救助只是其中的一种。
   
       其次,失独家庭作为一个大的群体,其主要特征是失去了唯一的孩子。但是,无论是从导致只有一个孩子的原因还是从失去唯一孩子的原因来看,这一群体内部具有异质性。从终生只有一个孩子的实际原因看:其一,夫妻终生只有一个孩子,并不一定是因为有计划生育政策。在没有实行计划生育的背景下,由于夫妻生理等方面的原因,实际意义上的独生子女,仍大量遍存于古今中外。其二,在计划生育背景下,导致只有一个孩子的原因,实际上也可分为四种:一是由于夫妻生理方面原因无法继续生育的;二是由于家庭等原因,坚决不想继续生育的;三是响应政府号召,确实是自愿终生只要一个孩子的;四是被迫终生只要一个孩子的。这里的第一、第二种情况其实都和计划生育政策没有任何关系,只有最后一种情况可确定为计划生育政策的影响,第三种情况变异性较大,介于两者之间。从失独原因看,无非两种情况,即因病死亡和非因病死亡。但无论哪种原因,都和计划生育政策没有必然联系。死亡是人口进程中的正常事件,在任何社会任何条件下,都既有非独生子女意外死亡,也有独生子女死亡。当然,在计划生育背景下,独生子女意外死亡事件大大增多,但这既非家庭所愿,亦非国家所愿。
   
    第三,认为政府应对失独问题负完全责任的判断有几个重要的预设:其一,如果不实行计划生育,失独家庭还会有第二、第三个孩子;其二,这些孩子中的至少一个会健康地长大成人,并会为他们养老送终,因此就不会有失独家庭;其三,如果不失去独生子女,他们的生活会比现在更幸福;其四,多子女家庭老人比独生子女家庭老人在养老方面能够得到子女的更多支持,有子女家庭在养老方面比无子女家庭更具有优势。但是,这几个预设其实都不是能够完全成立的。其一,如果不实行计划生育,由于生理等原因,失独家庭未必会有更多孩子;其二,即便有两个或两个以上的孩子,这些孩子也未必都能够健康地长大成人;其三,多数独生子女有可能成为父母精神慰藉、生活照料和养老保障的来源,也有少数可能成为父母精神痛苦和生活潦倒的根源;其四,在现实中,多子女家庭老人未必比独生子女家庭老人在养老方面能够得到子女的更多支持,有子女家庭也未必在养老方面比无子女家庭更具有优势。
   
       基于上述基本观点,我们认为:政府的计划生育政策不是导致失独的必然和唯一原因,因此,政府在失独家庭社会救助中的责任是有限的,而不是负有全部和无限责任。
   
       二、失独家庭基本状况
   
       (一)失独家庭和失独者数量。由于缺乏官方权威数据,人们多是根据相关统计资料,对失独家庭的数量进行推算甚至猜测。目前被认为比较权威且使用比较多的,是卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》中的相关数据:全国失独家庭已经超过100万个,并且每年将新增至少7.6万个⑧。许多学者的研究也都得出了与此相似的结果⑨。这些学者的研究都认为,我国目前的失独家庭数量在100多万,而且今后每年都在迅速增加,到2050年将增加到1100万左右。但是,这个数字指的是广义的失独家庭,既包括失独母亲在49周岁以上、已享受计划生育特别扶助的永久性失独家庭,也包括失独母亲在49周岁以下的暂时性失独家庭。而且,上述数字都是全面两孩政策实施之前的估计。按照政策规定,全面两孩政策实施以后,母亲在育龄期的独生子女家庭中原则上将不会再大量产生新的失独家庭。今后的新增失独家庭,将主要来自母亲已经过了育龄期的独生子女家庭,以及母亲虽然尚在育龄期,但已经领取独生子女证并且决定不再生育二孩的现有独生子女家庭。在此背景下,今后失独家庭的增量将会大大缩减。
   
       (二)失独父母的年龄。根据国家卫计委的数据,已享受计划生育特别扶助的失独者为43万多人,20万多个家庭,约占全部失独家庭的1/5。以此估算,女方年龄在49周岁以下的失独夫妇应占失独夫妇的绝大多数。但是,这一估算数据与我们以及其他学者调查到的情况并不一致,而且差距非常显著。根据我们2015年7月在山东省烟台、威海市的调查,失独夫妇中,女方年龄在49周岁以上的都占绝大多数。截至2015年3月,烟台市失独家庭为5182个,失独夫妇9195人,其中女方年龄在49周岁以上的占80%;威海市失独家庭约为2200户,失独夫妇4100人,其中女方年龄在49周岁以上的占70.7%⑩。刘振华、杨勇刚等人的调查也得到了类似的结果(11)。为什么官方数据与调查数据会有如此明显的差距呢?我们认为主要原因是:其一,并非所有的女方年龄在49周岁以上的失独夫妇都享受到了计划生育特别扶助;其二,调查数据中没有包括全部失独家庭,特别是独生子女早期夭折的失独家庭;其三,调查样本所在地(如山东省烟台、威海两市)是计划生育工作开展较早、政策执行情况较好、独生子女(尤其是大龄独生子女)数量相对较多的地区;其四,目前的失独家庭规模可能不到100万个。
   
       (三)失独父母的身体状况。失独夫妇深受丧子之痛的沉重打击,其健康状况较之同龄人普遍较差,女方年龄在49周岁以上的失独夫妇尤甚。中国计生协的调查表明,60%以上的失独老人患有高血压、冠心病、糖尿病和骨关节炎等慢性病,需要长期的治疗和康复护理;40%以上的失独老人为临床或亚临床抑郁,精神状态不佳(12)。根据我们的调查,烟台市近1/3的失独夫妇身体较差,患高血压、糖尿病、冠心病、精神疾病者较多,日常生活需要有人照顾;女方35-48周岁之间本人不健康、配偶不健康的比例也分别达到31%和22%。威海市多数失独夫妇面临较为严重的精神和心理问题,超过半数的人患有慢性病,近60%的人患有抑郁症,心理状态完全正常者仅有20%左右。同时,失独家庭中夫妻离异的占25.3%,夫妻关系紧张的占25.7%,同辈亲属间关系紧张的占60%左右。失独者的失落感和自卑感强烈,普遍存在社交障碍,许多失独夫妇常年居家不外出,外出时也尽量独来独往,有意躲避交际。陈雯、杨勇刚等人的调查也证明了这一点(13)。
   
       (四)失独父母的受教育程度。由于年龄偏大等原因,失独夫妇的受教育程度整体不高,且随年龄递减。烟台市49周岁以上的失独母亲中,具有大专及以上学历的仅为1%,35-48周岁的失独母亲中,具有大专及以上学历的为3%,34周岁以下的失独母亲中,具有大专及以上学历的比例为15%。威海市失独夫妇中,初中及以下学历的为67%,高中学历的为25%,大专及以上学历的不到10%。失独夫妇、尤其是49周岁以上失独夫妇接受教育程度低,应对失独重创的心理调节能力低,不易走出心理阴影,更需要科学专业的心理救援。
   
       (五)失独父母的就业和经济收入水平。失独夫妇受丧子之痛影响,不仅身体和精神健康状况差,且许多人因此丧失工作和生活的上进之心,致使其就业和经济状况低于平均水平。据我们调查,烟台市49岁以上的失独夫妇中没有工作的占69%,35-48周岁的比例为63%,34周岁以下的比例为30%。威海市大部分失独夫妇经济收入一般,近一半的家庭系子女病亡,为救治子女几乎倾尽所有,致使经济更加拮据。其他学者的研究和大量的新闻报道也证实了这一点。对于失独老人来说,完全没有儿女的赡养金,只能靠有限的退休金和政府补助来维持日常生存需要,经济压力十分沉重。有些甚至表示自己根本无力承担医疗费用,对于长年积累下来的病痛只能进行保守治疗。
   
       (六)独生子女意外死亡原因。造成独生子女死亡的原因多种多样,大体可分为因病死亡和非因病死亡两种。从目前已有的调查统计来看,非因病死亡的比例高于因病死亡(14)。我们在烟台、威海两市的调查也表明,独生子女因病死亡的比例明显高于非因病死亡。在非因病死亡原因中,车祸和溺水是两大主因。例如,截至2015年7月底,山东省日照市母亲年满49周岁以上的计划生育独生子女死亡家庭共计748户,在导致失独的原因中,45.33%源于交通事故,6.78%源于溺水(15)。
   
    三、“失独家庭”社会救助实践
   
       (一)国家层面的有关制度安排。我国关于专门对失独家庭进行社会救助的法律表述,最早出现于2001版《人口和计划生育法》。该法规定:“独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助。”此规定虽然没有明确对失独家庭的具体帮助形式,但是明确规定了地方政府对失独家庭要给予物质帮助。2007年,国家人口计生委、财政部发出了《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》,决定自2007年开始,在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。2008年,财政部、人口计生委发出了《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制的通知》,决定特别扶助标准与农村居民家庭年人均生活消费支出增长幅度挂钩。据此,国家已经数次提高了特别扶助金标准,其中对失独家庭的扶助标准已经由2008年的每月不低于100元,上升为2016年的不低于340元。
   
       最近几年,国家对生育政策进行了重大调整,2015年起实行“单独二孩”,2016年起实行“全面两孩”。同时,中共中央、国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》提出,要完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度,实行扶助标准动态调整;帮扶存在特殊困难的计划生育家庭,妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题(16)。这是我国首次以中央文件的形式,对计划生育特别扶助制度做了肯定,并且指出了特别扶助所要解决的计划生育特困家庭的具体困难。修正后的《人口与计划生育法》也规定:“独生子女发生意外伤残、死亡的,按照规定获得扶助”(17)。这就从法律上明确了在全面两孩时代,失独家庭仍有权享受特别扶助等各项社会救助政策,从而为失独父母们吃了一颗定心丸。
   
       (二)地方层面的有关制度安排。各省市除了执行国家关于失独家庭社会救助的制度安排以外,还结合本地实际,对国家有关政策进行了补充完善。实际上,在地方层面,不仅各省市关于失独家庭社会救助的政策措施有别,在各省市不同区县,有关政策措施更是千差万别,呈现出一种明显的“碎片化”现象。总的来看,各地的强化措施主要可概括为这样几项内容:一是提高特别扶助金金额。如山东省自2015年起,将独生子女死亡家庭特别扶助标准提高到每人每月500元,且城乡统一(18);二是发放一次性慰问金。独生子女死亡后,政府有关部门在首次登门慰问时给予一定数额的慰问金,是全国各地的一种普遍性做法,早在国家出台特别扶助制度之前就已经广泛存在。但从目前搜集到的情况看,对此有统一文件规定的省市区还不多。更多的是一些地、市、县对此做了文件规定,慰问金数额也差别较大。如山东省烟台市规定,对独生子女死亡家庭,给予一次性慰问金1万元(19);深圳市规定,失独农村家庭一次性补助2万元,城镇家庭3万元。三是将领取扶助金的年龄提前。如江西省2014年规定,对失独家庭按照不同年龄段进行扶助,其中40-48周岁的,每月可领取150元。但是,和发放一次性慰问金一样,这种做法多存在于地市和县市一级,对此有统一文件规定的省市区还不多。四是其他制度安排。例如为失独家庭购买商业保险和家政服务、收费性项目减免、普惠性政策倾斜等,本文在此不再具体罗列。这些地方性的制度安排虽说是零零碎碎,五花八门,且存续时间不一,有的长期坚持下来了,有的则半途废止甚至无疾而终,但都是各地根据本地实际,为失独家庭社会救助做出的有益探索。
   
       四、失独家庭社会救助中存在的问题
   
       (一)失独家庭层面。关于失独父母在悲剧发生后遭遇的种种困境,已有的研究和新闻报道已有了比较多的描述分析(20)。这些困难可简单归结为:一是经济条件差。悲剧发生后,失独家庭的经济收入骤然下降是一种必然现象。对于已经步人年迈的父母来说,独生子女的离世使他们失去了家庭主要的经济来源,如果离世的独生子女有未成年孩子,他们还要增添一份扶幼的重担。二是生活缺乏照料。少子老龄化本来就使得延续几千年的家庭养老模式难以为继,独生子女、尤其是成年独生子女的突然离世,更是使得其父母的生活照料雪上加霜。随着居民收入的提高和社会保障制度的逐步健全,失独父母,特别是像烟台、威海这样的经济发达地区的失独父母,其年老时的经济供养已经基本不成问题,问题是缺乏来自亲人的生活照料,这是目前和将来失独父母以及几乎所有老人的养老面临的最严重问题。三是精神慰藉不足。失独父母的精神伤痛可能是永远不可完全愈合的。但是,目前针对失独家庭提供专业心理干预及综合精神服务的政府机构和社会组织还很不健全,无法提供常态化的服务,失独者难以找到适合倾诉、宣泄情感的对象和场所,致使许多人只能通过QQ群等形式自行组织活动,以期“抱团取暖”。
   
       (二)政府层面。尽管我们不认可政府在失独家庭社会救助问题上承担完全唯一责任,但是这不意味着否认政府的责任;相反,我们认为,政府对于失独家庭社会救助有着无可推卸的责任,而且,随着全面两孩政策的实施,新的国家政策意义上的失独家庭不再大量产生,政府对于失独家庭社会救助的责任将越来越重要。但是,无论是在救助的政策框架设计还是各地的救助实践来看,政府还没有完全尽到应尽的责任。主要表现在如下几个方面:
   
       一是相关法律规定不明确。虽然修正后的《人口和计划生育法》规定:独生子女发生意外伤残、死亡的,按照规定获得扶助。但是,按照什么规定?获得什么样的扶助?从哪里获得?如此等等,都没有明确。目前政府关于失独家庭社会救助的政策措施虽然不少,救助力度和范围也越来越大,但这些全部都是部门规章规定的,且多是以《通知》的形式发布的。这些政策措施由于不是以法律的形式颁布的,就无法得到国家强制力的保证,从而缺乏普遍的约束力。这也是导致有些地方对上级有关政策措施执行不力的重要原因。二是救助主体单一。多年来,无论是在政策规定上还是在具体实践中,失独家庭社会救助的主体一直主要是政府,救助主体非常单一。而且,在政府实行的救助中,也往往是政出多门。但是,这种看似“人人在管”的热闹场面,却是“群龙无首”。热闹过后,又出现“人人不管”的冷清。没有专门的失独家庭社会救助机构和人员,这项工作具体由哪个部门管理也不明确,是导致当前失独家庭社会救助工作不力的一个重要原因。三是救助内容和救助方式单一。过去多年来,政府对失独家庭的社会救助主要是经济救助,而且主要是通过直接对失独母亲在49岁以上的失独家庭给予现金补助的方式进行,其他方面则很少涉及。即使在国家卫计委《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》提出要对失独家庭给予养老关怀、健康关怀、精神关怀、生育关怀以后,各地也仍然多是把主要精力,放在给予一定标准的经济救助这个“硬指标”上。四是扶助标准区域差异较大。2016年以前,国家对失独家庭的特别扶助标准实行的是城乡有别的制度,并一直因此广受诟病。2016年虽然统一了城乡标准,但是,扶助标准的区域差异仍然存在,而且有逾益加大的趋势。由于中西部地区地方财政负担比例低、失独家庭数量少,我们便看到一种比较奇怪的现象,即一些中西部地区的扶助标准,反而高于东部地区的一些省份。不仅不同省市自治区之间有较大差异,同一省市不同市县区之间,也有较大差异。不论是不同省市自治区之间的差异还是同一省市不同市县区之间的差异,都客观上造成了“同命不同价”的现实,人为地引起了一些新的矛盾。五是扶助标准依然偏低。虽然自实行特别扶助制度以来,国家已经几次提高了扶助标准,建立了动态调整机制,而且允许各地政府根据本地实际情况上浮标准,但是,由于起点标准低,目前的总体扶助水平仍然偏低。对于多数失独家庭来说,扶助金只能保障基本的生活需要,不解决失独家庭的养老和医疗问题,终究是杯水车薪,扶助效果十分有限(21),无论对于经济困难的家庭还是经济条件较好的家庭,扶助金制度都无法起到其应有的作用(22)。六是重视程度还不够。对于失独家庭问题,各级领导不能说不重视,但是毕竟没有像提高GDP那样殚精竭虑,也没有像控制生育那样重视。即便表面上重视,许多人也更多的是从维稳的角度出发,认为“凡是钱能解决的事都不是事”,只要满足了失独父母的经济诉求便万事大吉。七是财政压力大。像烟台、威海这样的老牌计划生育先进地区,独生子女基数大,失独家庭无论在绝对数量还是在相对比例方面都比较高,由于政府特扶资金采取财政分级负担政策,虽然两市经济基础比较好,但财政压力依然非常大。八是维稳压力大。一些失独人员由于要求得不到满足,经常越级上访,有的甚至聚众闹事。在“稳定压倒一切”的政治环境下,各地都感觉到了来自失独上访人员的沉重压力。九是缺乏统一协调。失独家庭帮扶涉及计生、民政、老龄等多个部门,需要统筹部门资源,形成合力。目前尽管在政策和活动方面也有协调,但更多情况下是部门各自为政,缺乏统一协调机制,更没有专门机构负责。
   
    (三)社会层面。一是社会上对失独家庭问题了解、关注不够。根据我们在济南市的调查,对失独家庭“非常了解”的只有2%,“一般了解”的为43.6%,“不了解”的高达54.4%。“非常了解”我国政府针对失独家庭的一些政策的只有1%,“一般了解”的为5%,“不了解”的竟然高达94%。二是慈善机构和慈善捐助以及志愿组织和志愿服务发展落后,社会救助乏力。虽然计生协等组织每年都组织募捐,并且一定程度上带有行政摊派色彩,但总的来看,效果并不理想。同样根据我们在济南市的调查,对于“您认为哪种方式更适合帮助失独家庭?”这一问题,选择“政府救助”的达50%,选择“周边亲友的关怀”的占25.0%,选择“公益组织帮扶的”占16.7%,而选择“社会人士的捐赠”的最低,只有8.3%。对于“您认为社会公众通过什么方式能够最有效地帮助失独老人?”这一问题,认为应该“倡导政府关注该问题”的最高,达73.5%,选择“志愿服务”的占26.50%,而无一人选择“捐款”,令人尴尬。三是政策配套不力。如失独父母收养子女和人住公办养老机构门槛过高,需要手术或入住养老机构时无人签字等。四是试管婴儿代价高,成功率低,难以满足失独者再生育子女的强烈愿望。
   
       五、有关对策建议
   
       (一)统筹规划,做好顶层设计。近年来,国家对失独家庭社会救助的力度不断加大,救助范围不断拓展,已经基本涵盖了失独家庭生产生活的各个方面,初步形成了失独家庭社会救助的制度体系。下一步,是将这些制度进一步具体化、规范化,以保证其在实践中真正落到实处。在这方面,国卫办家庭发[2016]33号文件是一个良好的开端。今后,国家层面应加快制定颁布失独家庭社会救助单项制度的步伐,在经济救助、生活照料、信息档案、再生育和收养服务、精神慰藉、医疗救助、养老保障、社会关怀等方面,制定明确的实施办法。将失独家庭社会救助工作纳入计划生育目标管理责任制考核,并适当加大其比重,加强检查督促,以确保各项救助工作落到实处。进一步出台能够有效改善失独家庭生活的好政策、好措施,切实把失独家庭帮扶救助作为政府行为,在政府统一组织下,协调有关部门,将符合条件的失独家庭成员及时纳入特别扶助范围,真正建立起失独家庭长效帮扶救助运行机制。可按照国家计生特殊家庭帮扶项目实施办法的思路,明确计生协为专门的失独家庭关爱帮扶机构,并赋予其更多的协调和管理职能。计划生育协会本身就是计划生育群众自己的组织,其宗旨就是全心全意为计划生育群众服务,一定程度上说,它是一个维护计划生育群众利益的组织,为失独家庭争取实施最大程度的社会救助,于它而言责无旁贷(23)。
   
       (二)开展基线调查,建立失独家庭基本信息档案。意外死亡独生子女的姓名、性别、年龄、职业、文化程度、死亡时间、死亡原因,因病死亡者的患病时间,失独父母的姓名、性别、年龄、职业、文化程度、家庭构成、身心健康状况、收入与支出状况、居住地点、住房情况、具体需求情况等,是研究失独家庭的必要信息,也是国家制定宏观政策、解决失独家庭问题的不可缺少的基本前提,是一项必不可少的基础性工程。但是,这方面的情况直至目前仍缺乏权威数据。为此,我们再次呼吁,应立即开展失独家庭情况基线调查,建立失独家庭基本信息档案,尽快全面了解、掌握失独家庭的基本情况,并根据国家有关政府信息披露制度,及时向社会公布。
   
       (三)重点做好生活照料和精神慰藉工作。随着我国社会保障制度的不断完善,大部分失独老人的生活得到了基本保障。虽然失独者的诉求表面上比较集中于经济利益,但他们更为迫切的现实需要,实际上是生活照料和精神慰藉。因此,今后的工作重点,是加强通过政府购买服务、志愿服务等方式,为居家养老、社区养老的失独老人提供家政、采购、送医送药等一系列服务;通过专业的心理咨询和心理援助、组建专业心理辅导队伍、节日走访慰问等方式,切实做好失独者的精神慰藉工作。
   
       (四)加强和改善舆论引导。应加强国家对失独家庭帮扶政策的宣传,让更多的人去了解和关注失独家庭问题,改变目前失独家庭及失独家庭帮扶政策社会知晓度过低的问题。同时,应通过加强和改善舆论引导,更多地宣传报道失独者自立自强的事迹,传播正能量,而不是一味地渲染其悲惨遭遇。应通过心理援助、走访慰问等方式,强化失独者的自我救助意识。
   
       (五)形成稳定的财政投入机制。将失独家庭帮扶工作经费列入各级财政预算,并建立动态调整机制,不断适当提高扶助力度,由财政提供全部资金并及时拨付到位;提高统筹层次,条件成熟时可考虑由国家和省级财政统一负担;加大人口关爱基金(计划生育公益金)中用于扶助失独家庭的力度,在失独家庭遭遇突发事件、重大灾害等意外事故或生产生活出现重大困难时,及时进行紧急救助。
   
       (六)做好再生育和收养服务。对于有生育能力和生育意愿的失独家庭,政府有关部门应积极提供再生育服务。如为其提供生殖健康知识和免费健康查体,指导其科学安排生育计划并协助实施。对需要接受扶助生殖技术治疗的,应给予必要的技术和资金帮助。不分城乡,免费为其提供取环、输卵(精)管复通等计划生育手术,并给予住院分娩补助。对于无生育能力或生育意愿,但有收养意愿并符合收养条件的失独父母,应联合公安和民政部门,为其优先办理收养登记,帮助其实现收养意愿。
   
    (七)提高针对性,实现精准救助。由于失独家庭的情况不同,需要救助的内容和形式也应当有所区别。因此,失独家庭社会救助应该像目前国家正大力倡导的精准扶贫那样,区分不同情况,有的放矢地实施救助,从而使得救助更加具有针对性,更加具有实效。例如,独生子女如是因病死亡,其家庭一般在经济上会比较困难,应以经济救助为主;如是因车祸死亡,则其家庭一般则得到一定赔偿,经济上不会太困难,则应以精神慰藉为主。从失独父母年龄及身体状况看,有的年龄大,身体差,更需要生活照料。如此等等。
   
       (八)切实做好失独老人的养老保障。最令失独父母忧心忡忡的,是“老了谁来养”的问题,因此,所谓失独家庭问题,归根结底是养老保障问题。目前,各级政府已经在这方面做出了很大努力,但多呈现为地方化、碎片化,尚未形成统一的顶层制度设计。为此,我们建议:第一,失独父母在年老时均享受农村“五保户”或是城市“三无人员”待遇,由国家为其养老送终。第二,失独父母人住社会养老机构时,应为其降低入住门槛。第三,由政府投资兴办的城市社区“日间照料中心”和农村社区“幸福院”,应优先接纳失独父母及其他高龄家庭成员。第四,失独家庭父母抚养第三代的,应该加大普惠制救助的力度。第五,失独父母在失能或半失能时,应为其提供长期护理补贴。第六,参考北京市的做法,必要时为失独老人兴建专门的养老院,集中满足失独家庭父母的晚年生活。
   
       (九)大力发展志愿服务。动员和组织社会力量,尤其是大力发展志愿服务,来和政府一道共同帮扶关爱失独家庭,是做好失独家庭社会救助工作的重要一环。我国历史上有着深厚的同情弱者、救难扶困的传统,民间蕴藏着关爱帮扶失独家庭的巨大能量。以大学生为例,我们在济南市一所国家重点大学调查表明,84.1%的大学生愿意加入关爱失独家庭的志愿者团队,明确表示“不愿意”的只有3.0%。这些人只要动员和组织得当,一定能够成为志愿帮扶失独家庭的重要力量。
   
       注释:
   
       ①孙晓曼:《“失独”群体权益保障研究》,山东大学硕士论文,2013年。
   
       ②国家人口与计划生育委员会、财政部:《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》,2007。
   
       ③马斌主编:《社会保障学》,北京:科学出版社,2015年版,第240页。
   
       ④曾维涛,熊小刚,朱椿荣:《我国失独家庭经济扶助政策分析及其完善对策》,《江西财经大学学报》,2015年第3期。
   
       ⑤孙冬晗:《政府责任视角下失独家庭扶助制度研究》,《北京化工大学学报》(社会科学版),2014年第4期。
   
       ⑥王文娟,张世青:《论失独家庭适当生活水准权实现的国家责任》,《法学论丛》,2015年第3期。
   
       ⑦马一:《当代中国失独家庭救济机制的系统建构》,《山东大学学报》(哲学社会科学版),2014年第3期。
   
       ⑧卫生部:《2010中国卫生统计年鉴》。
   
       ⑨王广州:《独生子女死亡总量及变化趋势研究》,《中国人口科学》,2013年第1期;周伟,米红:《中国失独家庭规模估计及扶助标准探讨》,《中国人口科学》,2013年第5期;全国老龄办:《中国老龄事业发展报告(2013)》,北京:社会科学文献出版社,2013年版。
   
       ⑩课题组调研数据。
   
       (11)刘振华:《我国“失独”家庭帮扶制度的反思与重构》,《广西社会科学》,2014年第7期;杨勇刚,胡琳娜,马刚:《快速老龄化背景下失独老人养老风险化解机制——基于对河北省保定市的调研》,《河北大学学报》(哲学社会科学版),2014年第2期。
   
       (12)李晓宏:《对失独家庭的制度化帮扶》,《人民日报》,2013年3月13日。
   
       (13)陈雯:《“制度”到“能动性”:对亡故独生子女家庭扶助机制的思考》,《中共福建省委党校学报》,2012年第2期;杨勇刚,胡琳娜,马刚:《快速老龄化背景下失独老人养老风险化解机制——基于对河北省保定市的调研》,《河北大学学报》(哲学社会科学版),2014年第2期。
   
       (14)顾庭苇:《失独空巢家庭成因及身心诉求探析——基于江苏省苏州市的调查》,《法制博览》,2015年第1期(下);刘振华:《我国“失独”家庭帮扶制度的反思与重构》,《广西社会科学》,2014年第7期;钱成:《我国“失独家庭”面临的困境及解决对策探究》,《赤峰学院学报》(自然科学版),2014年第6期。
   
       (15)刘祥彩:《日照失独家庭748户 45.33%因交通事故导致》。http://rizhao.sdchina.com/show/3458548.html。
   
       (16)中共中央、国务院:《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》,2015年12月31日。
   
       (17)《中华人民共和国人口与计划生育法(修正)》,2015年12月。
   
       (18)《关于提高计划生育家庭特别扶助标准的通知》(鲁卫家庭发[2015]1号)。
   
       (19)《烟台市人民政府办公室转发市人口计生委等部门关于提高失独家庭一次性慰藉救助金标准的意见的通知》(烟政办发[2013]94号)。
   
       (20)慈勤英,周冬霞:《失独家庭政策“去特殊化”探讨——基于媒介失独家庭社会形象建构的反思》,《中国人口科学》,2015年第2期。
   
       (21)曾维涛,熊小刚,朱椿荣:《我国失独家庭经济扶助政策分析及其完善对策》,《江西财经大学学报》,2015年第3期。
   
       (22)孙冬晗:《政府责任视角下失独家庭扶助制度研究》,《北京化工大学学报》(社会科学版),2014年第4期。
   
       (23)崔树义:《人民团体应在社会管理和公共服务中发挥更大作用——以计划生育协会为例》,《马克思主义论坛》(第八辑),2012年12月。
   
    作者简介:崔树义,山东社会科学院 人口学研究所,山东 济南 250002 崔树义(1963- ),男,法学博士,山东社会科学院人口学研究所研究员、所长。]]>

2018年01月30日 05:01
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社会工作的理论追求及发展趋势