社会研究 理论研究

社区技术治理的神话:政府项目管理与社工服务的困境

沈华

2018年12月13日 09:20

黎熙元
《兰州大学学报:社会科学版》2018年第3期

一、问题的提出

   政府购买社会服务是中国创新社会管理方式的一项举措。全国各地的实施方式和实施场域不同,但是,社区无疑是社会服务的主要区域。各级政府意图把社工的专业技能引入到城市社区,借用社工专业技术来加强和提升社区居民服务。为此,早在1990年代,民政部已经确定,城市街道办事处和社区居委会的工作人员当中社会工作者要占一定比例。进入21世纪以后,一些城市试行政府购买社会服务,通过购买项目、购买岗位等方式引入职业社工从事社区服务。广州市是较早把政府购买社工服务作为城市社区治理的创新方式的地区,其特点是市、区二级财政出资,区民政局和街道办事处(或社区居委会)作为购买服务的甲、乙方,使用项目管理方式购买社工服务,参照政府采购规则,对项目招标、社会服务数量和质量要求、社区服务中心的工作人员配备、项目评估等方面制定细致的规定。承接项目的社工组织以派出社工团队承办社区服务中心,以乙方辖区(社区)内的居民为服务对象,按政府购买合约的要求提供服务。这种模式兼备政府、社会组织、社区居民多元参与的治理目标和基层居民社会服务专业化的技术目标。在政府购买服务的近十年间,广州市社区服务总量显著增加,社会组织大量涌现并发挥积极作用,培养和汇聚了实力全国最强的职业社工队伍,城市居民逐渐认识到非营利组织和社工、义工的角色、能力与作用,积极参与到公益事业之中。广州市家庭综合服务中心的经验也成为国内城市治理的标尺。虽然政府实施项目管理和社工机构提供社区服务都不遗余力,但是两者却存在运作机制的内在矛盾,削弱了社区技术治理的效用。本文将基于对广州市不同街道和社区的主管领导、社工组织及其运作的家庭综合服务中心和社区居民的调查资料,从组织社会学的理论视角来分析这个内在矛盾的因果逻辑。

   二、文献回顾与理论视角

   治理指有政府、非政府组织和公民共同参与的公共事务管理过程[1]。在经济全球化、福利国家制度改革过程中,这种多方参与的治理理念逐渐被西方社会普遍赞同而成为各层次行政权力的合法性基础,社区治理也不例外。大规模的城市化曾经使社区失落[2-3],城市公共事务管理权集中于市政府或市议会。而迈向21世纪社区作为地方居民共同体再度成为公众关注热点,城市公共事务管理权下沉到社区,行政人(或选任议员)、居民(公民)、从事公共服务的专职人员(包括专家)共同组成协商式的多元治理关系[4]。

   治理方式的改变必定导致新观念和新制度生成,对组织行为产生影响,治理转型构成了社会组织发展的最重要的制度情境。社区治理强调多元复合主体在社区情境中的互动以及参与社区公共事务的过程。改革以来,中国的国家治理模式发生了显著的变化——从总体性支配转向技术性治理[5]。一方面,不断推进政府职能转移,发展社会组织,推动社会和公众参与到城市基层治理当中;另一方面,政府在各层面的行政管理当中不仅仅依赖其已获授权的权威,而且也不断依赖其改进的程序和技术。这被称为技术性治理,通过各种平台、各种工具对社区进行管控,掌握社区动态。

   这种技术治理深刻影响了社会组织的发展与社会服务的供给,近年来在社区层面上体现为政府购买社会服务与社区社会组织的发展。社区中的政府购买社工服务正是这种技术性治理的产物。社区的政府购买社工服务至少体现了两个最重要的技术特性。其一是通过社工专业技术服务来完善社区治理。和所有西方国家不同,中国自1949年以后就建构并不断强化基层政权结构,街道办事处作为政府派出机构实施城市基层行政管理,社区居委会作为居民自治组织代表机构辅助街道办事处实施居民事务管理。这两类工作人员即使身份在法律性质上有所不同,由于他们在社区的角色相似,他们能够处理的居民事务、能够解决的问题也是相近的。社工,尤其是从高等院校毕业的社工所具有的专业知识和专业能力和街—居工作人员不同,他们认识问题角度和解决问题的方法通常基于专业知识。随着城市化和改革开放不断深化,社区中浮现的问题也趋于复杂化和多元化。政府购买社工服务的目标是借助社工的专业能力和非政府立场来解决社区中政府难以解决的问题。其二是政府采用项目管理的方式购买社工服务。购买服务的支出纳入公共财政预算,政府就要问责,保证购买支出使用合理。对于政府而言,项目管理是最清晰、易行的方法,对项目运作流程、评估指标制订的越细致,程序的合法性和开支的合理性就越有保障。

   这些制度环境对社会组织结构及社会组织的发展有着深刻的影响。环境的压力导致了组织在派生结构上趋同、同时组织派生结构与内部运作结构分离。对于接受政府资助的非营利组织,政府在提供财政支持的同时也提出各种制度化的要求,组织为了获得资助,派生出各种应对政府制度化要求的结构,这种派生的“制度化”结构与组织原本的目标以及运作的需要没有关系。这种非营利组织双重结构并存体现了制度化环境——即行政程序化运作对于非营利组织的生存有如“仪式与神话”[6]。制度环境的要求与非营利组织原本的运作往往不相符甚至相冲突,组织遵从自身运作的效率要求则可能忽视了制度环境的要求,导致它在政府的认受性下降。而重视制度环境的要求则往往会和组织的内部生产争夺资源,影响组织贯彻自身的宗旨和生产效率。这种“合法性机制”的作用使组织不得不经常在应付制度环境压力和维持自主运作两者之间做出取舍或妥协。合法性机制对组织行为的影响可以分别从强意义和弱意义两个不同的层面来讨论,强意义的合法性机制是指制度塑造组织行为和形式,组织没有选择性;弱意义的合法性机制指制度通过影响资源分配或激励方式来影响组织行为[7]。承接政府购买项目的社工团队也需要承受政府标准化行政制度的压力。对很多组织来说,政府的认受性甚至是生死攸关的,对机构中的社工团队来说则是“饭碗”攸关的。社工团队在购买合约期内投入大部分人力资源去完成政府指定的各项复杂的行政程序和评核指标,同时只能相应减弱对社工服务投入的人力资源,如此一来,社工的专业能力和服务效果就不能充分显现。通过购买服务引入社工来改善和提升社区治理的目标逐渐虚化为某种精致的形式,社区技术治理逐渐变成“神话”。

   因此,本文从社区治理转型的情境入手,分析政府购买服务制度下社会组织发展与社会服务供给问题。在多方面的制度和组织互动下,社会服务陷入困境之中,导致社区技术治理的失败。政府购买社会服务和社会组织参与治理两者在中国都是新的改革试验,既无成熟的购买服务模式可循,也无高质素的社会组织可依,因此在实践中政府的目标与制度和社会组织与社工专业界两者处于持续互动变化中,并由此探索社区技术治理的可行道路。这个讨论对理论的意义是追寻合法机制强作用下组织行为的变异及其后果。

   三、技术治理与政府购买社工服务制度的确立

   由于参照了国家关于政府购买商品和服务相关规定,各城市的购买制度都包括相同的行政程序:项目公开招标、签订包含具体指标的服务合约、第三方评估、标准化财务核算和审计规则等。具有城市特色的制度规定,例如,设定项目中期、末期评估,过程评估(突击检查),社工机构资质(A级)评比,财务检查;街道(居委)作为第二发包方对社工机构具有承包决定权和业务指导权等。

   相比其他类型的政府购买制度,政府购买社工服务制度更加规则复杂而细致,广州市对机构的基本设置、人力资源和薪酬水平、服务内容和指标等都有具体清晰的规定。根据《中共广州市委广州市人民政府办公厅关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》(穗办[2011]22号)和《中共广州市委广州市人民政府办公厅关于加快推进社会工作及其人员队伍发展的意见》(穗办[2010]12号)等指导性文件,区民政局制定并向辖下街道办事处发出《关于进一步做好2015-2017年度家庭综合服务中心招标工作的通知》,当中规定了招标流程、工时计算标准、招标门槛,三项规定各有附件,内容包括列明各项指标的Excel表格和相关说明。街道办事处作为第二购买方可以依据市、区相关文件检查承接机构关于家庭综合服务中心服务的合约是否符合标准。同时发出的相关制度文件还有“关于做好家庭综合服务中心承接机构交接的通知”(针对7个需要更换承接项目社工机构的服务中心制定相关事项,如服务中心资产交接等)和“关于家庭综合服务中心签约的通知”(规定签约时间、签约要求)。

   这个区民政局规定的服务内容和标准分为购买方指定服务和团队自选服务两个部分,以工时计算。购买方指定服务指标占承办团队需要完成总工时的65%,包括:1)个案90个;2)兴趣小组20个,至少完成160次(比2013-2015年签约期的300次下调近半);3)专业小组20个,活动要求至少完成180次;4)每个服务领域每年至少进行4次调研,每个社工每周至少有半天进行调研工作(同时35%工时的自选服务中不设调研项目);5)按市民政局的统一规定,社工每人每年的培训不得小于90小时,每人每年督导98小时(包括个人督导和团体督导),会议时间每人每年98小时;6)至少探访3360户,其中80%入户探访(共为2688次),20%电话探访(672次);7)每年1次大型活动。机构自选服务占服务总时数的35%,要求自选服务内容切合社区居民遇到的最主要和最需要解决的问题,设计有特色、有亮点,显示社会工作的专业性。合约中需要列明自选服务的指标系列和数量标准。

   政府以购买社工服务的方式实施社区技术治理通过两种技术路径来落实。

   (一)程序标准化和指标精细化

   1.实施过程规范化。区政府在每个签约年度提早发出工作通知和工作指引,当中列明实施路径、流程和要求,区民政局和街道办事处作为第一、第二购买方应该承担的工作事项等等;之后进入续约程序,审查承办组织的素质评估结果及其营运团队的服务评估结论,虽然符合续约条件的组织也可直接续约,但多数项目一般都会重新招标,即使参加投标并中标的是相同组织。这种固定的公开招标方法,通常能够保障购买方选择符合自己意图的承接项目的组织,同时由于程序标准化而不会受到质疑。承接组织的变更涉及家庭综合服务中心资产和相关资料的交接,也需要制定规则使处理标准化。于是,政府购买社工服务从试行到推行期间,制定和公布的制度规章越来越多。作为第一购买方的区民政局除了转发并执行省、市相关指导性文件和规章之外,还需要制定自己辖区的实施规则;充分显示出政府对购买服务进行规范化运作的强烈要求。

   2.服务要求数量化,指标专业化。社工的服务量折算为工时,通过这种由企业创造出来的精确计算方法,把原本难以计算的个人服务量化出来。合约条款不但规定了服务领域,还清楚列出运用各种服务需要达到的数量指标。为了凸显其专业性质,这些指标还使用了社会工作专业词汇,如兴趣小组、专业小组、个案、家访等。广州市的单个综合项目购买额较大,其服务要求也较多。

   (二)第三方评估

   对社工组织的社区服务效果,政府购买社工服务项目实行第三方评估制度。评估方通常是社工协会或者评估机构。评估方根据政府与社工机构签订的服务购买合约列出一系列指标,组织的专家团队在家庭综合服务中心进行实地考察和访谈之后对指标打分,根据综合评分得出社工机构的服务绩效结果。

   2015年制定的《广州市家庭综合服务中心项目评估与监督、统筹指导服务工作手册》中确定的评估领域包括:1)机构评估。总体评价评估,主要包括社区服务情况评价;运营管理(中心人力资源情况、中心基础运营、中心六项权益保障、中心沟通机制);各领域服务质量(青少年、家庭、长者、其他服务);购买方满意度、服务对象满意度,社区专案评估。2)财务评估。根据广州市财政局财政资金使用的要求,必须对项目财务使用情况进行单独评估。财务评估实行一票否决制。

   第三方评估原本是为避免利益冲突,保障公正、公平性而订立的方式。在西方国家,第三方评估多运用于财务审查和大型工程验收等项目。政府购买社工服务项目全部采用第三方评估的方式,由专业评估机构组织相关专业人士团队进行。评估团队按照已颁布的评估指引、结合购买合约要求,将需要考查的内容进行指标化,通过打分计算出评估结果。由于不同家庭综合服务中心的评估团队不同,因此这种评估方式并不能增强政府的公信力,也不能增加社工组织竞争的公平性,而是通过专业评估引导和约束社工组织,增强项目本身的专业性。

   评估是政府实施基层技术治理的重要方式。不但服务项目需要评估,承接项目的社工组织和民办非企业也需要通过政府指定的评估。只有评估结果达到3A级或以上的社会组织才有资格参与承接政府购买服务项目投标。近年各城市的家庭综合服务中心项目评估开始标准化,评估指标也进一步精细化。2015年广州市实施家庭综合服务中心项目评估统一标准,分为中期、末期评估,分为总体服务评价、各领域服务质量评价、运营管理评价、购买方满意度与服务对象满意度五个部分共15个二级指标、52个三级指标考核。为通过评估来强化服务的专业性与绩效管理,评估标准均由市民政局和社会工作协会联合拟定,整体框架对项目的总体评价,包括场地管理、人力资源管理、服务管理和财务管理等方面,对服务绩效的评价采用PDER评价体系即分计划、过程、成效、结果四部分。

   四、社会组织行为方式与技术治理变形

   在政府精细化的技术管理规制下,社工机构承办的家庭综合服务中心需要建立一套内部结构,以符合各项技术指标的要求。家庭综合服务中心还需要调配足够人力来应对各种评估、评比和检查。服务中心越致力于应付政府购买制度,其工作成果与社工服务的专业目标距离越远。

   (一)家庭综合服务中心的技术结构转变

   按照政府购买合约,每个家庭综合服务中心项目都需要单独评估,于是每个中心需要因应评估的要求来批安排人力。组织调查资料反映,财务是最重要的评估项目,财务评估的结果能够直接决定合约的存亡;中心必须小心处理每一笔收支及其票据,尽量符合国家财税制度的要求;于是每个中心都要指定专人管理。项目规模较小的中心全职工作人员少,财务工作就要由社工兼任。服务是总体评估的最重要部分,各城市的评估打分表中对服务需求调研、服务过程和成效都有详尽的测量指标。但在实际运作中,服务过程和成效大多不能在评估团队对中心进行实地评估时呈现出来,评估团队实际上看到的只能是个案和活动的文字记录。服务产生的大量文案在跟踪服务、督导、自评、稽查或抽查、第三方评估等不同阶段不断需要翻查并添加文字和批示。家庭综合服务中心的文档远不止服务文案,还有会议记录、人事档案、内部管理制度档案等等。为了在检查和评估时能够准确提供资料,家庭综合服务中心也需要指定专人负责文档管理。

   街道办事处为购买方,社工团队的工作计划、目标和资源支持都需要和街道办事处、社区居委会沟通,由于关乎续约与否,社工团队基本上都认为获得街道办事处、社区居委会的认同是最重要的工作之一,有些团队会指定人员和街道主管以及社区居委会人员一对一沟通,每周汇报、事事汇报,以求和谐相处、长期相处。

   不同街道的家庭综合服务中心与所在街道办事处、社区居委会的关系不同,有些是公—私合作(PPPs)关系,服务中心交由社工机构独立运作;有些是直接领导关系,社工机构由街道办事处直接成立,领导为街道任命;还有一些类似委托一代理关系。无论关系如何,基于合约规定或者为了和谐相处,家庭综合服务中心的社工团队都需要支援街道居委的行政或政治工作,其中有些工作如扶贫、就业、互助等可算社工专业范畴,有些工作如垃圾分类、党团活动、网格化管理等则与社工专业能力无关。街居向有“上头千条线、下面一根针”的问题,几乎所有社区中心都反映,当街道办事处、社区居委会难以顾全所有工作时,往往要求社工团队支援,占用社工团队的人力资源。

   (二)社工的角色转变

   为了完成并延续政府购买合约,承办家庭综合服务中心的社工团队日常工作有两大项:一是书写一般服务项目文案,基本内容包括:服务对象的资料和问题描述、专业判断、解决方案设计、实施过程、服务结果、督导意见、小组建议等。二是书写重要服务项目文案,基本内容包括:社区描述、服务需求调查分析、项目目标及计划、实施过程、成效与经验、不足与反思等项;中、末期自评报告要求对全部服务项目做出总体概述,列举特色,经验与不足等等。若以前面列举的广州市某区家庭综合服务中心合约要求的服务指标计算,若每个个案、每项活动都有文案记录,半年中期、一年末期评估,则每年一个家庭综合服务中心需要写的大小文案愈千,而最大的社工团队额定人数只有20人。难怪许多“前线”社工抱怨“社工”变为名副其实的“写工”。

   笔者在调查中发现,在一般城乡居民看来,社工在社区中的角色和作用与街镇、村居的角色没有什么差别,两者都在同一个地方做类似的事;或者,社工就是街镇聘请的帮工。问及社区里举办的一些活动时,居民一般都认为是居委办的,以为居委和社工的工作差不多,把两者混为一谈。基于同样思路,居民认为生活出现问题找社工没有用,如果自己、政府都解决不了,社工更加解决不了。社区中那些原本不参与街道、居委活动的人也不会参与社工组织的活动。居民的认知反映出,社工与政府基层组织存在功能角色混淆。由于家庭综合服务中心的社工经常协助街居工作,而这些工作与社工专业服务无关,社工的专业能力无从发挥,也不能在工作中成长。同时,如果疏远政府的居民也疏远社工,那么社工就无助于解决政府难以解决的问题。政府购买社工服务的本意是引入社工开展社区服务以解决政府难以解决的问题,但当前社区服务陷入这样的困境:街居干部抱怨社工的工作成效还比不上社区居委会或网格员,社工则抱怨街居干部行政指令太多让社工无法开展专业服务。

   (三)专业服务虚化

   当前政府购买社工服务项目管理基本上是采用指标化和数量化的评估方式,这种方式因为清晰明确而貌似更合理。但量化指标在实际运作中却会变成鼓励形式而不是实质。在这些量化指标的指引下,社工的专业服务在某种程度上转变为大堆文书、活动与会议,而不是最大限度地解决边缘危困居民的问题。在一些家庭综合服务中心,完成指标、评估达标、满足街居行政要求成为社工团队的首要任务,为此宁愿舍弃组织使命、专业特长与创新能力及其培养。政府购买服务合约的金额依据政府颁布的社工薪酬指引和社工团队的额定人数为计算基础,导致承办项目的社工薪酬水平不能变动,团队内部失去激励机制,导致有经验的社工(而不是初入职的社工)流失最快最多,团队专业服务能力不能提升。基于政府的社会服务职能转为社会组织承接的宗旨,各城市的相关制度都规定,政府购买服务的签约方必须是3A社会服务(社工)组织,由组织派出社工团队运作家庭综合服务中心,这样一个社会组织就有可能承接多个项目。制度延续数年逐渐培养出一些擅长和政府沟通、应付指标考核的大型社会服务组织,生成某种“垄断”,导致公开投标失去实质意义、专业服务更趋形式化;也使本来已经滞后的社工职业化和社会服务的专业化进程更加缓慢。

   由于家庭综合服务中心所在地通常是街道办事处指定的,许多服务中心在位置上都有个特点:位于社区居委会或社区办事大厅的旁边,门牌标示着劳动保障办事厅等街道的办事机构,家庭综合服务中心的门牌放在最后。因此,大部分居民对于服务中心的印象是“办证部门”,“平时没有事儿是不会往中心去的”。居民这种观感反映出家庭综合服务中心的空间选点比决策者所设想的更加重要。当前的政府购买社工服务项目,大都由市、区在财政上支持,街、居在硬件上配合。街、居基于可控资源(房屋)以及便利性的考虑,往往会简单地把家庭综合服务中心安置在原有的街居办公大楼内,或者附近,与其他基层政府部门的办公地点重叠。由于与其他办公部门设点于同一座大楼,往往有共同的物业管理、出入规则和时间,可能还有公共空间的使用规则,服务中心不能依据服务的特点需求来设计、使用空间。这种空间设置可能直接造成或者深化了居民观念中社工与政府人员角色混淆、社工服务等同于街居公共管理的错觉。这是很多服务中心缺乏“人气”、居民对社工和居委组织的社区活动参与度很低的原因。

   家庭综合服务中心主要形式是开辟一个固定空间、坐等社区居民上门求助、接受服务。居民访谈当中几乎极少人反映自己在家中、在服务中心以外的公共活动地点见到社工。社工服务的对象是弱势群体、问题群体。发现和关怀弱势群体从而把他们带回社会生活是社工的专业目标,因此,送“上门服务”应该是社工工作的基本方式。而固定的服务中心只是为了便于搞活动、以及便于社工机构开会、存放文书而设立的空间。但是,由于基层政府比较重视政绩的可视性,往往喜欢使用设点、挂牌的方式来宣示政府引入社工服务;社工和服务机构往往也会考虑自身工作便利、迎合基层政府的要求,而把主要工作项目安排在服务中心举行,于是送“上门服务”就转变为等“上门服务”。这是社工“官僚化”、社工服务“部门化”的初级特征,不但不符合政府把社工服务引入社区的初衷,也背离了社工的专业理念。

   五、研究结论

   可见,社会组织发展和社会服务供给嵌入于技术治理转型过程中,反过来又形塑了技术治理,导致技术治理的失效。从政策实践来看,政府通过购买方式把社工服务引入社区,是完善社区治理的创新性举措,影响重大而且深远,其对于社会组织的发展也产生了积极的推动作用。对于社会服务组织来说,完成政府合约、达到评估指标要求是必需的。但当政府的项目管理过分追求量化指标、第三方评估等技术性手段时,这些技术手段会把承办项目的社工团队紧紧捆绑起来,使社工团队忙于应付而影响了对专业服务的投入,而导致原有治理目标的虚化。

   这可以从组织社会学的视角得到解释。社会组织在发展过程中受到合法性机制的影响,社会组织受制度环境的压力,驱使其生成“作为仪式与神话的正式结构”。但是,合法性机制的强弱不同,社会组织的反应也不同。本文的实证资料显示,当合法性作用太强时,作为“仪式”的结构会取代其他而成为社会组织的实际运作结构。而且,如果社会组织具有多重合法性,来源于政府的合法性与来源于专业的合法性两者之间会产生冲突,其压力会从组织层面下移到组织成员。我们从政府购买服务的项目管理和社会组织的社区服务两者的互动当中可以观察到,政府的购买制度虽然尚未成为社会服务组织强迫性机制,但购买合约仍然具有强大的利益诱导力,社会服务组织对政府合约的依赖性越高,服从项目管理的自觉性越强,其专业服务的自主性和服务素质的自我要求相应减弱。于是社会服务的专业性让位于政府项目管理的合法性。从治理理论来说,治理技术有多种,当程序和指标被过分强调时,就会置换治理本来的目标。

   从政府治理城市社区的过程来看,政府的购买服务项目涉及多个主体,政府的项目管理过分追求社会服务组织的技术结构转变,对社工专业能力的成长和职业认同产生很大的负面作用,反过来更实质地影响专业服务素质。对于政府来说,购买社工服务是大额财政开支,采用项目管理方法以增强行政的合法性和问责性,是正当和必然的。并且,仅就项目管理和项目运作来讲,各级政府和社会服务组织乃至社工团队都已经尽力达成各自的目标和对方的要求。但在这一过程中,不同社会主体也产生了各种“怨气”:对政府来说是花大钱并未见到预期效果;对社工和社工团队来说是“有苦无处诉”,对社区居民来说是“多了几个公家人”。社会服务在技术治理、社会组织发展、专业的服务供给中陷入了困境。在政府技术治理和社工组织维护自身合法性两者的互动过程中,社区借助社工专业服务以改善治理绩效的目标逐渐虚化。


作者简介:黎熙元,中山大学粤港澳发展研究院/社会学与人类学学院,广东 广州 510275 黎熙元(1963- ),女,广东广州人,博士,教授,博士生导师,从事社区和移民研究。


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2018年12月13日 05:21
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青年社工的流失与留驻:从“角色规制”到“身份认同”