社会研究 理论研究

中国残疾儿童社会福利:发展、路径与反思

沈华

2019年03月07日 07:08

乔庆梅
《社会保障评论》2018年第3期

一、问题的提出

  近年来,我国残疾人事业进入了快速发展时期,尤其是第二次全国残疾人抽样调查以来,作为其中重要内容的残疾儿童福利有了质的飞跃。另一方面,我国残疾儿童数量庞大,现有福利供给远未能满足现实需求。根据中国残疾人联合会发布的《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第2号)》,截止到2006年底,我国全国残疾人口8296万,其中0—14岁的残疾儿童387万人,占残疾人口总数的4.66%(其中0—5岁残疾儿童占1.7%,6—14岁残疾儿童占2.96%);0—17岁残疾儿童504.4万人,占残疾人口总量的6.08%。①而根据中国残联的估算,到2010年底,我国残疾人口8502万,如果按照同样的比例推算,那么,到2010年底,我国0—14岁残疾儿童有396.2万人,0—17岁残疾儿童有516.9万人,与第一次全国残疾人抽样调查相比,虽然0—14岁残疾儿童减少了421.15万人,占残疾人口的比例也下降了11.14%,②但人口绝对数量仍相当庞大。

  数量庞大的残疾儿童创造了巨大的福利需求,形成了促进我国残疾儿童福利发展的强大动力。到目前为止,我国已逐步建立了包括残疾儿童供养、残疾儿童康复和特殊教育、重度残疾人生活津贴和护理津贴制度在内的残疾儿童福利政策,福利水平逐步提高、项目内容逐渐完善。然而,系统地分析我国残疾儿童福利发展状况,至今仍面临着异常艰巨的任务,对现有残疾儿童福利政策进行回顾、反思,有助于我们对这一事业的未来发展做出正确的判断。学界对残疾儿童相关政策的研究成果丰富,比如对残疾儿童教育的研究,对残疾儿童康复的研究、对残疾儿童家庭支持的研究等等,但从综合视角对残疾儿童社会福利研究的文献却比较有限。鉴于制度实践和理论研究的现状,有必要全面、历史地对我国残疾儿童福利事业进行回顾和总结,以有利于我们对这一问题做出客观的评价,对其未来的发展有清醒的认识和判断。

  二、中国残疾儿童福利的发展与现状

  残疾儿童的特点决定了残疾儿童福利需求的迫切性。然而,由于历史因素的制约,我国残疾儿童福利虽有一定程度的发展,但仍以救助性的措施为主,体系性、制度化、实质性的残疾儿童福利仍旧处于形成之中。如果从“社会福利提升生活质量”的政策界定看,我国现有大部分残疾儿童福利措施仍不具有“社会福利”的属性,以基本生活保障为目标的收养供养、项目式的救治与康复等措施仍是我国残疾儿童福利的主体,供给不足仍然是我国残疾儿童福利事业发展的弊端。系统梳理我国残疾儿童福利发展历程和主要内容,可以发现我国残疾儿童福利主体制度的局限和不足。

  (一)孤残儿童收养制度

  孤残儿童收养制度是新中国建立的最早的针对残疾儿童的福利制度,该制度在建立之初便得到了较好的实施。1951年《关于旧有社会救济福利团体的团结改造问题》在全国城市救济福利工作会议上获得通过,开始由国家统一实施孤残儿童的养育工作。之后的几年,《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》(1956年)、《高级农业生产合作社示范章程》(1956年)和《关于人民公社若干问题的决议》(1958年)相继颁布,确立了农村孤残儿童五保供养制度,标志着国家和政府全面承担起了孤残儿童的养育责任。

  改革开放以来的前30年是我国孤残儿童收养事业发展和规范的重要时期。1997年民政部等6部委联合发布了《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》,提出“孤残儿童福利事业是我国社会保障工作的重要组成部分”,确立了“促进孤残儿童福利事业的发展水平与当地国民经济和社会发展水平相适应”的目标;1999年12月30日,民政部颁发了《社会福利机构管理暂行办法》,完善了包括孤残儿童收养机构在内的社会福利机构的审批、管理制度;之后的《家庭寄养管理暂行办法》(2003年)、《关于加强孤儿救助工作的意见》(2006年)、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》(2008年)等几部文件,进一步明确了我国发展孤残儿童福利制度、加强孤残儿童保护的政策方向。此外,“十一五”期间民政部还相继实施了儿童福利机构建设“蓝天计划”,发布了《“儿童福利机构建设蓝天计划”实施方案》,提出“以改善孤残儿童成长环境、提高孤残儿童生活质量为目标”的福利机构建设方针。

  1.孤残儿童院内养育。孤残儿童的院内养育(儿童福利院供养)主要包括儿童福利院收养和五保供养制度,是通过国家和集体举办的社会福利机构对孤残儿童进行监护、养育的方式。儿童福利院的收养对象主要是无依靠、无抚养人的孤儿、弃婴和残疾儿童以及虽有抚养人但抚养人难以尽到监护义务的残疾婴幼儿。目前,儿童福利院承担了孤残儿童收养的主要任务,成为孤残儿童福利的重要实施主体之一。据民政部2017年8月发布的《2016年社会服务发展统计报告》统计,截止到2016年底,全国共有儿童福利机构465个,床位9.0万张;未成年人救助保护中心240个,床位1.0万张。③④在儿童福利院中,有社会工作者及专业人士为孤残儿童提供全面的养护服务,是当前解决孤残儿童成长、监护问题的重要途径。随着收养制度的完善和全社会福利水平的提高,许多社会福利机构对孤残儿童的养育已经从传统的主要负责孤残儿童的生活照料发展成为满足孤残儿童生活、教育、康复、就业等养、育并重的综合性儿童福利机构,尤其自20世纪90年代以来,这种发展趋向更加明显。

  2.孤残儿童院外养育。孤残儿童院外养育是20世纪90年代以后逐步兴起的,主要方式是孤残儿童家庭寄养。这种养育方式的兴起得益于1991年《中华人民共和国收养法》对收养关系确立与解除、收养效力等问题的规范。之后几年颁布的如《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》(1998年)、《中国公民收养子女登记办法》(1999年)、《家庭寄养管理办法》(2004年)等进一步形成了较完善的孤残儿童收养法律体系,使家庭寄养成为孤残儿童养育的重要方式。家庭寄养政策的实施方式是,由政府提供孤残儿童的生活费、医疗费和教育费用,由福利机构承担对孤残儿童的监护责任并选择合适的家庭,由被选择的家庭承担对孤残儿童的具体照料工作。与传统的机构养育方式相比,这种方式具有许多优点:孤残儿童可以生活在家庭的氛围中,享受家庭的温暖,对于弥补孤残儿童的情感缺失、提升其社会参与具有重要意义。同时,这种政府面向社会购买服务的方式,还可以减轻政府在服务供给中的负担,充分调动社会力量参与孤残儿童福利供给。根据民政部2017年8月发布的《2016年社会服务发展统计报告》,截止到2016年底,在全国46.0万孤儿中,37.3万人是由社会散居供养的,全国全年办理家庭收养登记1.9万件。⑤随着家庭寄养的发展,各地的实践不断丰富,出现了诸如上海模式、北京模式等各具特色的做法,涌现出了一批著名的“乳娘村”,如山西大同的散岔村、安徽合肥的吕面坊村等,对于弥补政府的残疾儿童福利供给不足发挥了重要作用。

  (二)残疾儿童特殊教育福利

  教育福利是我国社会福利领域的又一项重要内容。我国残疾儿童的教育福利——特殊教育制度是随着新中国的建立而建立的。1953年专门的特殊教育管理机构——教育部的聋哑教育处成立,目的是加强对盲、聋哑教育的管理;1956年教育部发布了《关于盲童学校、聋哑学校经费问题的通知》,指出盲校和聋哑学校是特殊学校,经费开支标准应高于普通学校。1982年《中华人民共和国宪法》第45条指出:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”,将特殊教育提到了宪法的高度。1986年,《中华人民共和国义务教育法》获得通过,其中第4、5条规定:“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”;“凡年满6周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育”,从而赋予了残疾儿童与健全儿童一样享受义务教育的权利。1988年,全国特殊教育工作会议指明了特殊教育的发展方向,即逐步形成以一定数量的特殊教育学校为骨干,以大量特殊教育班和随班就读为主体的残疾儿童教育的格局,实行多种形式办学,并在之后成立了以社会福利事业单位为依托的特殊教育班,建立了聋儿语言训练班和盲童班以及弱智儿童训练班。1990年《中华人民共和国残疾人保障法》第3章对包括残疾儿童在内的残疾人教育进行了详细明确的规定。1994年《残疾人教育条例》除进一步提出“地方各级人民政府应当将残疾儿童、少年实行义务教育纳入当地义务教育发展规划并统筹安排实施”外,还对残疾幼儿的学前教育进行了规定,明确了实施残疾幼儿教育的机构,提出了“残疾幼儿的教育应当与保育、康复结合实施”。

  2006年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》以及2007年《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划(2008-2010)》对特殊教育的改革发展以及教育的公平性提出了新的要求。2009年5月11日在北京召开的全国第四次特殊教育工作会议更是提出了以“平等、参与、共享”为理念、普及残疾儿童少年义务教育、发展残疾儿童学前教育、康复教育的发展目标。2009年5月,国务院办公厅转发《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》,提出了提高残疾儿童义务教育普及率,发展残疾儿童学前教育;随后几年《特殊教育提升计划(2014-2016年)》《残疾人教育条例》陆续实施或修订,一定程度上促进了残疾儿童教育福利的发展,基本形成了“以随班就读和特教班为主体、特殊教育学校为骨干”的残疾儿童义务教育体系。值得一提的是,2017年1月11日的国务院常务会议审议通过了修订后的《残疾人教育条例》,将学前教育、义务教育、职业教育、普通高级中等以上教育以及继续教育放到了同等重要的地位,这是从国家层面首次将残疾儿童学前教育统一纳入残疾人教育的具体发展规划之中;同时,新修订的《残疾人教育条例》对各阶段教育的方式、教育资源的规划、残疾儿童接受教育的保障措施进行了分别的规定,使各学龄阶段残疾儿童接受教育的权利和义务具体化、可操作化。2017年4月教育部正式印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》,开展残疾人高等融合教育试点工作,将《国家通用手语常用词表》《国家通用盲文方案》纳入国家语委语言文字标准体系;同年7月中国残联、教育部等部门制定实施《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》,促进特殊教育的发展。根据中国残联发布的《2017年中国残疾人事业发展统计公报》,2017年,残疾人事业专项彩票公益金助学项目为全国1.9万人次家庭经济困难的残疾儿童提供了普惠性的学前教育资助;通过多渠道资金支持2971名残疾儿童接受学前教育。⑥

  (三)残疾儿童康复

  由于儿童时期特殊的生长和发育特征,康复对于残疾儿童比对其他残疾人群体具有更重要的意义,康复的好与坏甚至会直接影响残疾儿童一生的发展。

  我国残疾儿童康复工作发展较晚。1961年,中国政府提出了针对残疾儿童的“养、教、治相结合”的方针,但由于当时特殊的经济和社会条件,并没有真正把残疾儿童的康复工作付诸实践。到20世纪80年代,我国包括残疾儿童康复在内的残疾人康复事业才开始有了实质性的发展,国家对残疾人康复的投入逐渐加大。

  在残疾儿童康复领域,主要有民政部门和残联系统推动的两部分工作。

  1.民政部门组织实施的福利院收养的孤残儿童康复工作。1982年,民政部开始与联合国儿童基金会合作,先后举办了多期残疾儿童福利院康复专业训练班,培养了一批康复专业的医务人员,使残疾儿童康复具备了最初的人才基础。此后,各地的儿童福利院纷纷建立起自己的康复训练机构,在北京、南京、上海、福州、广州等残疾儿童康复工作发展较好的地区,福利院收养的残疾儿童中,80%以上的得到了肢体功能、生活自理能力、智力训练等方面的康复。部分省市,如上海市,根据本地的情况,成立了由康复专业人员组成的社区工作组,对残疾儿童日托站的康复工作进行巡回指导,推动了当地残疾儿童康复事业的发展。2004年,民政部启动了“明天计划”,为城乡各类社会福利机构中具有手术适应症的残疾孤儿和由民政部门监护分散供养的残疾孤儿实施康复手术。目前,已有125万名残疾孤儿获得康复,有25万多名经“明天计划”治疗康复的儿童被国内外家庭收养。“明天计划”救治的病种已从手术矫治拓展到全科医疗康复。⑦此外,民政部还与李嘉诚基金会合作开展了“重生行动”,对全国贫困家庭中0—18周岁的唇腭裂未成年人实施手术康复计划。

  2.中国残联组织实施的残疾儿童康复工作。中国残联在推动残疾儿童康复事业发展中发挥了重要作用。根据中国残联官方网站发布的《中国残疾人事业主要业务发展情况(2003-2007)》,从2003-2007年,在残联的推动下,共为97163名聋儿和121 159名智力残疾儿童提供了康复训练,为11.5万名聋儿家长和3.5万名智力残疾儿童家长提供了培训。自2009年起,中国残联又组织实施了0—6岁残疾儿童的抢救性康复工作,0—6岁残疾儿童康复福利实现了一定程度的普及性和普惠性。此外,中残联还组织了其他多种方式的残疾儿童康复行动,如“彩金康复”项目,利用福利彩票资金为1.2万名贫困聋儿购置配发了助听器和10000名贫困肢体残疾儿童实施了矫治手术,配置了辅助器具及术后康复训练,包括对聋儿、肢体残疾儿童、智力残疾儿童和孤独症儿童的康复与扶助。2011年,中国残联组织开展针对贫困残疾儿童的康复救助项目“七彩梦行动计划”,为聋儿人工耳蜗植入助听器配发及康复训练、肢体残疾儿童手术矫治和康复训练以及矫形器装配、为脑瘫及孤独症儿童康复训练和矫形器装配、为残疾儿童假肢矫形器装配以及辅助器具适配等服务给予补助,中央财政安排33.24亿元专项资金,支持该项计划的实施。2012年10月31日,卫生部、中国残联在北京正式启动了0—6岁儿童残疾筛查工作的规范制定,这标志着全国范围内建立起了残疾儿童筛查机制。将儿童残疾筛查纳入基层卫生服务工作,是我国儿童残疾预防和康复领域的重大突破。2015年国务院《关于加快推进残疾人小康进程的意见》对解决0—6岁残疾儿童康复、残疾儿童义务教育及残疾家庭儿童教育问题提出了设想;2017年1月11日国务院第161次常务会议通过了《残疾预防和残疾人康复条例》,提出了逐步实现0—6岁视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童免费手术和免费辅助器具配置以及康复训练;2018年5月30日,国务院常务会议原则通过了《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》,标志着我国残疾儿童康复开始走向制度化。制度的建立促进了残疾儿童康复事业的发展。据中国残联发布的《2017年残疾人事业发展统计公报》,2017年,全国有141239名0—6岁残疾儿童得到了基本康复服务,孤独症儿童康复服务机构达1611家。⑧虽然这一数据与残疾儿童实际数量相距甚远,但接受服务的残疾儿童规模却在不断扩大。

  值得一提的是,除民政和残联等政府部门组织实施残疾儿童康复工作,随着我国慈善事业的发展,一大批民间组织和慈善团体在参加儿童康复,尤其是贫困残疾儿童康复中发挥着越来越重要的作用。鉴于篇幅所限,本文不再赘述。

  (四)其他福利补贴

  除前述残疾儿童康复、教育、供养等福利制度之外,还有一些针对残疾儿童的福利措施,如自2016年开始实施的重度残疾人生活补贴和护理补贴制度,其中包含了对未享受孤儿基本生活保障的重度残疾儿童的补贴;另外,除了全国性的政策,部分经济较发达地区也推出了地方性的残疾儿童康复福利政策。如北京市2008年制定了《北京市残疾儿童少年康复补助暂行办法》,对部分残疾儿童提供辅助器具、康复训练补助;2011年北京市又制定了《北京市残疾儿童少年康复补助办法》,对“年龄不满16周岁、持有残疾人证的、在康复服务定点机构接受康复训练和服务或需要配发辅助器具的残疾儿童少年实施补助;对经过评估需要配发辅助器具的残疾儿童少年,在市残联确定的辅助器具配发目录范围内免费予以配发”。上海市实施了“阳光宝宝卡”政策,为上海市0—16岁智力、听力、肢体、视力、自闭症等5类残疾儿童实施康复服务补贴,凡持有“阳光宝宝卡”的儿童可以到上海市残疾人康复职业培训中心接受康复训练,每人每年可享受3000—15000元不等的康复经费补贴(其中肢体残疾康复训练补贴10000元/人/年,听力言语、视力、智力、康复训练补贴3000元/人/年,孤独症儿童康复训练补贴12000元/人/年,脑瘫儿童15000元/人/年),等等。当然,大多数地方性政策均是以地域和户籍为依托的,不同区域间的残疾儿童享受到的福利是不同的。

  三、我国残疾儿童福利的实施路径

  (一)主管部门组织的项目化实施一度是残疾儿童福利的主要实施方式

  我国残疾儿童福利实施过程中曾存在着花样繁多的“项目”“活动”“计划”等等,这充分表明,在制度发展之初,我国残疾儿童各项福利措施,从孤残儿童供养制度,到残疾儿童教育、残疾儿童康复等,多是以具体项目的方式实现的,稳定性、可持续性和福利性明显不足而随机性、随意性较强。如前述的残疾儿童康复工作,无论中国残联推动的0—6岁儿童抢救性康复工作,还是民政部组织实施的“明天计划”“重生行动”等,都具有典型的临时性、应急性特征,康复水平和康复技术手段有限,康复的专业性难以满足现实的需要。⑨虽然发展至后来,普惠性的残疾儿童康复项目大大缓解了残疾儿童急迫需求,但由于缺乏相应的制度和政策配套,家庭的负担并未有实质性的减轻。再如孤残儿童供养制度,虽然这一项目形成了较为规范的实施方式,但仍离不开诸如“蓝天计划”等项目性措施的支持,这一方面说明制度未能随着时代发展而发展,另一方面也说明为孤残儿童提供基本生活、康复及教育保障的目标已经不能满足现实的需要。又如,集中供养方式虽然有其特殊地位,但缺乏针对儿童的个性化服务,福利院的封闭管理也不利于儿童的社会参与和社会融合,故而很难体现它的福利性特征。又如残疾儿童教育,虽然一直以来这一问题备受关注,但从中国残联的统计看,全国特教学校的在校学生仅有8466人,享受到残疾儿童学前教育支持的残疾儿童也仅2971名,⑩和我国的残疾儿童规模不成比例。因此,以具体项目作为主要载体的残疾儿童福利,虽然短时间能够取得一定的成效,但在制度发展、受益范围推广方面却受到较大的限制。

  (二)政府曾承担了大一统的残疾儿童福利供给的责任

  毫无疑问,残疾儿童福利供给领域,政府应当承担主导者责任,应当在法律制定、制度规范、资金支持、资源调配等方面承担主要责任,兼顾和统筹不同类型的残疾儿童、不同城乡分布和不同福利需求的残疾儿童的福利供给,这既是缘于政府的职能定位,也是由残疾儿童的特征决定的。而从我国残疾儿童福利发展路径看,自新中国成立初期最基本的孤残收养工作,到当今的残疾儿童供养、康复、教育、养护津贴,政府不但承担了残疾儿童福利的财政基础和法律规范制定,而且是残疾儿童福利项目的组织者、实施者以及服务提供者,从福利对象的甄别,到服务项目、服务内容和服务方式的确定以及服务的递送,都是在政府部门的“亲力亲为”下进行的(残联虽然不是严格意义上的政府部门,但它却发挥着行政职能)。这样虽然可以集中资源优势促进残疾儿童福利在某一领域的快速发展,但会形成社会资源利用不足、福利供给过度依赖政府的弊端,最终出现“政府推则进、政府停则停”的局面。福利多元主义认为,社会的全部福利是国家、市场、志愿组织、家庭及个人福利的总和,福利提供者之间的功能分配可以使一方提供的减弱通过他方的加强来弥补。因而,福利来源的多元化应当是残疾儿童福利的发展方向,除政府外,个人、家庭和志愿组织、民间机构等都可以作为福利的提供者,并承担相应的责任。社会力量在残疾儿童福利领域的社会参与和责任承担,可以集中在服务提供领域,即政府的主导和监管下,发挥其灵活性强、专业化程度高的优势,成为残疾儿童福利服务的提供者、实施者。因此,随着社会福利社会化的进一步发展,残疾儿童福利供给也应体现社会化的特征;充分利用社会资源,是残疾儿童社会福利的发展趋势。

  (三)残疾儿童福利正经历从选择性到普惠性的发展过程

  在残疾儿童福利领域,虽然法律的规定并不具有选择性,但政策实施过程中,由于历史的、现实的原因,总是难以达到普惠的目标,包括教育福利、孤残儿童供养、康复及其它津贴等,不同城乡分布的、不同残疾类型的、不同发展地区的残疾儿童所能享受到的福利内容、保障水平乃至有无方面,都存在巨大的差距。以教育福利为例,根据第二次全国残疾人抽样调查数据,我国6—14岁学龄残疾儿童中,仅有63.19%的在普通教育或特殊教育学校接受义务教育,6岁残疾儿童的在学率仅有35.24%,尤其在中、西部地区,学龄残疾儿童的在学率仅有60.66%和61.25%,均低于全国平均水平。从各类残疾儿童在学情况看,智力残疾和多重残疾儿童的在学率仅有64.82%和41.12%,一、二级残疾儿童在学率仅为35.37%和58.14%。(11)即便到2017年,也仍然存在前述受学前教育资助儿童与实际残疾儿童数量的悬殊比例,这体现了典型的政策实践中的选择性(虽然这种选择性并非主观或故意)。然而,随着包括残疾儿童福利在内的社会福利事业的发展,我国的残疾儿童福利开始逐步走向普惠化,尤其是从近几年颁布或实施的几项主要制度法规看(如《残疾人教育条例》、“两项津贴”制度、《残疾预防与康复条例》等),残疾儿童福利正逐步从由一部分人享受的选择性福利走向覆盖全体残疾儿童的普惠制福利。

  四、我国残疾儿童社会福利的反思

  显然,如果以“社会福利”的视角审视目前的残疾儿童福利,会发现许多残疾儿童所享受到的福利与“提升生活质量”的目标仍有相当的差距。我国残疾儿童福利的许多内容仍然是基本的“救助”,起基本生活保障的作用。随着全社会福利水平的提升,残疾儿童福利也应从当前的残补型的救助向制度化、稳定性的福利迈进,(12)并最终实现普惠型。

  (一)赋予残疾儿童福利在社会福利体系中的优先地位

  “一个国家的儿童福利体系,取决于建构这一体系的基本认识和指导思想”,(13)残疾儿童福利亦如是。残疾儿童作为儿童群体中的弱势者,福利供给的不足常常使残疾儿童较一般儿童更容易被排斥在社会福利之外。如前文所提及的义务教育,作为我国较为完善的一项儿童福利制度,许多残疾儿童仍很难享受到。而至于其它有限的零星的福利措施,诸如公共服务、儿童娱乐设施等,残疾儿童更是处于实际无法企及的状态。与此相对照,残疾儿童对医疗、康复及其它福利服务的需求却远比一般的儿童及其他社会群体迫切,一些于健全儿童非常普通的服务,对残疾儿童则是基本的生活乃至生存权益的问题。因此,为了保障残疾儿童平等的生存权、发展权,保障残疾儿童平等享受社会发展成果,残疾儿童福利必须置于优先发展的地位,应属于全部社会福利事业发展的重中之重。

  (二)强化政府责任的同时充分调动社会力量

  社会福利的主要特征之一即在于国家的主体性,现代社会福利不仅是解决社会成员生存与生活保障的措施,而且是国家治理现代化中必不可少的工具和手段。(14)残疾儿童福利不但涉及残疾儿童生活质量和福利水平,更重要的是关涉到其基本的生存与生活。在残疾儿童福利体系尚未健全的情况下,如何发挥现有制度的功能并保持其稳定性,直接影响了保障效果的优劣,尤其对于孤残儿童以及农村和贫困地区的残疾儿童更是如此。故而,强化残疾儿童福利供给中的政府责任,使政府承担起残疾儿童的养育、教育、康复和医疗之责,赋予残疾儿童平等的发展权利是制度发展的要义。另一方面,政府在残疾儿童福利供给中的弊端也是显而易见的,比如灵活性不足、个性化服务缺乏等。加强针对不同残疾类型、不同残疾程度和不同年龄阶段乃至不同家庭状况的残疾儿童的个性化福利供给,成为当前残疾儿童福利发展领域的必由之路。在实践领域,虽然与残疾儿童有关的教育、抚养、康复福利已有一定程度的发展,但仍有相当一部分残疾儿童医疗救治、教育康复的责任是由家庭承担的,造成了家庭的沉重负担,而福利多元主义的实践告诉我们,充分调动、利用社会资源,不但能将政府从具体细琐的工作中解放出来,而且对提升残疾儿童福利服务的针对性、资源利用的有效性具有重要意义。

  (三)残疾儿童福利发展应实现城乡和区域统筹

  不可否认,近年来我国无论城市残疾儿童还是农村残疾儿童,都能够享受到一定范围内的福利服务(如0—6岁残疾儿童康复)。但由于长期以来城乡发展的不均衡、区域之间的不平衡,农村地区和欠发达地区基础设施和社会服务体系发展薄弱,使得这两类地区的许多残疾儿童即使能得到一定福利服务,也多以一次性救助、应急或抢救性项目为主,远不能满足残疾儿童康复、医疗及教育的持续性需要。我国每年发生的诸多虐待、遗弃残疾儿童的事件,其原因与残疾儿童福利不足、家庭不堪重负密切相关。根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算,我国农村和欠发达地区分布着我国残疾儿童中的绝大多数(如我国农业户籍的残疾儿童占残疾儿童总量的83.4%,远高于非农业户籍残疾儿童的13.8%(15)),农村、欠发达地区残疾儿童对福利的迫切需求与当前残疾儿童福利资源分布倒挂的现实形成了巨大的反差。因此,在城乡和区域间残疾儿童福利发展极其不平衡的情况下,应全面客观评价我国残疾儿童福利事业,充分利用互联网和信息技术,基于现代社会社区和社会组织平台的建设,(16)统筹城乡之间、发达地区和欠发达地区之间残疾儿童福利的发展,将更多的福利资源向农村倾斜、向欠发达地区倾斜,满足农村及欠发达地区残疾儿童福利需求,缩小城乡和区域差距,将残疾儿童福利有效传递至需求最迫切的群体之中。

  (四)普惠性的残疾儿童福利与个性化的服务相结合

  和其他所有儿童一样,残疾儿童需要享受一般的社会福利服务,但残疾儿童的多样性决定了单纯的一般性福利服务难以满足残疾儿童的需要。因此,应针对残疾儿童的实际需要,针对不同残疾类型、不同残疾等级和年龄阶段的残疾儿童,提供适合其发展要求的生活、教育、康复、医疗及辅助器具配置服务。如院内养育的孤残儿童,不但要提供基本的生活养育,而且应在医疗、康复、教育等各方面承担全面的政府责任,提供多样化的福利选择;对于家庭寄养的孤残儿童,除了经费的支持和对儿童的监护,还应该加强对寄养家庭的甄选、管理和支持;对于一般家庭内养育的残疾儿童,除了针对残疾儿童的福利之外,还应对其家庭提供必要的扶助,建立并完善残疾儿童家庭政策;再如,对于0—6岁的听力残疾、视力障碍、智力残疾、以及孤独症等精神残疾儿童,应尊重教育、康复一体化的特征,实现教育康复并重;对于6岁以上的学龄残疾儿童,应具体区分其不同的残疾类型、不同的残疾程度,以确定哪些残疾儿童适合在特殊教育学校和特教班接受教育、哪些残疾儿童适合以随班就读的方式享受教育福利等等。

  从社会学的视角分析,残障的存在不是由于残疾人群体身体、智力的缺陷,而是由于社会缺乏相应的、必要的措施来弥补他们的缺陷,从而造成了他们参与社会的障碍。残疾儿童群体的弱势特征决定了残疾儿童福利较其他福利更具优先发展的迫切性。在社会保障制度全面发展、社会福利制度逐步提升的时代背景下,我国残疾儿童福利发展经历了从补缺型向制度化的发展过程,也经历着从基本生存保障到多项福利服务并重的演进。然而,制度的发展具有相继性,也不可避免地存在着路径依赖,我国残疾儿童社会福利的发展需要从制度定位、理念更新、资源调配等多方面着手,赋予其优先发展的地位。

  ①中国残联:《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第2号)》,http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content1308391.htm,2009年5月8日。

  ②中国残联:《1987年全国残疾人抽样调查研究资料——中国残疾儿童状况》,中国残联官网:http://www.cdpforg.cn/sjzx/cjrgk/200804/t20080407_387559.shtml,2008年4月7日。

  ③民政部:《2016年社会服务发展统计公报》,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml,2017年8月3日。

  ④全国儿童收养救助机构667个,儿童收养救助服务床位10.5万张,收养与救助孤儿39.8万人。因为该统计数据明确为“收养救助”机构和“收养救助”孤儿数,非本文所研究的“残疾儿童福利”,故仅作参考,不做正文引用数据。参见民政部:《民政统计季报》,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/201806041601.html,2018年第1季度。

  ⑤民政部:《2016年社会服务发展统计公报》,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml,2017年8月3日。

  ⑥中国残疾人联合会:《2017年中国残疾人事业发展统计公报》,http://wwwcdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/120180426-625574.shtml,2018年4月26日。

  ⑦祝闯:《“明天计划”给她破茧成蝶的力量》,《中国社会报》,2018年6月5日第3版。

  ⑧中国残疾人联合会:《2017年残疾人事业发展统计公报》,http://www.cdpforg.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426625574.shtml,2018年4月26日。

  ⑨根据第二次全国残疾人抽样调查数据,在我国387万残疾儿童中,接受过医疗服务或救助的残疾儿童仅22.49%,接受过辅助器具、康复训练和服务无障碍设施服务的残疾儿童均不到10%,超过一半以上的残疾儿童未曾接受过任何扶助或服务。

  ⑩中国残联:《2017年中国残疾人事业发展统计公报》,中国残联官方网站:http://www.cdpforg.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml,2018年4月26日。

  (11)第二次全国残疾人抽样调查办公室、北京大学人口所:《第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》,华夏出版社,2008年,第144-148页。

  (12)姚建平、梁智:《从救助到福利——中国残疾儿童福利发展的路径分析》,《山东社会科学》2010年第1期。

  (13)陆士桢:《建构中国特色的儿童福利体系》,《社会保障评论》2017年第3期。

  (14)郑功成:《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》,《社会保障评论》2017年第1期。

  (15)参见第二次全国残疾人抽样调查办公室:《第二次全国残疾人抽样调查资料(上、下)》,中国统计出版社,2007年。

  (16)童星:《国家治理现代化进程中的社会保障》,《社会保障评论》2017年第3期。


作者简介:乔庆梅,中国人民大学劳动人事学院副教授,主要研究方向:残疾人保障。


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2019年03月07日 03:08
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社会工作创新发展的价值取向与实践进路