银发经济的协同治理路径
沈华
2026年05月06日 08:53
赵绍阳
中国社会科学网-中国社会科学报2026-05在健康中国战略持续推进、人口老龄化进程加速的双重背景下，我国银发经济正迎来前所未有的发展机遇。积极应对人口老龄化、以全生命周期健康管理为主线完善服务体系是当前推进健康中国建设的重要抓手。在老年人口规模持续扩大、高龄化与失能风险上升的趋势下，“十五五”规划纲要将“大力发展银发经济”作为“积极应对人口老龄化”的重要举措，顺应了围绕健康需求重构服务体系与产业结构的时代需要，指明了推动经济社会高质量发展的重要方向。
“三元分割”结构下的银发经济
银发经济本质上是以健康需求为核心驱动的综合性发展形态。发展银发经济，需要培育覆盖医疗、康复、护理、照护及相关产品服务的产业体系，推动形成多层次、多样化供给格局。可见，银发经济并非传统养老服务的简单扩展，而是以健康服务为核心、贯通生产与消费两端的系统性经济形态，其发展水平在很大程度上取决于健康服务体系的整体效能与制度协同程度。然而，医疗、养老与保障体系分属不同部门管理，构成了当前银发经济发展的核心制度约束。长期以来，我国逐步形成了以卫生健康部门统筹医疗资源、民政部门主导养老服务、医保部门负责支付保障的分工格局，这一“三元分割”结构在资源快速扩展阶段发挥了积极作用，但在老龄化程度不断加深、健康需求持续升级的背景下，其内在分割性逐渐转化为银发经济进一步发展的制约因素。
服务供给体系的结构性断裂，是“三元分割”结构最直接的表现。一方面，医疗体系仍以疾病诊疗为核心，服务链条主要集中在“诊断—治疗”环节，对老年群体长期健康管理、康复护理及功能维持等需求覆盖不足。另一方面，养老服务体系虽然在规模上不断扩展，但整体上仍以生活照料为主，医疗支撑能力较弱，难以提供专业化、连续性的健康服务。这种“医疗难延伸、养老缺支撑”的格局，使老年人在不同服务体系之间频繁转换，既增加了制度性交易成本，也降低了整体服务效率。
资源配置方式的分散化，进一步削弱了银发经济的供给能力。从资源投入看，医疗资源主要集中于医院体系，优质资源向大城市和高等级医疗机构集聚，而社区和居家层面的健康服务供给相对薄弱。养老资源则以机构建设和床位供给为重点，但在功能布局与服务能力上与医疗体系缺乏协同规划。这种各自扩张的资源配置模式，不仅导致重复建设与结构性失衡并存，也难以形成以健康需求为导向的整体供给体系。
支付保障体系的割裂，是影响服务体系整合的关键瓶颈。当前，基本医疗保险主要覆盖疾病诊疗费用，对康复护理、慢病管理及长期照护支持有限，而长期护理保险虽已在部分地区试点，但总体上仍处于制度探索阶段，保障范围与支付标准尚未统一。这种支付体系的分割，使大量处于医疗与养老之间的中间服务缺乏稳定资金来源，导致供给主体缺乏积极性，制约了相关服务业态的发展。
部门间目标差异与激励错配，加剧了制度运行的碎片化。从治理逻辑看，卫生健康部门侧重医疗服务能力与公共卫生水平提升，民政部门强调基本养老服务保障与兜底功能，医保部门则以基金安全与费用控制为核心目标，不同部门在政策设计与资源配置中的优先序存在差异。在缺乏统一协调机制的情况下，各自为政的管理方式容易导致政策缺乏协调甚至相互掣肘，难以形成支持银发经济发展的合力。
制度协同不足所带来的综合效应，最终表现为银发经济发展质量不高与潜力释放不足。由于服务供给碎片化、资源配置低效以及支付机制滞后，围绕老年健康需求形成的产业链条尚未有效贯通，健康服务、康复护理与照护服务之间缺乏有机衔接，既难以满足老年群体的多样化需求，也制约了相关产业规模化与专业化发展。由此可见，打破“三元分割”结构、推动制度协同，已成为提升银发经济发展质量的关键前提。
以协同共治激活银发经济动能
打破部门壁垒、推动协同共治，是提升银发经济发展质量的关键路径。在现有制度框架下，应以功能重构为导向，明确“卫健主导医疗支撑、民政主推服务网络、医保发挥杠杆作用”的协同格局，通过职责优化与机制创新实现系统集成。
强化卫生健康部门的基础支撑作用，是提升医疗体系专业能力的重要前提。应推动医疗服务体系从以疾病治疗为主向覆盖预防、治疗、康复与健康管理的综合服务体系转型，强化基层医疗卫生机构在老年健康管理中的功能定位，提升慢性病管理与康复服务能力，从源头上改善老年群体健康状况。发挥民政部门在服务网络构建中的主导作用，是完善供给体系的重要基础。应围绕居家、社区、机构相协调的发展方向，加快构建覆盖城乡的养老服务网络，提升服务的可及性与连续性，并通过标准化与专业化建设增强服务体系承载能力，使其能够有效承接健康服务需求。强化医保部门的杠杆作用，是引导资源配置优化的关键环节。国家医保局近年来持续推进长期护理保险制度建设，并提出加快制度定型与推广。应在此基础上推动医疗保险与长期护理保险的制度衔接，完善支付方式改革，将康复护理、慢病管理与长期照护逐步纳入保障范围，通过支付机制改革引导服务供给结构调整，从而实现资源配置效率提升。
推动跨部门协同机制制度化，是实现系统整合的重要保障。面向“十五五”时期，应在国家层面完善顶层设计，明确卫生健康、民政、医保等部门在老年健康与服务体系中的职责边界与协同规则，建立常态化跨部门协调机制，推动政策制定、资源配置与绩效评价的联动实施。在具体操作上，可探索统一专项规划编制、联合项目审批及信息共享平台建设，避免重复投入与政策割裂。地方层面可依托现有政府架构建立联席会议制度或设立实体化协同平台，明确牵头部门与责任清单，推动医疗资源、养老服务与支付保障在区域内统筹布局。同时，将协同成效纳入政府绩效考核体系，形成制度约束与激励并重的治理机制，实现由“分散管理”向“协同治理”的实质性转变。
“十五五”时期，应加快构建协同治理机制，提升银发经济发展质量与效率，推动健康服务体系由“以治疗为主”向“预防—治疗—康复—照护”一体化转型。以协同治理的制度创新，加快形成具有中国特色的健康治理模式，为积极应对人口老龄化、加快建设健康中国与推进中国式现代化提供坚实支撑。
作者简介：赵绍阳，四川大学经济学院教授