四川经济社会发展研究 理论研究

民间资金参与精准扶贫研究

——以四川为例

管理员

2017年03月07日 12:00

张永山 霍伟东
《西南金融》2017 年 第 2 期

2013 11 月,习近平总书记到湖南考察十八洞村时第一次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”,形成“精准扶贫”思想。2014 1 月,中共中央办公厅做了精准扶贫工作模式的顶层设计,将“精准扶贫”思想落到实处。2015 6 月,习近平总书记进一步将“精准扶贫”思想概括为“六个精准”,即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。2015 10 月,习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”强调,中国扶贫攻坚工作将推行精准扶贫方略。至此,“精准扶贫”上升为我国的国家战略。

一、民间资金参与精准扶贫的背景与意义

(一)精准扶贫的内涵

精准扶贫具有丰富的内涵,可以概括为:思想源于“共同富裕”理论,原则是靶向精准,方式是分批分类,战略重点是精神脱贫。

首先,精准扶贫的思想源于“共同富裕”理论。按照“十三五”规划目标,到 2020 年全面建成小康社会,实现共同富裕,除了让有能力有条件发展经济的人群脱贫致富,也要让没有能力条件或者暂时没有能力条件发展的人群实现投资,这就需要帮助所有的贫困人口脱贫致富,因而“共同富裕”理论是精准扶贫的核心所在。

其次,精准扶贫的原则是靶向精准。靶向精准通过“靶向疗法”,做到贫困对象识别要精准,帮扶要精准,管理要精准,考核要精准。精准识别是按照科学的方法有效地识别贫困村、贫困户;精准帮扶是在精准识别基础上,针对贫困对象的不同致贫原因制定相应的帮扶计划;精准管理是全面、动态地管理和监测扶贫对象的脱贫致富;精准考核是对扶贫工作进行量化考核,以确保精准扶贫产生实效。

再次,精准扶贫的方式是分批分类。2015 年习近平总书记提出“四个一批”:“通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”。在扶贫工作机制中,在分批分类的基础上,有效引导社会资源流向扶贫开发工作中来,并对这些资源进行优化配置,实现扶贫到村到户。

最后,精准扶贫的战略重点是精神脱贫。精神脱贫就是要鼓励贫困居民树立脱贫信心,帮助贫困居民充分认识到自身优势与主观能动性的重要性,面对贫困不低头,以不怕艰难困苦的毅力和决心,从精神上摆脱贫困。民营企业参与精准扶贫,可以将民营企业家的创业精神传递给贫困居民,让他们学会自力更生,自主创业,从精神上脱贫,并付诸生产实践,最终实现脱贫致富。

(二)民间资金参与精准扶贫的背景

我国已进入“十三五”规划时期,到 2020 年我国要实现全面建成小康社会的目标。然而,我国当前减贫任务十分艰巨,以往“大水漫灌式”的扶贫方式已经很难取到较大的减贫边际效应,尤其是无法帮助基础设施差、文化层次低的绝对贫困居民实现真正的脱贫致富。同时我国经济步入新常态,进一步弱化了减贫效应,增加了每年减贫任务的压力,且导致减贫脱贫的动力机制和扶贫的方式发生了新变化。因此,当前经济新常态背景下,我国已走向“精准滴灌式”扶贫的转型之路,实施精准扶贫方略。

精准扶贫强调市场的资源配置作用,而民间资金具有很好的市场活力,是当前我国开展精准扶贫的重要力量。截至 2015年底,我国民营企业的总数占全国企业总数的 97% 以上,对 GDP的贡献率超过 60%,对就业的贡献率超过 80%,构成精准扶贫的重要力量。2014 11 19 日,国务院发文强调民营企业参与精准扶贫的重要性,倡导民营企业发挥自身优势,积极承担社会责任,开展产业扶贫,充分发挥辐射和带动作用,实现村企双赢发展①。

(三)民间资金参与精准扶贫的意义

扶贫攻坚是我国全面建成小康社会的底线目标,需要凝聚社会各界力量去实现,其中财政、金融是扶贫攻坚的传统力量,民间资金则构成财政资金和金融资金的重要补充。相比于财政、金融偏向于对贫困地区的“输血”,民间资金则可以更好地激发市场活力,释放贫困地区的“造血”功能,帮助贫困居民真正实现脱贫致富。

经济新常态背景下,我国经济增速放缓,不少民间资金尤其是民营企业也进入了转型发展时期,面临投资渠道偏窄、经营模式单一等瓶颈问题。随着简政放权和发展非公经济的力度加大,作为民间资金主体的民营企业面临改革发展的机遇期,可以借力“精准扶贫”战略,发挥自身在开展产业扶贫、资源开发、吸收就业等扶贫工程方面的比较优势,整合贫困地区丰富的资源要素,拓宽投资渠道,探寻企业与贫困居民互利共赢的长效合作机制。

因此,民营企业参与精准扶贫既可以向贫困地区传递企业家精神,在扶贫攻坚中“授人以渔”,引导贫困地区居民参与“大众创新,万众创业”,实现科学脱贫致富,也可以发挥自身优势,整合贫困地区的丰富资源要素,寻找自身瓶颈突破之道,与贫困地区发展形成合力,实现自身的长效发展。

二、民间资金参与扶贫的国际经验借鉴

扶贫是一项艰巨的系统性工程,无论发达国家和发展中国家,都存在不同程度的贫困问题,且一些国家在鼓励民间资金参与扶贫方面已取到较好的成效。借鉴国际上民间资金参与扶贫的成功经验,对于我国鼓励民间资金参与精准扶贫有着重要的意义。

(一)创新型企业发力辐射带动贫困地区发展

佩鲁于 1950 年提出的增长极理论在许多国家的扶贫开发中得到了应用。根据增长极理论,贫困是区域经济不均衡发展的结果,需要从空间布局层面推动非均衡向均衡演变,尤其是强调区域中非均衡增长极的重要性,而扶贫开发则需要发挥增长极的辐射效应。创新型企业所具备的创新要素可以通过集聚形成增长极,会带动周边落后地区的发展。1965 年,美国为了帮助其最为贫困的阿巴拉契亚地区脱贫致富,利用增长极的思想,制定并实施了《阿巴拉契亚区域开发法》,着力寻找一个核心地区,培育创新型企业打造辐射贫困区域的增长极,通过创新要素带动劳动力、土地的流动,为贫困居民创造更多的就业机会。随后,巴西、墨西哥等国家也相继出台政策,培育创新型企业聚集形成经济活动中心,辐射带动贫困区域的发展。

(二)公益性的小额信贷组织模式

20 世纪 80 年代,穆罕默德·尤努斯注意到贫困地区落后的原因在于这些地区存在严重的资金匮乏,而富裕地区充裕的资金又不愿意进入落后的贫困地区,即使政府出台劝导性的金融支持政策,仍然因为各种繁琐的抵押或担保程序导致贫困居民无法顺利获取信贷资金。于是他提出建立非盈利的小额信贷组织,以跳出“贫困依赖”的扶贫怪圈,创设贫困区域自我发展的新型扶贫模式,摆脱贫困地区“贷富不贷贫”的信贷窘境,被誉为最有效的社会组织扶贫模式。穆罕默德·尤努斯在孟加拉国亲自创建了格莱珉银行(Grameen Bank)这一非盈利的扶贫组织,既鼓励贫困居民到格莱珉银行储蓄,也向贫困居民提供无须担保的贷款。穆罕默德·尤努斯摒弃了以往一味地给予贫困地区的固有思维,主张挖掘贫困居民的比较优势,鼓励贫困居民联合起来发展小额信贷组织,彼此相互支持,最大化利用贫困居民自有的资金,通过小额信贷的方式,整合贫困居民的资金、人力、土地等资源要素,给贫困居民创造一个自我发展的机会,让他们可以低融资成本地开展农业产业化经营,从根本上摆脱贫困的恶性循环。其他国家如泰国成立了专门开展小额信贷的农业和农村合作社银行(BAAC),印度成立了印度降雨量指数小额保险机构(BASIX)。

(三)贫困居民扶贫开发互助组织

在扶贫的过程中,越来越多的国家重视贫困居民在扶贫开发中的主体作用,注意引导贫困居民的主观能动性,发展自我扶持的贫困居民扶贫开发互助组织,尤其是一些发展中国家纷纷引导贫困居民成立扶贫开发互助联合会,如印度的全国贫民窟居民联合会(NSDF)、韩国的农业合作社、泰国的贫困居民资金互助组织、乌拉圭的贫困居民住房合作社联盟等。其中,韩国贫困居民自发成立的农业合作社在扶贫开发过程中取得了十分突出的成绩。韩国的农业合作社在政府的引导下形成了一套完善的制度体系,分设不同的职能部门,如负责生产流通的部门、负责资金融通的财务部门等,同时韩国政府也出台了配套的农业合作社法,对农业合作社的会员权责、组织架构、业务范围、资金来源与运用均作出了规定,保障了农业合作社的平稳运行。

(四)发展社会企业参与扶贫开发

20 世纪 40 年代以来,一些国家的社会组织逐渐成为政府扶贫攻坚的重要补充力量,既非常具有市场活力,又可以有效解决政府和市场失灵问题。扶贫工程中的重要部分就是改善贫困地区的基础设施,提高边际资本产出率,发挥基础设施效应,吸引更多的企业参与到贫困地区的农业产业化经营中来。然而,贫困地区的基础设施带有“公共物品”的特点,很难依靠市场机制让企业参与到基础设施的扶贫建设中去,容易导致市场失灵,同时政府又往往无法兼顾所有贫困地区的基础设施建设,于是存在一个两难问题。为此,一些国际组织或国家通过政策优惠、各种形式奖励等政策安排和具体举措,培育能够承担扶贫开发这一社会责任的社会型企业。例如,一些国际组织或国家通过设置奖项的形式鼓励私营企业成为社会型企业,如英国每年颁发社会企业大奖,设置卫生及社会保障类社会企业奖、环境类社会企业奖等子奖项,印度设立年度社会企业家奖,以及施瓦布社会企业家基金会颁发的针对亚洲、非洲地区的社会企业家奖。

三、民间资金参与精准扶贫的现状

经济新常态背景下,我国进入扶贫开发转型时期,鼓励民间资金参与精准扶贫,既希望民间资金通过整合贫困地区丰富的土地、人力等资源要素帮助自身突破发展瓶颈,也期待民间资金秉着自身的创新精神和资金、技术等优势,带动贫困地区居民掌握自我发展的能力。然而,民间资金参与精准扶贫的积极性如何?它们参与到了哪些产业领域?资金运用和帮扶效果又如何呢?为了解民间资金参与精准扶贫的总体意愿、产业分布、资金运用以及帮扶效果等方面的现状,同时考虑到民营企业是民间资金的主要力量,本文以四川为例,调查了民营企业参与精准扶贫的状况。

(一)民间资金参与精准扶贫的总体意愿

经调研发现,四川省民间资金参与精准扶贫的总体意愿偏低。考虑到民营企业是民间资金的主要力量,笔者从四川省非民营企业和民营企业各抽样 20 家参加精准扶贫意愿的抽样调查数据来进行研究。

1     市场经济主体参与精准扶贫的意愿调查情况

从表 1 可以看出,参加精准扶贫意愿的企业在非民营企业和民营企业之间存在较大差异,且非民营企业比民营企业的参与意愿要高,前者高达 65%,后者仅为 35%;同时,非民营企业中仅 5% 不确定或不了解精准扶贫,而民营企业中较高比例的人(占 25%)不确定或不了解精准扶贫。非民营企业多为国有企业,承担扶贫责任的主动性较强,这可能与国有企业的性质、资金实力以及考核要求有关。国有企业具有社会主义的性质,有承担社会责任的考核要求,肩负着反哺社会、消除贫困的任务,且资金实力雄厚,更有能力参与精准扶贫工作。

(二)民间资金参与精准扶贫的产业分布

民间资金力量以民营企业为主,主要以发展贫困地区的特色产业等为目标,通过产业扶贫,带动农民致富,实现村企双赢。民间资金参与精准扶贫的产业分布主要表现在以下几个方面:

第一,水利、交通等基础设施建设。贫困地区在水利、交通、电力、网络等基础设施建设方面存在严重的不足。在政府的政策引导下,尤其是 PPP 模式下,针对基础设施条件较差的贫困村,更多的民间资金力量开始通过投入民间资金用于供水、供电、道路、通信等基础设施建设,切实改善贫困居民的生产生活水平和发展条件,为贫困居民的脱贫致富打下坚实的基础。

第二,农副产品加工业。民间资金积极参与贫困地区的农副产品加工,发展“民营企业 + 专业合作社 + 农户”“民营企业+ 基地 + 农户”等有效形式,帮助贫困户解决技术、资金、销售等难题,促进民营企业自身的管理经验、技术、资金等优势与贫困地区土地、劳动力等资源有机结合,加快脱贫攻坚步伐。

第三,特色种养殖业。民间资金在贫困地区通过民营企业带动、贫困农户参与等方式,以“企业 + 合作社 ( 基地 )+ 贫困户”为主要的组织形式,整合贫困地区的特色资源,积极发展特色农产品种养殖业,如建成中药材、果蔬、花卉等特色种植产业园区以及生态鸡、肉牛、生猪等特色养殖产业园区,调动广大的贫困户参与到特色种养殖业发展中,帮助贫困农户持续稳定增收。

第四,乡村旅游业。贫困地区经济落后,但往往具有丰富的生态旅游资源,吸引了一些民间资金去贫困地区投资乡村旅游业。一些民营企业选择适合发展乡村旅游产业的贫困村,并根据贫困村的资源特色和发展现状,制订分步骤、有重点的旅游发展计划,选准脱贫路径,明确扶贫方式,并联合农业、国土、镇区等部门积极引导有条件的村推进规模化经营,延伸产业链条,以乡村旅游促进产业结构调整,激发贫困村发展乡村旅游内生动力,促进贫困居民脱贫致富。

第五,教育产业。贫困地区的教育资源匮乏,导致教育水平低下。民间资金力量积极承担社会责任,为贫困地区多捐赠一些小学、幼儿园、中学以及职业技术学校、职业技术学院,以满足贫困地区的教育需求,从根源上让贫困地区的贫困户脱贫。同时民间资金力量从扶贫产业、扶贫开发人才建设、贫困村劳动力培训、农民实用技术培训着手,利用产业示范点的辐射带动作用,加快贫困人口脱贫步伐,变“输血”为“造血”。

(三)民间资金参与精准扶贫的资金运用

四川省在“十三五”期间计划实施易地扶贫搬迁 116 万人,占全国总任务的 1/10,其中,2016 年计划“实现 5 个贫困县摘帽、2350 个贫困村退出、105 万贫困人口精准脱贫”。当前在政府的政策引导下,四川省民间资金力量参与精准扶贫的资金运用偏向于“输血”而不是“造血”,且以“输血”为特征的扶贫工作缺乏针对性,容易导致资金浪费,扶持政策偏离目标。

当前,四川的贫困人口多处于自然条件差、基础设施薄弱、公共服务水平低下的区域,政府出台扶贫政策的减贫边际效应偏小,亟待引导社会力量共同参与扶贫开发,尤其是鼓励民营企业参与精准扶贫,发挥民营企业利用市场优化配置资源的优势,将扶贫变“输血”为“造血”,提高减贫边际效应,实现扶贫工作的精准化。

四川省出台新规提出通过减免税收的方式鼓励社会力量参与扶贫,在一定程度上调动了民营企业参与扶贫的积极性。由于民营企业尚没有很好地将自身的资本、技术、人才等优势与贫困地区生态、土地、劳动力、特色资源等有机结合起来,民营企业在产业扶贫模式方面仍处于一个摸索阶段。

从四川省民间资金参与精准扶贫的资金运用来看,民营企业参与扶贫的方式主要是捐赠扶贫,开展捐资助学、医疗救助、生活救助等公益活动,如资助双下岗职工或低收入家庭子女、重病患者、留守儿童、空巢老人、孤儿或残疾人等。近年来,民间资金越来越多地将资金投入到贫困地区农业发展项目中去,但这方面的资金投入仍然较为有限,主要原因在于缺乏一个良好的精准扶贫平台,企业很难将自身的资金、技术和管理优势与贫困地区的土地、劳动力等资源优势结合起来。因而四川省民间资金参与精准扶贫的资金运用则更多的是作为政府转移支付的补充,偏向于“输血”而不是“造血”方面。

(四)民间资金参与精准扶贫的帮扶效果

四川省各地乡镇政府积极推行了适度涉农信贷增量奖励政策,鼓励民间资金将更多的资金投入到农村扶贫改革攻坚方面,支持乡镇的扶贫搬迁、基础设施建设、农村经济生产等方面。民营企业进入乡镇,成为乡镇的重要经济主体,对吸收当地贫困居民就近就业,改善贫困居民收入水平,推动乡镇“减贫”从而加快乡镇全面小康社会的建立,发挥着非常重要的推动作用。

近年来,四川省各地乡镇依托国家与地方政府以及各级金融机构的广泛支持,积极鼓励民营企业参与具有当地特色尤其是民族特色的农业产品深加工,已经形成了一批具有地方特色的乡镇中小企业,如民俗旅游企业、烟草企业、茶叶加工企业、特色蔬菜企业等,带动了乡镇当地农村居民发展民俗旅游、生产和销售特色手工艺品、举办农家餐饮以及种植烟草、茶叶、特色绿色有机蔬菜等。

成都市作为国家统筹城乡综合配套试验区,农村扶贫开发的目标已经由消除绝对贫困到局部地区消除相对贫困,再逐步转变为缩小发展差距。例如,崇州市白头镇五星村引进“盘古”和“柏萃”农业项目,并成立“五星土地股份合作社”,加快了当地上千亩土地的流转,形成一批效益高、带动性强的优势特色产业,推动了农业产业化经营。

南充市通过搭建就业扶贫服务平台,鼓励民营企业参与就业精准扶贫工作,主要针对技能就业脱贫、转移就业脱贫、创业就业脱贫、安置就业脱贫和信息就业脱贫,工作取得了较好成效。

广元市民营企业结合自身发展的实际,以 26 户精准贫困户为帮扶对象,一对一开展签约结对,进行村企共建,积极履行企业的社会责任,帮助尖山村、贫困户加快脱贫进程,提供就业岗位 20 个,技术培训 4 次培训 100 人次。

绵阳市民营企业依托“百企联百村”平台,在“村企共建精准扶贫”中探索出的模式走在了全省乃至全国的前列,其“公司+ 农户 + 园区”和“公司 + 农户 + 基地”的产业发展模式,实现了企业和农村居民的“双赢”和可持续发展。

泸州市自 2015 10 月实施“百企联百村”工程以来,组织动员 75 家民营企业与 64 个贫困村结对帮扶,着力在“准、扶、实”字上下功夫,通过基础设施建设、危房改造、就业扶持等拓宽扶贫新路径,取得了很好的成效。

四、民间资金参与精准扶贫的模式

民间资本逐利目标与公共项目的运作相结合,只要有良好的合作机制,财政资金和民间资金的长处都可以得到充分的发挥,促进扶贫政策目标的实现,同时帮助民间资金寻求一条长效发展的道路。以四川为例,民间资金参与精准扶贫的模式主要有PPP 模式、村企共建模式、“政企银农”模式,但主要以村企共建模式为主。

(一)PPP 模式

PPP 模式是指政府与私人组织共同为了提供某种公共产品和服务这一目标,以特许权协议为基础,双方建立一种伙伴式的合作关系,并签署合同来明确彼此的权责利,以确保项目的实施和完成,从而合作各方的最终结果优于单独行动的预期结果。现有民间资金参与精准扶贫的模式之一就是利用 PPP 模式创新投融资机制,把政府部门的社会责任、协调能力与民营企业的资金、管理效率结合到一起,建立政府与企业间互利共赢的共同体关系。

PPP 模式可以解决贫困地区在水利、电网、道路等基础设施建设融资难的问题,通过联合政府、民营企业与贫困村的力量,产生“1+1+1>3”效应。在 PPP 模式下,民营企业提供一定的公共服务,政府则可以将增加有效供给的任务分担一部分出去,拓宽自身的生存发展空间。

1             PPP 模式

如图 1 所示,在地方政府的积极引导下,金融机构参与到产业城镇化发展中,设立专项产业投资基金,用于贫困地区水利、交通、其他基础设施建设等领域。该产业投资基金施行专项基金专项管理,为了保障前期金融机构的持续投放股本,地方政府可以适当做贴息保障,并引入一些股权投资公司对该产业投资基金进行担保,形成产业投资基金的安全垫。同时,民族文化产业、民族旅游产业、民族特色农业等产业基金资助项目的运营公司在随后的项目运营中,可以将获取的旅游门票、餐饮、娱乐等收入向金融机构支付收益,同时逐步回购股权,最终完成项目融资。

(二)村企共建模式

村企共建模式主要应用于农副产品加工等领域,可以进一步细分为“企业 + 农户”模式、“企业 + 合作社 + 农户”模式、“企业 + 基地 + 农户”模式等。图 2 给出了民营企业参与精准扶贫的“企业 + 农户”模式,其中,民营企业与农村居民构成两大经济主体,按照市场进行资源配置,实现彼此互利共赢。在“企业+ 农户”模式下,依托市场机制的引导,民营企业带动了农村居民的脱贫致富。

2    “企业 + 农户”模式

“企业 + 农户”模式下,贫困居民的地位低下,无法参与民营企业的收益分配,且国家财政拨付的扶贫资金容易被企业单独占有。而“企业 + 合作社 + 农户”模式则可以弥补“企业 + 农户”一般模式的不足,依靠贫困居民组建的互助合作社,贫困居民可以投入土地、资金和劳动力等要素,并参与互助合作社的决策与分红等,自身地位得以提升,更加有积极性去参与生产,有助于调动贫困农户的“造血”潜能,更加有效地帮助贫困居民的脱贫致富。

3             “企业 + 合作社 + 农户”模式

3 给出了“企业 + 合作社 + 农户”模式。在该模式下,政府发挥对民营企业的政策引导、监督与激励,对合作社进行监督与支持,合作社则向政府反馈扶贫信息,赋予入社贫困农户参与决策和分红的权利,贫困农户向合作社提供土地、劳动力和资金,而民营企业则向合作社提供技术指导、管理经验、资金等。在政府的引导下,民营企业与合作社建立了扶贫脱困长效合作机制,带动贫困农户创收致富。

“企业 + 基地 + 农户”模式则以企业为主导,以农副产品加工、运销为龙头,将各个链条串联起来,展开一体化经营,形成“风险共担,利益共享”的经济共同体。

(三)“政 + + + 农”多方联动模式

“政 + + + 农”多方联动模式由政府提供配套一部分财政资金,农村居民入股组建互助合作社筹集一笔互助“资金池”,与农商行、邮储等商业银行合作,成立互助合作社,并由民营企业负责项目管理,带动农村居民参与贫困地区水利、交通、电力、网络等基础设施建设。

“政 + + + 农”多方联动模式主要有互助合作社员内部筹资模式和“资金池”担保申贷模式两种。在初期,农村居民入股组建专业合作社筹集一笔互助“资金池”,再由互助合作社以“资金池”的资金作担保向银行申请扶贫贷款,以便促使银行降低门槛给予互助合作社优惠的贷款条件,对互助合作社按其入股资金放大五倍进行放款,以解决互助合作社因缺乏贷款抵押物引发的贷款难等问题。在“政 + + + 农”多方联动模式下,“资金池”资金既对入股社员进行内部拆借,也帮助支农企业获得基准利率的贴息,以减轻入股互助合作社负担。

五、民间资金参与精准扶贫存在的问题

以四川为例,本文归纳了民间资金参与精准扶贫存在的问题,包括民间资金参与缺热情、要素流动渠道欠通畅、考核评价体系不完善、精准扶贫模式偏单一等。

(一)民间资金参与缺热情

当前民间资金参与精准扶贫尚缺乏热情,主要表现在参与精准扶贫的自主性不强、主动承担社会责任的意识不高、参与精准扶贫主要靠政府部门的推动。同时,民营企业作为民间资金的主要代表主体,并不十分青睐于贫困地区。究其原因,主要有以下几点:

第一,民营企业可能自身就存在发展困境,如缺乏充裕的资金来源,以致于它们虽有心承担社会责任,但却无力或无暇顾及帮助贫困地区实现脱贫致富。我国的金融发展存在一定程度的抑制现象,突出表现在民营企业很难向银行获得融资便利,导致它们的资金来源有限,制约了企业的长远发展,包括向贫困地区伸出援手。

第二,贫困地区基础设施的“搭便车”现象让民营企业驻足观望。贫困地区的地理、交通等环境往往较为恶劣,突出地表现为道路、水电等基础设施不够完善,而这些基础设施容易导致“搭便车”现象,因而鼓励民营企业投入并不具有激励效果。

第三,对贫困地区的信息掌握不足。民营企业并不了解贫困地区的状况,如基础设施、自然灾害发生率、当地居民的融入难度等,而初始投资时,通常民营企业需要投入较多的资金,很容易遭受较大的沉没成本,因而民营企业需要承担较大的风险损失,制约了民营企业对贫困地区实施产业投资行为。

(二)要素流动渠道欠通畅

当前城乡内贸流通体制机制存在诸多障碍,尤其是贫困地区的道路、水电等基础设施不够完善,缺乏健全的城乡物流配送体系,城市中人才过度拥挤而农村出现“人才真空”等,制约了城乡要素流动,降低了民营企业到贫困地区开展投资的积极性。究其原因,主要有以下几点:

第一,道路、水电等基础设施不够完善。贫困地区的“贫困”主要反映在基础设施薄弱导致投入产出率低下,制约了贫困地区家庭获得正常的农产品收益,从而不利于贫困地区的家庭脱贫致富。

第二,缺乏健全的城乡物流配送体系。城乡物流配送体系的不健全容易使得城乡要素流动渠道不够通畅,导致农产品的人为滞销问题,影响农产品的生产积极性,抑制了农村的经济发展。

第三,缺乏城乡一体化社会保障机制。二元经济下,农村的社会保障机制缺失,虽然近年来农村全面推行新农合作医疗保险,但城乡二元分割造成的城乡社会保障的不均衡现象一直无法消弭,导致城市的优秀人才不愿意进入贫困农村,农村居民也想尽办法跳出农村,从而贫困农村地区出现“人才真空”,缺乏服务贫困地区的优秀人才。

(三)考核评价体系不完善

一套完善的考核评价体系可以有效地调节民营企业参与精准扶贫工作的积极性与创造性。然而,四川省民营企业在参与精准扶贫的角色并没有得到充分重视,表现在民营企业在参与精准扶贫的考核评价体系不够完善,政府尚未有针对性的激励政策,无法调动民营企业参与精准扶贫的积极性。经过实地调查,笔者并没有发现一套完善的考核评价体系可用于鼓励四川省民营企业参与精准扶贫,对四川省民营企业参与精准扶贫的帮扶效果等过于偏重查看上报材料等静态考察考核,而缺少实地的、跟踪的动态考察考核。

(四)精准扶贫模式偏单一

精准扶贫的参与主体除了贫困地区的农村家庭,还有政府与企业等社会力量。那么,如何探寻精准扶贫的组织模式,将这些参与主体巧妙、有效地结合起来,是学术界和有关职能部门共同亟待探索的新议题。

四川省现有民间资金参与精准扶贫的模式较为单一,主要是通过捐助贫困学子、贫困家庭的“输血”方式,较少有能够实现“造血”功能的精准扶贫模式。虽然民营企业参与精准扶贫发展迅猛,但其组织模式主要是政府劝导式的村企共建模式,而在推广 PPP 模式和“政 + + + 农”模式方面,存在很大的发展空间。

四川省典型的“村企共建”模式当属“遂宁模式”——通过充分发挥民营企业资金、技术、管理等优势,为贫困村及贫困户提供资金、项目、技术、智力等方面的帮助,通过加工农副食品、投资兴办乡村旅游服务业、发展生态农业及其他产业,参与农业产业化经营,开发结对村的资源,实现贫困村的“造血”功能,通过调整农业产业结构,提高土地利用率,帮助贫困村脱贫致富。

六、鼓励民间资金参与精准扶贫的若干建议

为动员民间资金参与扶贫开发并推动民间资金高效、精准地参与扶贫攻坚工作,本文借鉴国际上民间资金参与扶贫的成功经验,并结合民间资金参与扶贫的现状、模式以及存在的问题,提出了以下几点建议:

(一)加强区域协调,探索共建共享模式

一般而言,企业倾向于选择在更大区域内配置资源,以实现自身利益最大化。例如,成都的民营企业,无论上游资源供应,还是下游产品销售,都不愿意局限于成都这一行政区域,而是选择更大的区域配置市场资源。那么,民间资金参与精准扶贫要求各地区政府之间加强区域协调,避免行政区域之间的地方保护或行政干预,而是更多地让市场这一无形之手发挥资源配置作用,鼓励民营企业跨行政区域配置资源,尤其是将上游资源供应联结到贫困地区的农业产业化经营中,将精准扶贫落到实处。

我国各级政府应强化顶层运筹,依托城市群建设,加强区域经济协调,打破行政区划对民营企业跨区域开展经济活动造成的各种壁垒,鼓励民间资金到其他地区开展产业扶贫,联合探索共建共享的精准扶贫模式,如四川省成都和周边地区发展“飞地”模式,鼓励民间资金参与跨区域共建产业园区,形成资源互补、协调发展,加强地区间企业在资源、人才、旅游等方面的交流与合作,更好地依托成都的区位、资金以及技术等优势帮助贫困居民尽快脱贫致富。

同时,积极发挥行业协会的作用,依托行业协会组织,发动民营企业积极承担社会责任、大力弘扬扶贫济困传统美德的倡议,动员各行业的民营企业家积极参与到共建共享的扶贫开发行动中,加快推进精准扶贫工作。

在加强区域协调过程中,要注意以下几点:第一,加强区域经济协调,不是关起门搞扶贫工作,而是要打破行政区划限制,不仅四川省各市州,而且各区县、乡镇之间都要探索共建共享的“飞地经济”模式,通过引入民间资金参与两地的共建共享式“产业扶贫”,形成扶贫帮困长效机制。第二,在摸索共建共享的扶贫模式过程中,注意培养民间资金力量尤其是民营企业树立创新发展的理念,增强社会责任意识,进一步发挥创新在推进非公有制经济全面发展与改革中的引领作用,既以创新为引领,实现自身转型升级、创新发展,也主动承担社会责任,创新体制机制,整合多方资源,将自身发展与贫困地区的脱贫致富巧妙地结合起来,打赢脱贫攻坚战。第三,跨区域经济协调过程中,要充分尊重帮扶双方意愿,促进民间资金力量与两地贫困帮扶对象的交流互动,探索建立民间资金力量参与扶贫开发的互利共赢机制,通过“授之以渔”的方式,形成资源互补、经济融合发展,从而实现对贫困地区居民的可持续精准扶贫。

(二)强化政策引导,激发扶贫参与热情

我国实施精准扶贫战略,政府仍然要发挥核心主导作用。政府的政策引导往往能够在较短时间内集中整合当地各类扶贫资源,发挥集中力量干大事的体制优势,激发民间资金力量参与扶贫的热情。考虑到贫困地区贫困户分布不均、致贫原因复杂且多样化、脱贫又返贫的不确定性等特点,政府应该制定更具针对性的扶贫政策,明确鼓励民间资金力量参与扶贫,减少对民间资金的限制,同时要注意避免利用行政干预扶贫,而是强调贫困地区产业扶贫的引导、扶贫信息的提供和民间资金力量的激励等方面。

第一,构建精准扶贫信息平台,对民间资金力量提供贫困地区更为翔实的地理、气候、资源、文化习俗等信息,以信息公开的方式,鼓励民营企业结合当地贫困地区的条件与特色,将自身优势与贫困地区的优势形成合力,通过结对帮扶、联手帮扶、村企共建、大企帮村、小企帮户等形式,积极参与精准扶贫。

第二,突出“造血”功能,坚持从实际出发,因地制宜、因村施策、因户施法,引导民营企业开展产业扶贫,对一些贫困地区投资乡村旅游、当地特色农副产品加工等,对民间企业的产业扶贫方式方法进行指导,鼓励民营企业创新扶贫帮困机制,凝聚力量,助力精准扶贫。

第三,为民营企业参与精准扶贫提供一定的激励,如对参与精准扶贫的民营企业给予一定的政策优惠,或让金融机构为参与精准扶贫的民营企业提供信贷优惠,更大限度地激发民营企业的扶贫参与热情,以达到“四两拨千斤”的精准扶贫效果。

(三)畅通要素流动,提高企业扶贫效率

精准扶贫强调市场在资源配置中的重要作用,而市场发挥资源配置效应要受到要素流通速度的约束。民间资金力量参与扶贫,应该结合自身的经营状况量力而行,同时尽量将自身的行业优势与帮扶的贫困村产业发展结合,走一条产业扶贫的道路。

第一,畅通资金、人才等要素流动渠道。资金方面,为民营企业向金融机构获取信贷资金提供便利,简化信贷程序,同时鼓励民营企业依托互联网金融、债券信托基金等资本市场筹措扶贫开发资金。人才方面,既要“输血”也要“造血”,其中,输血方面,积极引进医疗、教育、农业技术员等人才到贫困地区开展支农工作,并加大对支农人才的培训,为“下乡”的人才提供丰厚的待遇,畅通人才流动渠道;造血方面,鼓励民营企业以技术培训、就业指导等方式,对文化水平不高、缺乏职业技能的贫困户开展免费职业和技能培训,帮助贫困地区居民成为技术型农村居民。

第二,最大化配置要素资源,提高扶贫效率。民营企业应秉承创新创业精神,结合自身的经营战略、人才资源和管理经验,引入互联网 + 技术等,创新扶贫方式,提高扶贫效率。民营企业要“因村施法,因户施策”,做到“一村一法、一户一策”,针对贫困居民的不同致贫根源开展差异化的扶贫工作,不断对扶贫资源进行优化配置,确保精准地开展扶贫工作,帮助贫困地区找到推动农村经济发展的正确方向。

第三,健全城乡物流配送体系。城乡物流配送体系的完善程度将直接影响到贫困地区与城市产品、要素的自由流动,从而影响贫困地区的经济发展,并不利于贫困地区实现脱贫致富。因此,民营企业参与精准扶贫应该将新型城镇化建设与内贸流通体制改革结合起来,完善农村的物流配送体系,发挥两者的互动作用,加快城乡商贸流通。

(四)完善考核评价,强化扶贫攻坚力度

考核评价体系对组织行为的激励与约束发挥着极其重要的作用,因而民间资金参与精准扶贫工作也需要建立完善的考核评价体系。一套完善的考核评价体系应注重公开民主的原则、明晰考核评价主体、制定具体的考核评价标准、静态或动态的考核评价方式以及采取恰当的激励措施等。

第一,注重公开民主的扶贫原则。在鼓励民间资金力量参与精准扶贫过程中,既要对民间资金力量公开扶贫对象的信息,以及考核的要求和标准,做到信息公开,也要民主地对民间资金力量参与精准扶贫开展考核评价活动。

第二,明晰考核评价主体。民营企业参与精准扶贫的过程中,应该注意明晰考核评价主体,制定具体的考核标准、明确的考核尺度,以及一套完善的量化评价标准,有助于对民营企业参与精准扶贫帮扶绩效的纵横比较,提高考核评价结果的准确性。

第三,对民营企业开展有效的考核评价。在具体实践中,对四川省民营企业参与精准扶贫帮扶效果的考核评价,既注重申请报告资料等静态考察考核,也开展民主测评、调查走访等实地的、跟踪的动态考察考核。同时,也要完善贫困退出机制,实现扶贫对象动态管理,以更加精准地开展扶贫管理。

第四,采取恰当的激励措施。设立“良心企业”奖,定期对在精准扶贫过程中发挥突出贡献的民营企业进行公开表彰,并给予一定的政策优惠,如税收减免、土地优惠等配套政策激励,

或一定数额的奖励金。同时,协调政策性银行、商业性银行给予贡献较大的民营企业低息贷款支持,确保扶贫效果。

(五)创新扶贫模式,实现村企互利共赢

创新民间资金力量参与扶贫的组织模式,需要结合民间资金力量与贫困地区的具体实际,厘清两者之间的合作关系,探索科学有效的扶贫模式,对贫困地区实施精准到村、精准到户的扶贫,实现村企互利共赢。

第一,针对贫困农村地区道路、水利、电力等基础设施建设缺乏足够的资金问题,在鼓励民营企业参与精准扶贫的过程中,可以结合贫困地区的实际需要,适当发展 PPP 模式或“政 + + + 农”多方联动模式,通过调动多种社会主体积极参与精准扶贫,探索完善贫困地区基础设施投入的长效机制。

第二,针对贫困村存在产业发展的资金瓶颈问题,可以鼓励民间资金力量尤其是民营企业走村企共建模式,并结合贫困地区的具体实际,选择更为合适的“企业 + 农村互助组织 + 农户”模式、“企业 + 基地 + 农户”模式等,主要通过产业扶贫的方式,投资特色农副产品加工、乡村旅游等产业,帮助贫困地区实现“造血”功能。例如,找准贫困居民的致贫根源,以农业产业项目为平台,贫困地区将土地经营权确权入股,贫困居民投入自由劳动力,实现自然资源、自有资源以及各类扶贫资金资产化,由民营企业以市场化的方式经营,发展村企共建模式,将资产收益落实到每个贫困农户,从而实现长效的扶贫工作。

第三,随着“互联网 +”时代的到来,民营企业参与精准扶贫需要主动迎接“互联网 +”的挑战,利用互联网技术,发挥“分享经济”的优势,探索“互联网 +”的扶贫模式,缩短扶贫环节,提升扶贫效率。与此同时,政府既要确保贫困地区通网通电,也要搭建精准扶贫的大数据平台,确保精准扶贫信息的互联互通、共融共享,为民间资金力量参与脱贫攻坚提供“云支撑”。随着线上线下的竞争进入白热化,O2O 经营模式体现着先进的生产力,民营企业更具创新创业精神,与贫困村和贫困户天然地亲近,因而可以鼓励民营企业与贫困地区的扶贫发展结合起来,构建O2O 经营模式,在促进产销一体化过程中,将贫困地区更多的农副产品加工品走到线上,让农村果园等通过线上输送到全国甚至全世界,构筑贫困地区优质农产品与外界需求者的沟通桥梁,扩大外界消费者的消费,拉动贫困地区经济发展,从而帮助贫困地区走向“互联网”致富之路。

张永山(1972-),男,山东潍坊人,博士,供职于潍坊学院经济管理学院,研究方向:国际直接投资、互联网金融等。

霍伟东(1970-),男,重庆人,教授,供职于西南财经大学国际商学院,研究方向:国际金融与贸易、国际贸易理论与政策、互联网金融等。

①参见国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》。

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2017年03月07日 05:26
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