四川经济社会发展研究 理论研究

四川乡村振兴战略的实施基础、短版制约与推进重点

贾玲

2019年01月07日 08:45

郭晓鸣 虞 洪
《四川农业科技》2018 年第 11 期


1 四川实施乡村振兴战略的现实基础

党的十八大以来,四川立足地区实际,把握发展机遇,持续深入推进“三农”工作,取得六大显著成效,为实施乡村振兴奠定了重要基础。

1. 1 现代农业快速提档升级

近年来,四川现代农业产业体系、生产体系和经营体系初步形成,农业转型升级步伐不断加快,农村产业融合发展速度显著加快,新业态、新产品不断涌现,并形成了许多具有四川特色的产业融合创新模式。农产品加工业加快发展,农村电子商务日益兴起,休闲农业与乡村旅游表现出强劲的发展态势,2017 年全省休闲农业与乡村旅游综合经营性收入达到 1320 亿元,占全国 1 /5。

1. 2 农村基础条件大幅改善

四川通过公共财政体制改革和农村公共品供给制度改革,有效增强了农村公共品供给能力,明显改善了农村基础设施和公共服务条件。截止 2017 年底,全省已建成高标准农田近

200 万 hm2,乡镇和建制村道路通畅率达到 99% 和 97% 、通客车率达到97% 和 83% ,农村教育、卫生、文化以及社会保障都在原有基础上实现了长足进步。

1. 3 幸福美丽新村提质拓面

四川是全国较早启动新农村建设的地区之一,通过在“四大片区”分别推进“藏区新居”“彝家新寨”“巴山新居”“乌蒙新村”建设,打造新农村建设升级版,形成了符合区域地理特征和历史文化条件的新农村形态。截止 2017 年底,全省累计建成幸福美丽新村 21282 个,占行政村总数的 42% ; 建成省级“四好村”3481 个。

1. 4 农民居民收入快速增长

通过积极拓展农民工就业渠道、促进乡村就地就业、提升农民财产性收入等一系列举措,全省农民获得了多元、稳定的收入来源。2017 年农村居民人均可支配收入达 12227 元。四川农村居民人均可支配收入自 2010 年以来增幅持续高于全国平均增幅和全省城镇居民可支配收入增幅,城乡居民收入比由 3. 12∶ 1 缩小到 2. 51∶ 1。1. 5 脱贫攻坚阶段成效显著为打赢脱贫攻坚战、实现贫困地区同步全面小康目标,四川举全省之力聚焦贫困群体、精准发力,打出脱贫攻坚政策“组合拳”,脱贫攻坚取得重大阶段性胜利。2017 年实现 15 个贫困县摘帽、3769 个贫困村退出、108. 5 万贫困人口脱贫,贫困发生率下降到 2. 7% 。

1. 6 农村产权改革成果凸显

四川基本完成了集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权的确权任务。目前,农村土地承包经营权确权率达到 92. 9% ,共有 67 个县( 市、区) 启动省级农村集体资产股份合作制改革试点工作,全省各级农村产权交易平台累计完成农村产权交易金额 700 多亿元。其中土地经营权抵押贷款 38. 76 亿元,成都农交所交易总规模居全国同类交易所第一。

2 四川推进乡村振兴面临十大短板制约因素

四川农村区域范围广,不同区域差异巨大,脱贫攻坚任务仍然繁重,尤其是近年来农村“空心化”和农民“老龄化”等问题日益凸显,农业和农村发展中的成本约束和环境约束矛盾不断加重。进一步考察分析,四川实施乡村振兴战略仍面临着以下十大突出的短板制约因素。

2. 1 产业转型升级仍存瓶颈制约

四川是农业大省,但离农业强省还有较大差距,高质量发展面临着多重障碍。

2. 1. 1 农业整体竞争力不强 农业标准化程度较低,安全、放心的高品质农产品数量较少,市场竞争力不足,“川字号”农产品品牌影响力总体有限。

2. 1. 2 产业同构化蕴藏较大风险 一些地方产业发展中盲目的规模化偏好十分突出,尤其是在推进产业发展中热衷于打造样板,单纯追求大规模连片集中的基地建设,导致产业发展缺乏特色优势甚至缺乏地域适应性,在种养殖业和乡村旅游发展方面均表现明显。

2. 1. 3 行政化推进弱化市场竞争力 一些地方把乡村振兴变成了不顾效率、强力推动的行政行为,尤其是在推进产业发展中采用下指标、定任务的方式打造样板,导致“好看不实用”,难以得到市场认同。比较而言,总体上四川农业产业转型升级仍然迟缓,农业高质量发展面临的瓶颈性制约尚需突破。

2. 2 适度规模经营推进难度较大

从总体上来看,一是四川土地适度规模经营的水平较低,2016 年底,全省家庭承包耕地流转面积占比为 33. 8% ,比全国水平 35. 1% 低 1. 3% ; 二是四川土地适度规模经营的质量不高,农村许多耕地为亲戚邻里之间的代耕代种,具有经济意义的适度规模经营占比低,单个经营主体 2hm2及其以上规模仅 91 万 hm2,只占承包耕地总面积的 23. 5% 。四川在人多地少和劳动力大量外出的双重影响下,土地流转率低于全国平均水平的非正常现象必须得到重视。四川的土地资源特征和普惠式政策的交互作用,使小农固化的问题更为突出,通过土地流转实现适度规模经营的难度相对更大。

2. 3 多方主体投资能力均显不足

虽然近年来持续推进统筹城乡战略使长期严重失衡的城乡关系有了显著改善,但总体上四川农村土地、劳动力、资金等基本生产要素大规模由乡到城流动的态势仍未扭转。一是财政加大投入力度乏力,在整体经济下行压力仍然较大的背景下,虽然地方政府大多都能够把农业农村放在优先发展地位,但大幅增加财政涉农投入的空间非常有限。二是农村金融抑制问题依然严重,涉农企业、合作社、家庭农场和农户“贷不到款”与金融机构资金“贷不出去”并存。三是激发社会资本投入的体制机制障碍还未消除,社会资本参与农业农村发展的功能作用仍显不足,相当一部分工商资本不仅对农业农村领域的投资有限,而且还利用各种噱头占有农村资源、攫取高额政策补贴。四是集体经济组织和农户经济实力极为有限,缺乏参与乡村振兴的基本能力。基于四川的现实基础,多种主体因缺乏足够的投资能力而难以支撑乡村振兴巨大的资金需求,是极为显著的短版制约。

2. 4 农业基础设施建设相对滞后

四川山区、丘陵占比高,平原占比小,农业基础设施建设因较强的财政依赖而总体上进展相对滞后,交通、水利等基础设施对农业农村发展的制约明显。一是集体经济空壳化让其失去了改造基础设施的基本能力; 二是基础设施招拍挂等建设模式要求弱化了农民的参与度,增加了建设成本,而且更重要的是致使农民对农田水利等基础设施的自主投资意愿显著降低; 三是激发社会资本投入的体制机制障碍还未清除,社会资本参与有限,已有农业 3P 项目主要集中在污水、垃圾处理等方面,很少进入农田基础设施建设领域。而且,投资方式的体制缺陷使财政实力不足这一矛盾进一步放大,即使近年贫困地区大量扶贫资金进入农业农村领域,由于主要投向是生活性基础设施和住房改造,农田基础设施建设滞后的矛盾仍然缺乏有效改善。

2. 5 乡村文化传承面临严峻挑战

随着乡村人口大规模流失、聚集度降低,农村“空心化”不断加剧,农村内在的文化“

基因”已经发生了严重变异,对乡村文化的传承造成了极为不利的影响。一是由于村小甚至初中大量撤并,让乡村失去了文化聚集空间,加上许多乡村教师并不在教学地居住生活,而是往返于城乡之间,对乡村的生活与情感疏离,割断了与乡村文化的联系。二是农村劳动力尤其是新生代的大量外出导致优秀传统文化的代际传递遭到阻断,乡村农耕文化、生态文化、

民俗文化等均面临着传承平台和载体缺失的困境。三是独特的非物质文化遗产面临着消亡的威胁,年轻人对乡土文化产生不自信和淡漠,许多具有珍贵价值的民间技艺甚至是非物质文化遗产面临着失传的危险。

2. 6 乡村社会治理成本显著增大

农村具有很强的熟人社会特征,而且在相对封闭的运行环境下,通过村规民约进行自我管理、自我服务的成本低、效率高。但是,一方面,随着农村人口外流不断增加,导致乡村精英流失、新乡贤缺失,自我社会修复和调适的能力降低,依靠激发农民群众内生动力化解各种矛盾的难度显著加大。另一方面,在城乡开放度不断扩大的条件下,农民工返乡和城里人下乡的规模也在同步增长,农村社会的封闭性不断打破,农村利益主体呈现出多元化特征,农村熟人社会的特征趋于弱化。在此背景下,农村内部不可避免地资源争夺加剧,利益冲突增多,传统治理模式和治理机制受到冲击。因此,迫切需要通过创新治理模式提高乡村治理的效率、降低乡村治理的成本。

2. 7 乡村内部失衡矛盾较为突出

四川从面积来看是全国第五大省、从人口来看是全国第四大省,不仅人口多、地域广,而且不发达地区占比高。虽然通过“脱贫攻坚”和“多点多极”等战略的实施在促进区域均衡发展有一定进展,但全省乡村衰退仍然表现出明显的区域性特征。这主要是由于两个方面的原因造成的: 一方面,长期以来在新农村建设、现代农业发展等方面均表现出一定的选择性发展特征,尤其是选择试点示范的过程中,往往定位在区位条件好、发展基础好的区域,重视“锦上添花”,忽视“雪中送炭”,由此导致农村内部的差距不是趋于缩小,而是有所加大。另一方面,在脱贫攻坚中大量资源集中于贫困村和贫困户,有的甚至出现明显的超水平供给,不仅造成扶贫资源的较大浪费,而且同样带来了贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间因外部支持差异产生的新的发展失衡。对四川而言,在乡村振兴中必须聚焦区域重点进行重大战略调整,将多区叠加的贫困地区和乡村衰退重心区作为乡村振兴的重点所在。

2. 8 发展与保护的冲突依然尖锐

四川是全国重要的生态功能区,共有 56 个国家重点生态功能区县( 市) ,而且多数山区、少数民族地区和贫困地区位于生态关键区或者生态脆弱区,在功能划分上基本为限制开发区甚至是禁止开发区,“富饶的贫困”的特征十分明显,推进经济增长的发展需求与生态环境的保护压力并存,保护与发展的冲突将难以回避。如果在推进乡村振兴中仍然维系短期化战略,单纯追求引进大项目进行过度资源开发,则不仅会造成区域内的生态恶化,而且更重要的是会对更大范围内的生态环境构成不利影响。因此,四川的乡村振兴必须把生态振兴置于更加重要的战略地位,必须探寻破解加快乡村发展与强化生态保护这一矛盾的有效路径。

2. 9 农村集体经济发展亟待突破

在推动农业大省向农业强省跨越的过程中,如何通过合作和集体行动将小农与现代农业有机衔接起来,将是四川农业转型发展必须完成的重要任务。农村集体经济的发展壮大,对于聚集分散资源,带动小农发展同样具有十分重要的作用。但是,四川集体经济十分薄弱,目前全省 2 /3 以上的村为基本没有集体经济收入的“空壳村”或薄弱村,全省村均经营性收入微乎其微,带动小农发展的能力依然十分有限。在四川的现实背景下,仅仅依靠集体经济组织的自积累发展将很难有效激活集体资源并在带动小农方面发挥应有的积极作用,因此,必须更大力度强化政策支持,在发展壮大农村集体经济上实现重大突破。

2. 10 人力资本不足问题十分突出

四川是劳动力输出大省,除了成都平原外,绝大多数农村地区的青壮年劳动力大量外出务工,2017年底,全省转移输出农村劳动力达到 2504. 9 万人,占乡村人口总数的比重高达 58. 4% 。而且农村人口典型的非均衡流动态势仍在发展,流失的都是乡村“优质”甚至是“精英”资源,留下的都是老弱妇孺,务农劳动力“老龄化”甚至“高龄化”不断加剧。虽然农民工返乡和城里人下乡的城乡人口对流机制正在开始形成,但现实中仍然表现出显著的区域差异,在大多数传统农区和贫困地区,农村内部优质人才流失矛盾仍在加重,农村外部优秀人才的进入还面临诸多障碍,乡村振兴普遍面临经营人才、技术人才、管理人才严重不足的困扰。更为重要的是,乡村人才的缺失对于乡村衰退的影响是全面性和系统性的,直接关系到乡村振兴的基础性支撑。在四川的乡村振兴中,如何求解人才振兴之路同样极为关键。

3 四川实施乡村振兴的重点任务

立足四川乡村振兴的现实基础和区域差异,尤其是面对推进乡村振兴面临的主要短板制约,必须采用超常规的战略举措才可能完成乡村振兴的目标任务,在一些重要区域和重点领域,甚至需要采用脱贫攻坚的体制机制和政策措施,举全力破解乡村振兴的短板制约。就全省而言,具有关键性、突破性的重点任务主要包括 10 个方面。

3. 1 大力推进农业高质量发展

乡村振兴的关键支撑是产业发展和提升,在实施乡村振兴战略的过程中必须提高农业发展质量,实现农业大省向农业强省的跨越。一是挖掘提升特色优势产业。应当依托全省丰富的农业资源,以地理标志保护产品等为重点,走“一县一业”和“一村一品”的特色产业发展道路,围绕特色优势产业实施寻优推进及错位发展战略,重点做大做强具有优势和特色的水果、蔬菜、茶叶、木本油料、食用菌、中药材、烟叶、蚕桑、木竹等产业,寻优推进,错位发展,加快形成具有市场竞争力的优势特色产业体系。二是强化科技支撑。坚持农业种质、种源优先发展,创制一批优良新品种、新技术,加强农业科技研发、转化和推广,完善农业科技创新激励机制,为特色优势产业注入科技力量,提升质量水平。三是推进产业融合。要因地制宜发展农产品产地初加工、大力发展农产品精深加工业,延伸产业链; 大力发展乡村旅游等第三产业,尤其是要将文化全面植入到农业产业发展之中,通过农文旅结合不断催生新的业态。四是实施品牌战略。提高农产品标准化水平和质量安全保障能力,围绕川粮、川猪、川茶、川药等优势特色产业,实施品牌建设工程,把“川字号”品牌铸造成享誉和畅销国内外市场金字招牌,摆脱“有产品无品牌、有品牌无产品”的双重困境。

3. 2 重点推进适度规模经营发展

要基于四川农业资源种类丰富,但布局分散、差异明显,以及人多地少的基本现实,在乡村振兴中高度重视适度规模引领,不过度追求高成本的集中连片,更加重视和更加关注适度规模经营的发展。为此,主要需要完成以下两大任务: 一方面是培育壮大新型经营主体。加强对“土专家”“田秀才”的培育和引导,更加关注支持专业大户、家庭农场和农民合作社等本土性新型经营主体加快发展,形成更加稳定、更加理性的适度规模经营主体,避免盲目的规模偏好发展取向。另一方面是探索创新规模经营模式。加强高标准农田建设,因地制宜推行入股、托管、联耕联营等多种方式,着力推广中小型农机具,着力发展生产性服务业,健全社会化服务体系,主要以“小群体”“小集中”加“强服务”的方式实现适度规模,创新具有四川特色的现代农业发展模式。

3. 3 创建多元化乡村振兴投融资机制

建立财政资金、金融资本、产业资本与农民自有资金多渠道投入的乡村振兴投融资机制,提高财政资金使用效率,同时为社会资本参与建设提供有效路径和合理回报。一是探索灵活高效的财政资金投入机制,鼓励财政与社会资本共同建立产业发展基金、专项奖励基金、投资风险基金等强化“杠杆”撬动作用。总结推广贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点经验和财政资金“五补五改”模式。二是激励工商资本合理参与乡村建设,对长期投入的企业和组织给予更精准的财政奖补、贷款贴息和配套项目投入支持,支持工商企业为乡村振兴提供综合性解决方案。三是破解金融资本参与乡村振兴的关键难题,拓展农村可抵押物范围,完善并推广“两权”抵押贷款试点和土地流转收益保证贷款等制度。四是全面激活农村土地资源,深化农村承包地、宅基地三权分置改革和农村经营性集体建设用地入市改革,实现城乡土地要素自由流动和高效配置,以农村土地要素的全面激活带动整个乡村振兴。五是提高农民投资内生动力,充分利用专业合作社、集体经济组织等平台和载体,增强农民参与投资乡村振兴的内生动力。

3. 4 优化农业基础设施投建模式

改善农业基础设施是推进产业振兴的基础支撑,对四川而言,重点应在三个重要方面实现突破:一是整合政府投资项目资源。在加大农业基础设施建设投入力度的基础上,改变涉农项目投入小而散的格局,破解“短板”效应,尤其是要以机构改革为契机强化农业基础设施建设的聚合效应。二是拓展基础设施投资渠道。充分利用农业基础设施建设领域的政策性贷款,并强化 PPP、先建后补等模式引导社会资本和新型农业经营投资兴建、改造提升农业基础设施。三是创新基础设施建管模式。转变以招拍挂为主的基础设施建设模式,对于技术含量、资金额度不大的适合于自主建设的项目赋予集体经济组织和新型农业经营主体建设申报资格,采取村民自建等方式调动农民群众参与积极性,提高建设效率、降低建设成本、增强建设内容实用性。

3. 5 创新乡村文化传承机制

四川拥有悠久的古蜀农耕文明、丰富的乡村文化资源、鲜明的乡村地域特色,在实施乡村振兴战略的过程中,要坚持人文化的推进路径,尤其是要增强乡村文化传承的内在动力。

一是在传播手段上,要充分利用现代信息技术和传播手段,借助农村智能手机不断普及的趋势,加强大数据分析挖掘,为实现优秀文化的点对点、多对点精准传播提供有力的支撑。二是在价值挖掘上,在通过建立村史馆、建设民俗文化体验区、完善非物质文化遗产传承人制度等加强农耕文化等乡村文化保护传承的同时,强化对乡村文化的挖掘和利用,尤其是要将乡村特色文化吸引力转化为经济价值,并增强其传播力度和影响力。三是在文化拓展上,要针对乡村文化具有的无形性、内在性和粘合性等特征,将文化全面植入到农业产业发展之中,通过农文旅结合不断催生新的业态,增强乡村文创产业的竞争力,让乡村文化在农村产业融合发展中发挥巨大的裂变价值。

3. 6 创立新型乡村治理体系

随着城乡人口、资源要素流动的进一步深化,四川农村原有的封闭性社会结构必然会进一步改变,由此必须建立与之相适应的新的开放型乡村治理机制。一是加强基层党建,健全以村党组织为核心,村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”治理架构,构建党建带动村级各类组织建设的协同治理机制。二是强化村民自治。

应加强农民自治意识和自治能力培育,构建村民公共事务全程参与的自治平台。此外,要大力推进政经分离,同时把城乡人口双向流动和混合居住的前瞻性因素纳入到乡村治理结构中,协调平衡本地村民和“外来村民”的利益诉求,促进社区和谐、共同发展。三是深化农村法治。建立健全农村基层权力规范化运行机制,推行村级组织“小微权力清单”制度,推进法律援助进村、法律顾问进村,大力培育培养起村民的法治意识、法治理念和法治精神,破解农业农村领域有法不依、执法不严的现象。四是创新农村德治。要在充分发挥村规民约作用基础上,更加注重引导“新乡贤”在乡村治理中扮演重要角色,为农村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设发挥协商协调等积极作用。

3. 7 建立乡村均衡发展政策框架

针对四川乡村内部业已存在的较为突出的发展失衡矛盾,需要通过完善相关政策框架体系重点破解以下两大矛盾。一是破解乡村内部资源配置不均衡矛盾,将乡村衰退严重的丘陵地区和整体性贫困地区作为乡村振兴的重点区域,强化发展能力的培养和造血功能的培育,合理弱化对财政投入的过度依赖,尤其是在脱贫攻坚中适度重视精准与普惠的有机结合,注重实施贫困村内贫困户与非贫困户尤其是临界贫困户均衡受益的项目,防止形成并强化农村内部新的二元结构分化。二是破解发展短期化选择困境,在当前推进乡村振兴试点示范的过程中,要特别侧重在乡村衰退严重和较为严重的区域进行乡村振兴试点,防止简单地在区位条件好、产业发展基础好、已经开展幸福美丽新村建设的区域“锦上添花”。同时,建立推进乡村振兴中改革探索的容错纠错机制,激励基层创新并避免短期化行为,为实施乡村振兴战略提供有效激励和行为约束。

3. 8 构建生态发展新的引擎

要走绿色化发展道路,进一步凸显四川生态优势,构建以生态重建为指向的绿色化可持续发展模式。一是构建发展型保护机制。要重点探索创新生态产业化机制,除了以生态化提升和优化种养业之外,还必须大力发展生态旅游、生态康养等新的业态,实现生态型产业融合。与此同时,应着力打造生态优质农产品品牌,通过品牌塑造和营销将生态优势转变为经济优势,实现从绿水青山到金山银山的成功蝶变。二是完善生态补偿机制。进一步探索创新和拓展生态补偿的领域及范围,重点完善饮用水源保护区生态补偿机制、森林生态效益补偿机制、湿地生态效益补偿机制等,大力推进碳汇交易、水权交易、排污权交易,强化内在的生态环境保护动力和重点生态功能区的均衡发展能力。

3. 9 重塑集体经济发展基础

针对四川农村“空壳村”占比高、发展基础薄弱的实际,着力从以下 3 个方面重塑农村集体经济。一是实施集体经济“启动”工程,推广建立集体经济发展资金、财政投入涉农资金分类股份量化和集中使用的机制,破解集体经济无发展之源的困境。将农村集体经济组织作为财政投入建设项目承接主体,对集体经济组织具有建设能力的优先予以支持,通过财政投入让集体经济组织获得发展的启动资本。二是实施集体经济“活化”工程,通过成立土地股份合作社、土地银行、集体经济股份合作社等将分散的资源有效加以整合,鼓励集体经济组织以集体资产股权入股等形式组建集体资产管理公司、股份经济合作社等多种形式的经营实体,支持其采取独立或与龙头企业、专业合作社合作入股、合作经营等多种方式实行市场化运作,探索集体资产出租、入股分红、经营创收等多种经营方式,让集体“死资源”变成“活资产”。三是实施集体经济“分化”工程,对于具备一定发展基础和发展能力的集体经济组织,要深化政经分离、所有权与经营权分离、经济业务和公益事业分离,通过引进职业经理人方式提升经营管理能力,构建集体经济发展壮大的组织架构和制度保障。

3. 10 强化人力资本开发利用

精准地构建以本土人才培育和外部人才引入双轮驱动的乡村人力资本开发利用政策,重点通过改善发展环境形成乡村振兴的人力资源和“新乡贤”队伍支撑。一是挖掘留守人才,制定多层次、多形式的新型职业农民教育和培训体系,通过职业认证、特聘专家、购买服务等形式激励本土人才积极参与本地乡村发展,实现精准培育。二是吸引返乡人才,改善乡村创业环境,并通过财政奖补方式激励各地加大对农民工返乡创业的融资、技术、税收等支持,实现精准扶持。应特别重视并充分利用返乡还乡的政府官员、科技人员、教师、医生等特殊人才资源,发挥其在发展理念、整合资源、科技支撑、社会服务等方面的作用,潜移默化地促进乡村文化传承和乡村治理优化。三是稳定下乡人才,要针对城市人下乡创业面临的居住、公共服务等突出问题提供配套支撑,实现精准服务。同时,要大力开展柔性引才,探索建立志愿者制度、社工义工制度等,形成多元化、轮换式的乡村振兴短期人才服务格局。此外,还应创新激励机制,充分调动基层干部和科技人员下沉乡村服务的主动性和积极性,有效破解乡村振兴中管理人才和技术人才进村入户的“最后一公里”困境。

(作者单位:四川省社会科学院)

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四川低山丘陵地区生态产业发展思考