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韩国多支柱养老保障体系改革及启示

胡小文

2018年01月08日 12:00

张慧智/金香丹
《人口学刊》2017年第20172期

   一、韩国多支柱养老保障体系构成

   韩国1988年启动国民年金计划,在夯实社会养老保险的同时,着重突出企业、个人在养老保障体系中的角色,建立了多支柱养老保障体系①基本框架。具体而言,保障最低养老收入的非缴费型基础年金充当“零支柱”,与收入挂钩的国民年金及特殊职业年金构成“第一支柱”,强制性退休金制度形成“第二支柱”,自愿性个人商业养老保险构成“第三支柱”,力求建立全方位多元力量参与的养老保障体系。

   1.零支柱:设立非缴费型基础年金补贴贫困老人,缓解老年贫困问题

   韩国2008年设立基础老年年金,每月向70%的65岁以上老年人差额发放最高10万韩元(100韩元=0.63人民币,2008年平均汇率)补助金,旨在缓解处在国民年金“盲区”②及国民年金待遇过低的老年人贫困问题。基础老年年金所需资金主要由财政拨付,个人无需缴费,构成韩国养老保障体系的“零支柱”。为进一步加强“零支柱”的作用,20147月韩国将基础老年年金更名为基础年金,一方面将年金金额提高到20万韩元,并随物价变动进行调整③;另一方面将基础年金领取金额与加入国民年金年限挂钩,当加入国民年金超过12年时,此后每增加1年,基础年金金额将减少1万韩元,旨在将基础年金发放给最需要救济的老人。

   韩国适龄人群可在互联网、社区或国民年金公团分支机构申领基础年金。申请人月收入评估额低于标准收入(2015年标准收入为单独老人93万韩元,有配偶老人148.8万韩元)即可领取不同金额基础年金④,其中无法领取国民年金的老人、国民年金领取金额低于30.39万韩元(基础年金的1.5)的居民可领取全额年金。2014年韩国领取基础年金的老人达到435.3万,平均领取金额为17.8万韩元。[1]

   2.第一支柱:国民年金与特殊职业年金分开运营,共同保障职工养老基本收入

   韩国与中国相似,不同职业适用不同养老金标准。韩国的社会养老保险分两大板块:“国民年金”覆盖普通单位职工、农渔民、非正规就业人员及个体劳动者;“特殊职业年金”涵盖公务员、私立学校教职工、军人、特定邮局⑤职工,两大板块分别具有不同标准。

   198612月韩国颁布“国民年金法”,并于次年9月依法设立国民年金公团⑥,1988年正式启动了国民年金计划。韩国国民年金涵盖对象从10人以上机构起步,覆盖范围不断扩大,目前普通单位职工、城市居民、农渔村居民均已纳入框架内⑦。韩国保健福祉部对国民年金进行统收统支,国民年金费率为月收入基准额(上一年度月平均收入)9%,缴费年限超过10年、年满61岁即可以年金形式领取养老金。在缴费方面,单位参保人由单位和个人分别承担一半,并由单位统一缴纳,私营业者及其他居民则独立承担保费,但韩国政府对部分人群提供一定资助。例如,政府对农渔民资助50%保费,最高资助40.95万韩元(2170元人民币),此外,对于10人以下企业且工资低于140万韩元的职工资助50%保费,分别补贴给企业与个人。

   韩国特殊职业年金成型早于国民年金,历史较为久远。韩国政府在经济腾飞阶段先后设立了公务员年金(1960)、军人年金(1963)、私立院校教职工年金(1975)、特定邮局年金(1992)。目前,特殊职业年金费率为月收入的14%,单位与个人平均分担,最低缴费年限为20年,61岁开始领取。在年金积累方式上,公务员年金和军人年金实行现收现付制,私立学校教职工年金采用基金积累制。

   韩国国民年金与特殊职业年金自建立以来一直分开运营,进入21世纪以来,社会各界对统一养老保障的呼声日渐高涨,政府却始终未能建立统一标准,一方面由于公务员等特殊职业员工退休津贴远不及企业职工的企业年金,养老金主要依赖特殊职业年金,必然影响相关改革积极性;另一方面,各政党尚难达成一致意见,执政党对养老金全社会统一持谨慎态度。但是,韩国国民年金及特殊职业年金均由国家统筹,缴费基数与各类型年金平均工资水平及个人平均工资水平挂钩,体现出一定的公平性。

   3.第二支柱:实行强制性退休金制度,加速培育退休年金

   韩国企业退休金具有一定强制缴纳性质,企业必须为职工建立退休金或退休年金。目前,职工工龄达到1年以上即可在退休或离职时一次性领取退休金,金额相当于退休前3个月平均工资与工作年限的乘积。不可否认,退休金制度为韩国私人部门职工养老发挥了重要作用,但退休金的管理、运营、发放均由企业自行掌握,存在资金转移或挪用的可能性。企业一旦破产,职工退休金往往难以得到保障,由专业管理机构运营退休金的需求不断提升。鉴于此,2005年韩国颁布《雇员退休收入保障法》建立了退休年金,鼓励企业委托资金管理机构积累退休金。企业在劳资达成协议后可自愿将退休金制度替换为退休年金制度,年金运营模式由企业与雇员商议而定。韩国退休年金主要分为待遇确定型(Defined Benefit,DB)和缴费确定型(Defined Contribution,DC),年金待遇与其类型紧密相关。DB型年金待遇与既有退休金制度相同,资金积累方面企业每年将雇员退休金的60%存放至银行、证券、保险等机构运营,收益及风险由公司承担。DC型年金中,企业每年将雇员年收入的1/12存入雇员年金账户,雇员自行选择投资组合,投资运营情况直接影响年金待遇,投资收益享受税收递延优惠(EET税制)。从韩国实际情况来看,由于DB型年金与职工退休前3个月平均工资相关,因此,工资具有稳定增长态势,工资增长率高于投资收益率的大企业倾向于建立DB型年金;但工资增长不稳定且增长率低于投资收益率的中小企业倾向于建立DC型年金。目前,韩国建立退休年金的企业多数为300人以上大企业,2014DB型年金占企业年金的70.5%,但DC型年金发展迅速,年金积累额同比增长37.6%,发展潜力较大。[2]

   此外,为有效衔接历次离职领取的退休金,缓解退休金即期消费问题,2012年韩国修改《雇员退休收入保障法》,设立了个人退休年金(Individual Retirement Pension,IRP),即设立个人退休账户将每次离职时领取的退休金积累到此账户中。IRP不具有最低加入年限,年满55岁即可一次性或以年金形式领取,但存入的金额除购房、医疗等特定事由外不能随意提取,强化了养老储蓄的作用。已加入DBDC型退休年金或已领取退休金的职工,每年可自愿向IRP账户追加存入金额不高于1200万韩元的补充养老金,并自主选择信托机构及投资方式。税收方面,IRP年金采用个人所得税递延政策,在年余积累阶段暂时免除个人所得税(12),在实际领取年金时缴纳3.3%~5.5%不等的年金所得税,提高了职工自愿储蓄的意愿。此外,2017年开始IRP年金对象不再局限于企业职工,范围将进一步扩大至个体经营者,旨在帮助更多的人自主提高养老保障水平。韩国发展IRP年金能够为职工提供更多补充养老积累选择,有利于扩大养老金投资市场规模,活跃养老金市场。

   4.第三支柱:税收机制激励个人年金(个人商业养老保险)发展,满足群众差异性养老保障需求

   韩国1994年建立个人年金,缴费最低年限为10年,55岁开始领取,属于自愿购买的商业养老保险,为群众建构了多样的养老金积累渠道。韩国职工的退休年龄普遍低于领取国民年金年龄,无法领取国民年金期间需要企业年金与个人年金为职工提供生活保障,而对于未能加入企业年金的劳动者而言,个人年金的重要性尤为凸显。韩国个人年金产品主要有“年金保险”与“年金储蓄保险”,二者税收标准不同,前者缴费年限超过10年时减免利息所得税,后者在积累养老金时采取个人税收递延方式(EET税制),税收激励机制与IRP年金相同。韩国在每年税收清算⑧时对企业年金个人补充积累部分及“年金储蓄保险”实行个人所得税退税(最高限额为700万韩元,退税比例为12),退税金额最高达84万韩元(4536元人民币)。其中“年金储蓄保险”享受税收递延的限额为400万韩元,最高每年退税48万韩元。此外,韩国鼓励住宅年金等商业养老保险发展,随着居民养老意识增强,补充性养老保险在养老保障体系中的作用有望提升。

   总体而言,韩国养老保障制度经过多次补充与调整,基本形成了政府、企业、个人权责清晰的框架体系。近年来在政府大力度政策支持下,企业年金及个人储蓄型养老保险发展迅速,第二支柱与第三支柱作用日渐增强。随着“银发浪潮”的袭来,韩国养老保障体系改革步伐加速,对改革当中的中国养老保障制度具有一定借鉴意义。

   二、韩国养老保障体系面临的问题

   韩国养老保障制度全面建立以来不断补充完善,建构了覆盖全民的多支柱养老保障体系,对社会、经济发展做出了巨大贡献。具体而言,政府提供基础年金、国民年金、特殊职业年金等社会保险保障老年人的基本收入;强制性退休金制度为私人部门职工提供稳定的补充养老金;多样化的商业养老保险为个人维持既有生活水平提供了更多的选择。韩国自1988年设立国民年金以来,积累金额由5300亿韩元扩大至496万亿韩元(截至20156),参保人数逐年增加,已达到2113万人,支付养老金共计13.78万亿韩元,领取养老金人数达到376.9万人(占参保人数的17.8)。此外,2005年建立退休年金后,既有的退休金制度逐步向退休年金制度过渡、升级,提高了企业职工退休金的稳定性。目前已有16.3%的企业建立企业年金,覆盖了全部企业职工(535万人)51%,退休年金积累额由建立初期0.8万亿增长至110.27万亿(20156)。个人退休年金(IRP)发展也较为迅速,2014IRP积累金额同比增长24.8%,截止到2015年第一季度积累额已达到81372亿韩元。[3]养老保障制度已成为韩国民众生活不可或缺的重要组成部分,为民众“安度晚年”提供了良好的制度框架,其贡献不容小视。但与此同时,韩国养老保障体系也面临一些不可忽视的问题。

   首先,老龄化日益严重,养老金可持续性面临难题。韩国2000年步入老龄化社会,在OECD国家中搭上“老龄化末班车”,但发展速度飞快,2026年可能步入超老龄社会。[4]2014年韩国老龄人口占总人口的12.7%,同时老年人口加速超越少儿人口(014)2017年老龄化指数将达到104.1,老龄化压力日渐增大。[5]韩国自2010年开始面临婴儿潮时期出生人口退休期,占总人口14.1%的第一代婴儿潮时期(19551963年间)出生人口逐渐步入退休年龄,20世纪为高速工业化和经济增长做出巨大贡献的“人口红利”正转变为未来经济和社会发展的“负担”。在老龄化、少子化、退休潮叠加的复杂环境下,韩国养老保障体系承受着前所未有的沉重压力。

   其次,公共年金收支逆差风险加大,面临资金枯竭窘境。截止到2014年,韩国国民年金共积累470万亿韩元,在老龄化影响下50年后存在枯竭风险。根据韩国保健福祉部预测,韩国国民年金积累额将在2043年达到最高峰值2561万亿韩元,2044年开始出现逆差至2060年枯竭。此外,韩国公务员年金长期收支逆差,2013年赤字达到2万亿韩元,未来10年公务员年金收入增长率为1.9%,而支出增长率为6.3%,政府需要负担的资金将累计达到53万亿韩元。[6]随着老龄化进程加速,国民年金与特殊职业年金均面临可持续性问题,继续出台措施稳步渡过年金财务危机势在必行。

   最后,国民年金缴费率不高,加大老年贫困风险。韩国国民年金名义上已经覆盖了所有居民,但实际坚持缴纳保费直到最低年限的人数远低于名义参保人数,而这一问题在个体参保人⑨中尤为突出。个体参保人主要包含自营业者、临时工、短期失业人员等没有固定收入的群体,由于收入波动难以坚持缴纳保费,主动购买商业养老保险更是难上加难,其中相当一部分人实际上没有任何养老准备,极易导致老年贫困。截止到20146月,国民年金个体参保人中没有足额缴纳保费的参保人占69(570),其中54%的参保人属于短期没有收入可不缴纳保费的例外人群,15%参保人属于长期滞纳保费(滞纳13个月以上),这些参保人均属于养老保障体系的潜在“盲区”。领取国民年金方面,201465岁以上老年人中领取国民年金与特殊职业年金的人仅占37.6%,近六成老年人无法领取公共年金,虽然领取基础年金的老年人占45.9%,但基础年金属于救济性质的补贴,无法保障安度晚年所需成本。[7]韩国老年贫困问题严重,老年人贫困率在OECD国家中最高,激励公民坚持缴纳社会保险,完善养老保障体系的需求日渐迫切。

   三、韩国多支柱养老保障体系改革措施及发展方向

   为解决上述问题,韩国对养老保障制度进行了一系列调整与改革。近年来韩国养老保障制度改革主要集中在两大方面,一是加强养老金可持续性,二是促进企业年金与个人年金等补充性养老保险发展。

   第一,采取延迟退休、推迟领取养老金年龄等措施,减轻国民年金支付压力。为有效应对老龄时代的到来,韩国一方面实施延迟退休政策,另一方面提高了领取养老金的年龄,以实现国民年金“增收减支”效果,减轻养老金支付压力。实际上,韩国早在1997年第一次年金改革时就已决定分阶段提高养老金领取年龄,在经过6年的准备期后,2003年韩国将领取养老金年龄推迟到61岁并规定每5年增加1岁,直到65岁⑩。此外,20135月韩国通过“禁止雇佣年龄歧视与老年就业促进法”修订案,规定自2016年开始国有企业、公共机关、300人以上营业机构退休年龄延长至60岁,并于2017年开始在全国范围普及。在此之前韩国并未对退休年龄进行法律规定,平均退休年龄在52.8岁左右,300人以上营业机构平均退休年龄也仅达到55.5岁,延迟退休政策实行后有望在缓解养老金支出压力方面产生积极效果。但延迟退休政策是一把双刃剑,在改善养老金收支余额、提高人力资源利用效率的同时也会挤占青年就业。鉴于中国延迟退休政策也在准备当中,进一步跟踪、观察韩国相关政策运行效果非常必要。

   第二,企业建立薪资抵减制度(salary peak),缓解延迟退休可能产生的不利影响。退休年龄改革不可避免会提高企业劳动成本,对青年劳动者就业产生一定负面影响,尤其韩国企业退休金具有强制性,改革影响范围较广。作为延迟退休政策的配套措施,韩国鼓励企业在劳资达成协议后建立“salarypeak制度”,即在保障退休年龄的同时,在员工达到一定年龄时,开始降低薪资,并相应减少工作时间。对企业而言,薪资抵减制能够缓解延迟退休导致的成本提升问题,提高劳动弹性,节约有限劳动力资源,保留技术人才。目前韩国建立“薪资抵减制”的企业有信用保证基金、水源公社等36个机构,2016年开始强制实行延迟退休后,企业建立薪资抵减制度的需求有望迅速增强。然而,建立相关制度也面临一些问题,例如DB型退休年金待遇以职工退休前3个月平均工资为基数乘以工作年份得出,运行薪资抵减制后,由于职工工资逐年递减,退休金面临“缩水”,可能引发职工强烈反对。因此,如何有效解决劳资协商中的矛盾是韩国企业面临的重要课题。目前部分企业考虑在实行薪资抵减制度之前计算职工DB型年金金额,同时将职工退休金转移至DC型年金。由于DC型年金积累金额与职工每年平均收入水平相关,能够有效避免退休金“缩水”问题。

   第三,启动公务员年金改革,缓解财政压力。长期以来,韩国国民年金与职业年金待遇差距受到民众普遍诟病。韩国特殊职业年金的费率及财政补贴率均高于国民年金,两者收入替代率具有显著差异。国民年金缴费满40年的收入替代率在46.5%左右,2028年将降至40%,而特殊职业年金缴费满33年的收入替代率达到63%,引发民众不满情绪。更为重要的是公务员年金赤字日渐增多,对国家财政形成了巨大压力,改革必要性凸显。20155月,经过多年争议与研究,韩国国会通过公务员年金法修订案,公务员年金改革拉开帷幕,改革主要理念表现为“多缴、少领、晚领”。内容主要包括:阶段性提高公务员年金费率,2016年开始公务员年金费率提高至月收入的16%,并每年增加0.25%,直到2020年提升到18%,单位与个人各承担一半;阶段性降低公务员年金收入替代率,2016年开始支付率由1.9%阶段性下调为1.7(年金总额是平均收入、工龄、支付率的乘积);延迟公务员年金领取年龄,2016-2021年退休人员从60岁开始领取,之后每2年延迟1岁,直至2033年实现65岁领取年金;未来5(20162020)冻结公务员年金待遇,不随物价进行调整;降低领取年金缴费年限,由20年降至10年,适应当前就业理念的变化;引进公务员收入分配调整机制,高收入公务员年金待遇降低幅度高于低收入公务员,降低了改革对低收入公务员的影响。

   第四,加速普及企业年金,夯实“第二支柱”。韩国领取国民年金人群的平均缴费年限为15.7年,实际上收入替代率只能达到20%左右,仅仅依赖国民年金很难满足养老需求,补充性养老保险的重要性逐年增加。为全面升级退休金制度,提高制度运行效率,韩国将从2016年开始在300人以上企业强制建立企业年金制度,范围逐步扩大至中小企业,致力于2022年实现全国普及,替代现有退休金制度。目前,已有近八成300人以上企业建立了退休年金,而30人以下中小企业建立退休年金比例尚不及40%。考虑基金外部积累的成本及劳工商议的烦琐议程阻碍了中小企业建立企业年金的热情,韩国将在未来3年内对30人以下中小企业(100万家)资助部分资产运营费用(积累金的0.2),建立专门基金委员会制定基金投资组合,保障中小企业退休年金营利性。同时,针对10人以下规模企业,韩国免除制定退休年金规章等烦琐议程,建立了简易型退休年金,即设立企业IRP(11)年金以替代企业年金。

   第五,促进退休年金投资多样化,加强监管。韩国建立退休年金以后,投资收益率成为衡量退休年金成功与否的重要标准。为促进退休年金快速发展,韩国企划财政部在20148月公布“促进私人年金活跃发展相关对策”,对投资运营机制进行了调整。首先,提高退休年金风险性资产投资比例,旨在提高退休年金保值增值能力,加速培育养老金市场发展。20147月起,缴费确定型退休年金(DC)及个人退休年金(IRP)风险资产投资比率向待遇确定型退休年金(DB)看齐,由40%提升至70%,但禁止投资于股票、私募基金等高风险产品。其次,取消单个风险产品投资限额。DB型退休年金投资组合中,除股票在风险投资组合中所占比例不得超过30%以外,其他如债券、基金、股权联动证券等混合型证券(ELS)、预托证券等风险型产品可自由组合。IRP年金亦可自由选择投资组合,将风险性资产投资比例限制在70%以内即可。再次,针对银行、保险、信托等退休年金运营机构在投资过程中倾向于购买自身公司债券、股票而影响投资收益的问题,一方面韩国金融委员会规定自20157月开始禁止年金运营机构购买本公司金融商品,间接提高资产组合质量;另一方面,将退休年金纳入存款保险制度保护范畴。2015年开始存放在金融机构的DC型年金、IRP年金部分存款纳入存款保险保护范畴,即存款保险制度为储户基础性存款提供最高5000万韩元为限的保护之外,另对退休年金中符合要求的最高5000万韩元存款提供保护。最后,在DB型年金运行方面,逐步推进养老金外部积累,并鼓励企业建立专门投资委员会,制定投资组合,定期上交投资报告书(IPS),提高投资收益率与稳定性。尽管韩国大幅放宽退休年金投资限制,但从短期来看退休年金运营依然偏好国债等低风险产品,促进资本市场发展尚需时日。

   第六,建立住宅年金(住房反向抵押贷款),丰富个人养老方式。韩国在借鉴美国反向抵押贷款成功经验基础上,20077月针对60岁以上拥有单个房屋或多个房屋总值不超过9亿韩元的老人建立了住宅年金。具体而言,申请人将房产抵押给住宅金融公司,由住宅金融公司按即期市场价格为申请人提供担保,申请人在继续使用房屋的同时,每月从银行领取养老金直至身故。申请人身故后,住宅金融公司获得房产处置权,住房处置金额偿付养老金费用后剩余金额由法定继承人承袭,若房产处置金额不足以偿付养老保险相关费用,不足部分由住宅金融公司自行承担不再追偿。韩国住宅金融公司是2004年建立的国有企业,住宅年金由政府作为隐性担保,安全性较高。在住宅年金设计方面,考虑申请人的紧急流动性需求,韩国住宅年金可设定贷款额度(最高为抵押住宅价值的50),房屋价值减去贷款限额部分将按年金形式发放给申请人。尚未还清贷款的住房,可利用住宅年金贷款将房屋欠款还清,剩余部分以年金形式领取。以价值3亿韩元的住房为例,参保人自60岁开始领取年金,每月可领取68.2万韩元(3600元人民币),房屋价值越高领取年金金额也越高。韩国住宅年金建立以来参保人数持续增加,2015年达到2.91万人,同比增长了28.6%,参保人平均年龄为72岁。[8]韩国住宅年金与基础年金可同时领取,每月领取的住宅年金在基础年金计算中视为负债,两者相得益彰形成双重保障。

   总体而言,韩国养老保障体系改革顺应了养老保险现代化的潮流,在借鉴世界银行倡导的多支柱养老保障体系改革方向基础上,结合韩国实际国情进行了相应调整。当前韩国养老保障改革进入关键期,延迟退休、公务员年金改革、退休年金强制化等工作渐次推行,长期护理保险、住宅年金等制度逐渐成熟。从近期改革进程来看,扩充个人储蓄型养老金,发展养老金市场,提高养老金保值增值能力,加强养老金可持续性是韩国养老保障体系改革的主要方向。持续关注韩国养老保障制度改革进程,借鉴改革中出现的问题与难点,有利于中国在相关改革中提前做好制度安排。

   四、韩国多支柱养老保障体系对中国的启示

   十八届三中全会以来,中国养老金改革提上日程,决策层对相关制度做出了顶层设计,改革方向逐渐明朗,企事业单位养老金并轨、新农保和城乡居民养老保险并轨改革拉开帷幕,为打破现行制度“碎片化”弊端做出制度安排。然而中国庞大的人口基数、城乡二元结构、计划经济遗留的历史问题纷繁复杂、相互制约,使得改革进程充满挑战。[9]

   第一,中国养老保障体系具有“分散化”、“碎片化”特点,缺乏统一性。中国基本养老保险分四大板块,分别是机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险,制度设置初衷旨在扩大养老金覆盖范围,但实际上由于群体、区域间适用不同标准,缴费基数、费率、待遇均有差异,制度缺乏统一性,“分散化”、“碎片化”特征明显,不利于制度的公平性与效率性。

   第二,统筹层次较低,养老关系跨地转移、接续困难。当前中国城镇化发展快速,人口流动频繁,养老制度理应跟上城镇化步伐,为经济改革保驾护航。然而,由于中国各地养老金统筹层次不同,养老关系跨板块、相同板块内跨地区衔接转移困难重重。虽然人力资源和社会保障部要求尽早实现养老金省级统筹,但目前只有北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省(市、区)实现了养老金省级统收统支,其他地方不是通过小比例调剂金形式部分统筹,就是停留在县()级统筹层次。[10]统筹账户与各地区经济发展水平紧密相连,费用及待遇存在较大差异,导致地区“保护主义”色彩浓重,外来务工养老保险“只进不出”,退保比率居高不下。

   第三,企业年金与商业养老保险发展严重滞后,税收激励力度不强。当前中国居民养老收入主要依赖社会保险,企业年金普及率过低,商业养老保险亦不活跃。截止到2015年一季度,建立企业年金的企业共74335户,仅占全部企业(22579475)0.3%,覆盖员工2300万人,积累基金8244亿元。[11]企业年金发展滞后间接导致了社会基本养老金费率过高,企业职工与事业单位职工养老待遇差距等问题。尽管2014年颁布了企业年金个人税收递延政策,但由于税收优惠政策与现行分项个人所得税制的矛盾,可能出现延税后一次性领取养老金时缴纳的税额过高的情况,相关政策并未达到预期效果,企业年金税收制度亟待调整。

   纵观欧洲福利国家面临的财政危机,高福利导致国家财政无以为继,然而过低的养老金待遇又会引发老年贫困。因此,有效解除“养老金困局”,构建广覆盖、可持续的养老保障体系有助于防范社会矛盾,有利于经济发展。借鉴韩国经验,厘清政府、企业、个人在养老保障体系的定位,建立共担责任、共同受益的多支柱养老保障体系,对中国应对老龄化危机具有重要意义。

   第一,加速养老金省级统收统支,逐步推进全国统筹。韩国养老金制度设立初期即实现了全国统筹,养老金在各区域间的互济共助作用明显,国民年金在费率、收入替代率、待遇方面形成统一标准,为职工跨地转移养老关系提供了便利,减少了社会摩擦与矛盾。然而,中国地广人多,各区域发展不平衡,长期分散管理积累了大量复杂“问题”,养老金全国统筹面临诸多挑战。目前,基础养老金全国统筹已成定局,养老金入市进入倒计时,实现养老金省级统收统支刻不容缓。但省级统筹亦面临个人账户空账等问题,统筹到哪个层次,哪级政府就需要承担巨额“债务”,积极性实难提高,[12]需要中央政府的有效引导与资助,更需要地方政府体现出责任与担当。在推进基础养老金全国统筹过程中,应进一步明确中央、地方政府在养老保障体系中事权的分配,优先推进城镇职工基础养老金统筹,逐步扩大范围,同时加速全国养老金数据库建设,建立全国范围内的基本养老保险参保、缴费、接续信息查询服务系统。此外,可借鉴韩国基础年金,对无力缴纳基础养老保险的老年人群提供补贴,着手构建非缴费型“零支柱”。

   第二,加大养老金税收优惠,引导企业职员、普通民众自愿进行养老储蓄。培育补充性养老保险是新时期发达国家养老金改革的共同特征,韩国也将发展企业年金与个人储蓄性养老保险作为养老保障制度改革的重要内容。韩国对企业年金个人积累部分及储蓄性养老保险采用个人税收递延方式,激励民众自我提高养老保障水平,有效补充了社会养老保险。然而,中国企业年金发展严重滞后,职工对企业年金的补充缴费意识低、积极性不高,同时,个人税收递延型商业养老保险尚未广泛推行,个人在养老保障中的作用较弱,导致我国基本养老金费率过高的问题。实际上,参保人愿意减少多少当期现金收入积累养老金,很大程度上取决于税收优惠是否足以激励投保。中国企业年金个人缴费部分仅对不超过缴费工资计税基数4%以内的部分延迟税收,尚难激励职工积极参与投保,可适当增加优惠力度。与此同时,中国应加快实施个人税收递延型商业养老保险,激励更多劳动者自行积累养老金。尽管个人税收递延政策在普惠性及公平性方面受到广泛争议,但相关政策对发展企业年金与商业养老保险具有重要作用,对于我国构筑多支柱养老保障体系具有重要意义。

   此外,对于企业年金中个人补充缴纳部分,韩国允许员工自主进行投资,既提高了效率,同时为养老金市场发展提供了机遇。然而,全民参与投资的企业年金需要发达的资本市场支撑,考虑中国股市起伏不定,不宜操之过急,但当前民众对投资理财关注度日渐提高,为今后引进相关制度提供了可行性。

   第三,加快建立社保型老年长期护理保险,完善养老服务体系。随着中国老龄化加速,空巢老人、失能老人数量不断增加,老年服务问题日渐成为社会性问题。[13]当前中国失能老人已经超过3700万人,老年护理需求巨大,而专业护理机构照护费用较高,多数养老机构又不愿接收失能老人,商业保险条件苛刻,难以满足多数失能老人的护理需求。将老年长期护理保险纳入社会保险体系,仿照医疗保险既有模式,形成由政府、企业、个人共同分担的缴费结构,为失能老人提供居家服务、设施租赁、上门护理、昼夜护理、福利设备工具租赁等基本生活服务对“安度晚年”具有重要意义。同时,应加速培育专业护理人员,保障长期护理保险的平稳运行。

   第四,适时启动住房养老保险计划,扩充养老渠道。从韩国住宅年金运行情况看,在传统观念影响下,多数老人尚难转变“房产留予子女”的传统观念,使得住宅年金发展较为缓慢,参保率仍未突破1%。中国与韩国养老观念相似,住房反向抵押贷款难以短期内对民众养老产生巨大影响,加之中国城镇化进程还在进行当中,房地产价格起伏不定,促进“以房养老”存在现实制约因素。然而,随着社会观念的转变,“以房养老”有望成为重要养老措施,中国理应为有条件的老人提供更多的养老收入保障渠道。在具体运行方面,可借鉴韩国模式,由政府设立专门机构充当担保人,对利率风险、长寿风险、预期寿命、房屋价值等进行精算,保障住房反向抵押贷款的安全性与稳定性。但考虑住房反向抵押贷款涉及金融、房地产、预期寿命等多个领域,应谨慎对待,逐步推进,可先从保险公司承保形式推广,逐渐向政府担保形式转变。住房反向抵押贷款还可设定一定贷款额度,满足老人流动性需求。

   此外,中国应重视家庭养老在养老保障体系中的作用。随着工业化发展,人们对社会养老的依赖与期待日渐增强,但巨大的人口基数导致中国的社会养老保障程度难以达到福利国家水平。中国应结合传统社会养老理念,提高家庭在养老保障中的作用,打造国家、地方、社会、家庭多元化的养老保障参与体系,进而为老龄人营造良性、温馨的养老氛围,实现“乐龄”理想状态。

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2018年01月08日 10:02
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