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“全球英国”:脱欧后英国的外交选择

胡小文

2019年01月09日 02:04

张飚
《现代国际关系》

自2016年6月英国公投决定脱欧以来,英国和欧盟就脱欧的谈判进程、议题与影响,都引发学界热议。然而,英国在处理和欧盟关系的同时,也提出脱欧后会采用“全球英国”(Global Britain)的对外政策,以便处理脱欧后和非欧盟国家的关系。①特蕾莎·梅想要在脱欧后打造一个怎样“真正的全球英国”?英国政府打算如何应对脱欧后的全球政治经济?脱欧后的英国是否意在建立一个以英美特殊关系、英联邦、英国与主要新兴经济体为主体的“新三环外交”?本文首先阐述了“全球英国”政策的提出和发展,其次以国家间关系为视角,分别就英美特殊关系、英国与英联邦国家关系、英国与主要新兴经济体关系进行讨论,最后分析了“全球英国”政策面临的挑战。本文的核心观点是,“全球英国”是英国对外政策一个实质性、整体性的政策调整,该政策的提出标志着脱欧后英国将改变过去侧重欧洲的对外政策,目光重新投向全球政治经济。 

一、“全球英国”政策的提出

在2016年脱欧公投结束之后,特蕾莎·梅取代卡梅伦成为英国新首相。上任伊始,以特蕾莎·梅为首的新政府便开始为应对脱欧做两手准备。一方面,为应对和欧盟的脱欧谈判,英国政府改组了内阁,专门成立了脱欧部以负责脱欧谈判。另一方面,为应对脱欧后的全球政治经济、处理与非欧盟成员国的关系、消除各国对英国孤立主义倾向的疑虑,英国政府逐步发展并提出了“全球英国”政策。

“全球英国”政策的提出经历了三个阶段。第一阶段是保守党政府内部酝酿阶段。在2016年10月保守党伯明翰大会上,梅以《脱欧后的英国:全球英国展望》为题发表演讲,首次表示脱欧不仅迫使英国考虑和欧盟的关系,而且急需“展望欧洲之外更广阔的世界”。外交大臣约翰逊先是在就职后公开表示需要“重塑英国作为全球性强国的全球形象与身份”,后又于2016年7月在《每日电讯》上撰文,称脱欧后的英国应该“在世界舞台上更外向、更主动、更积极”。2016年12月,约翰逊更是以《全球英国:脱欧后时代的英国外交政策》为名,在英国著名智库查塔姆研究所发表演讲,进一步明确脱欧后时代英国的全球政策取向。②第二阶段是保守党政府要员在国内外场合公开阐述立场。2017年1月,首相梅在兰卡斯特演讲时正式阐述了英国的立场,之后在达沃斯论坛上向各国首脑和商贸精英重申,英国不仅关心欧洲事务,而且会着眼于全球事务。1月底梅访美时再次强调,作为一个“出于本能和鉴于历史”就有全球意识的国家,英国会“在行动上和精神上都更全球化、国际化”。2017年10月出席保守党曼彻斯特大会时,梅更是以《重新开始英国梦》为题,提出“全球英国”是脱欧后英国的终极目标。③同样,2017年10月,财政大臣哈蒙德在出席国际货币基金组织演讲时表示,他会“证明全球英国不仅是一个口号,更是事实”。④第三阶段是在政府高官阐述立场的基础上,发布政府白皮书,正式将“全球英国”政策表述为政策文件。例如,2017年10月,贸易部发布了有关未来英国贸易政策白皮书,为脱欧后英国和非欧盟国家、发展中国家的经贸政策指明方向。⑤尽管目前“全球英国”政策仍在发展之中,但其主要内容已经成型而且越来越明显。

“全球英国”政策主要内容有三点。第一,在准备脱离欧盟的同时,把目光重新投向世界。对英国自身而言,“全球英国”旨在塑造一个“在世界舞台上更自信、面向全球、外向的英国”、继续使英国作为一个“拥有全球利益和自身权利的全球性参与者”。对其他国家而言,“全球英国”意味着巩固和“老朋友”的关系,发展和“新盟友”的关系,增强英联邦国家内部联系,帮助发展中国家发展经济并消除贫困。“全球英国”政策的核心是,做全世界各国“信任的朋友”。⑥英国领导人重申,英国退出欧盟是为了更积极地与非欧盟国家互动、更积极地融入全球化进程,而非像美国一样逆全球化而行。

第二,在政治与安全领域维护秩序与和平。首相梅、外交大臣约翰逊反复强调,“全球英国”政策的一个核心组成部分是支持“基于规则的国际秩序”:英国的目标是捍卫二战之后建立的自由主义国际秩序,以及为维护此秩序而成立的联合国、世界贸易组织和北约等多边国际制度。⑦英国领导人表示,脱欧后的英国将会捍卫联合国的政治地位、维护基于世贸规则的国际贸易、反对贸易歧视和保护主义、发挥北约的军事安全作用并继续履行对北约军费开支承诺。此外,英国还强烈反对大国通过武力改变边界、派遣舰队前往西太平洋海域,在中东配合美国打击恐怖主义。⑧

第三,在经贸领域促进自由贸易、倡导经济全球化。梅反复强调,脱欧后英国的定位是做“商业、自由市场和自由贸易最强有力、最坚定的倡导者”。⑨脱欧前,作为欧盟的一员,英国的对外经贸关系受制于欧盟和多国的双边自贸协定(68国),以及世贸组织体系内的多边贸易协定(24国)。由于英国脱欧后这些和欧盟有关的双边、多边经贸协定不再适用,因此英国试图以欧盟的双多边自由贸易协定为模板,套用、复制到英国和他国的经贸协定以稳固对外经贸关系,并且在此过程中,寻求达成比欧盟自贸协定更有利的条款。在此过程中,英国会在七国集团(G7)、二十国集团(G20)等场合继续推进自由贸易、“抵制建立商贸壁垒的企图”。⑩此外,贸易大臣福克斯在多个场合表态,强调英国会利用历史纽带加强英联邦内部的贸易往来,不排除加入北美自贸协定(NAFTA)的可能,并且在即使没有美国参与的情况下,英国也会继续推动“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。(11)

为了实现重回世界舞台、维护基于规则的国际秩序、扩大自由贸易的三大战略目标,英国政府开展了多重行动。第一,全球范围内的高频次外交访问。政府高官密集开展双边外交访问,并且利用多边场合开展外交会谈。例如,首相梅于2017年1月到访美国、4月访问中东多国、8月底访问日本,(12)9月到访加拿大并再度访美(联合国总部)。外交大臣约翰逊在7月到访日本、新西兰、澳大利亚等多个亚太国家。贸易大臣福克斯在上任后,出访墨西哥、美国、新西兰、中国。此外,英国领导人还利用如G7、G20、达沃斯论坛、联合国大会等多边会议的场合,和其他国家领导人举行了一系列会谈,重点讨论脱欧后英国的全球政治经贸政策。在频繁出访的同时,英国政府也一改以往谨慎惯例,采取主动出击的策略,邀请外国领导人来访。例如,在特朗普上任半年时间内,英国政府便开始筹划特朗普对英国的国事访问(奥巴马、小布什国事访问都是在上任后两年半的左右),并在特朗普就职不到一年的时间内就敲定了国事访问的事宜。(13)

第二,通过国内机构改革,为贸易谈判和加强贸易关系做准备。在脱欧后,英国成立了内阁部长级的国际贸易部,以负责自贸协定谈判、促进国际贸易。由于英国暂时还未脱离欧盟,而欧盟禁止成员国单独与他国开展正式的贸易谈判,因此为确保英国的对外经贸不受脱欧影响,英国贸易部牵头在非欧盟的主要贸易伙伴国家(包括美国、澳大利亚、中国、韩国)建立了14个工作小组进行自贸协定非正式谈判。这些工作小组的主要目的是为部长级会面搭建平台,就贸易协定条款进行非正式谈判,以便确保在正式脱欧后,英国可以“高速过渡”到自贸协定。(14)英国内阁的另外一个调整是合并了原有的环境与气候变化部和商业部(即商业、能源与工业战略部)以增强英国的工商业竞争力,特别是在绿色经济、健康医疗等方面的优势。

第三,出台国内政策文件和通过立法,将“全球英国”政策“内化”为政策发展战略和法律条例。例如,2017年1月,英国制定自撒切尔夫人时代保守党政府执政以来规模最大的工业发展战略,发布《建设我们的工业战略:绿皮书》,以提高英国在脱欧后国际贸易中的竞争力。2017年9月,英美签订《英美科技协定》以确保英国在科技,特别是涉及工业战略方面的优势地位。2017年11月英国议会通过《贸易法案》,以保护英国不受到歧视性贸易的危害。(15)

总体而言,“全球英国”政策是英国脱欧后一个宏观性、战略性的对外政策调整,意味着英国政府准备寻求独立自主的政治经济外交政策,将原有的欧盟主要成员国、欧洲地区大国的旧身份转换为全球性大国的新身份,并重新界定自身的利益和诉求。  

二、“全球英国”政策中的英美关系

英美关系是“全球英国”政策的重中之重。脱欧前,英国作为美国在欧战略支点的位置在很大程度上被德国取代;英国不顾美国反对加入中国主导的亚投行等行为也削弱了英美关系。脱欧后,英国转向强化英美特殊关系。(16)

“全球英国”的对美政策表现在三方面。第一,重振英美特殊关系。2017年1月底,特蕾莎·梅访问华盛顿,成为特朗普接见的第一位外国领导人。在向共和党议员的演讲中,梅提出英美应“重振特殊关系”(renew special relationship),“为重新担起领导权而再次联手”。一是在观念层面上捍卫西方价值观。英美应意识到“西方价值观的新敌人”正在崛起、激进伊斯兰对西方“生活方式”构成的威胁、俄罗斯及中国等“缺乏西方民主人权传统”国家的进取型外交。梅呼吁美国“为捍卫我们的价值观、利益和我们笃信的理念而坚定地站在一起”,共同捍卫“自由、人权”等西方价值观。主管美国事务的外交副大臣邓肯于10月在美国智库发表的演说中再次强调,脱欧后的英国不仅会通过自身的全球外交网络和军事力量等手段“促进并捍卫我们的价值观”,而且会推动美国一起追求“共同的价值观,以及对自由、民主和商业的承诺”。(17)二是在制度层面上加强英美同盟以应对全球挑战。在英国领导人看来,英美同盟应在应对俄罗斯、朝鲜、伊朗、伊斯兰国(反恐)、网络空间安全等问题上发挥主要作用。再比如,在情报合作方面,英国政府也希望加强原有英国政府通信总部(GCHQ)和美国国家安全部门的紧密的合作。(18)即使在美国泄露了曼彻斯特恐怖袭击案案犯的身份引发英美外交风波后,英国政府(外交大臣和内务部长)也很快配合美国国务卿赴英国缓和双边关系的努力,迅速恢复了和美国的情报合作。正如外交大臣约翰逊在接受英国国内媒体采访时坦言,脱欧后的英国会更注重和美国的情报分享。总之,重振英美特殊关系旨在加强英美同盟在全球范围内的活动影响。

第二,共同捍卫二战后建立起来的国际秩序,特别是维护联合国、世贸组织、北约等组织的地位。(19)和特朗普上任前后攻击北约、联合国,退出巴黎协定等一系列单边主义举动不同,英国政府一直推动英美两国维护现存的多边主义制度、在现存多边制度框架内解决对国际秩序的挑战。例如,2017年1月梅向美国共和党议员发表演讲时,敦促英美应“再次致力于担起共同领导世界的义务”。在应对朝鲜问题上,梅在2017年7月G20峰会上和特朗普会面时,要求美国不采用单边方式而是在联合国主导的多边框架内解决朝鲜问题;随后梅又在9月举行的联合国大会上,呼吁各方继续给朝鲜施加更大压力。(20)此外,英国政府推动美国继续支持北约。梅首访美国时就表示英国会保持军费开支占GDP的2%,希望美国继续通过北约遏制俄罗斯对欧洲的胁迫。防务大臣法伦于2017年7月访美时表示,为应对对于国际规则和秩序的威胁,英美应加强在北约框架内的合作。(21)

第三,推动英美签订自贸协定。脱欧后,美国成为英国的第一大贸易伙伴、第一大投资国(按单一国家计算),因此能否巩固并发展英美经贸关系成为英国政府关心的重要问题。(22)在2017年1月梅首次访美时,便提出把确保英美经贸关系稳定、自贸协定谈判放在优先位置。在7月初英美领导人会面时,梅继续将自由贸易协定谈判成为两国关系的重点,并对特朗普公开表态支持英美自贸协定表示满意。(23)随后,贸易大臣福克斯在2017年7月底访美参加首次英美贸易投资工作小组会议,正式开启两国非正式谈判。福克斯宣称,英美自贸协定不仅会“全面加强两国关系”、“开启特殊关系历史上新的、激动人心的崭新一章”,而且对其他国家和英国开展自贸谈判产生示范作用。(24)2017年11月,美国财政部长罗斯访问英国时,英国内阁主要成员和罗斯集体会面,再度表示美国应该尽快和英国签订自由贸易协定。(25)2017年11月,英美发表联合声明,表示对第二次英美投资贸易工作小组的工作满意。目前英美在谈判中取得了一定进展,包括在中小企业领域展开更紧密的合作,建立“英美中小型企业对话”,扶植双方的交流以促进出口机会。在航空领域加强协作,在金融领域加强管制合作。(26)

总而言之,由于美国在英国政治外交中的特殊地位,“全球英国”政策寻求加强英美同盟、游说美国继续支持联合国、北约、世界贸易组织等,并扩大对美贸易。  

三、“全球英国”政策中的英联邦国家间关系

发展英国与英联邦国家的关系是“全球英国”政策的第二个重点。早在脱欧公投造势时,以约翰逊为首的英国领导人便表示要重振英国和英联邦国家的关系,纠正英国因加入欧盟而“背叛”英联邦的错误。(27)随着英国脱欧并实施“全球英国”政策,英联邦国家在英国对外政策中的重要性越发明显。在英国政府内部,官员甚至将发展英联邦国家内部关系的政策(戏)称为“大英帝国2.0”(British Empire 2.0)。(28)

加强英国和英联邦国家之间的联系主要表现在三方面。第一,巩固并发展和英联邦国家的经贸和军事关系。由于英国和澳大利亚、新西兰、加拿大、新加坡等国的贸易额占英国和英联邦国家贸易总量的90%,因此英国的目标是优先和这些国家签订新的贸易协定,特别是和加拿大、澳大利亚、新西兰等主要贸易伙伴。2017年9月,梅访问加拿大,寻求两国以加拿大—欧盟全面经贸协定为模板,套用并复制此协定以发展出适合英、加两国的经贸协定。(29)2017年7月,约翰逊访问澳大利亚参加澳英年度部长级会谈,推动两国签订更“自由”的贸易协定。约翰逊于2016年8月、2017年7月两次访问新西兰,以促进英国和新西兰的贸易关系。福克斯在11月访问新西兰,表示英国作为新西兰的第二大投资国以及新西兰在欧洲的第一大出口市场,会尽早寻求和新西兰签署贸易协定。(30)

除发展经贸关系之外,英国也积极推动在五国防务协定(英国、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚)框架内发展军事关系。这包括在亚太地区推动“基于规则的国际秩序”,维持共同防务,扩大英国在亚太地区的军事性存在,增强情报共享。例如,2017年7月英国外交大臣约翰逊访问澳大利亚时,时任防务大臣法伦一起随访,商谈英澳加强情报和军事方面的合作,特别是加强针对南海问题的军事政治协作。约翰逊在澳大利亚智库演讲时也表示,英国会捍卫在亚太地区的“自由主义国际秩序”,并“敦促所有国家尊重航行自由和国际法,包括海牙国际仲裁法庭的裁定”。新任防务大臣威廉姆森上任后于2018年2月访问澳大利亚,公开宣称英国军舰会穿越南中国海。(31)

第二,发展和印度的经贸关系。由于印度既是英联邦国家,也是主要新兴经济体国家,因此英国希望在脱欧后努力发展英印贸易关系。2016年11月,梅访印。此访是梅在发表“全球英国”政策后的第一次国事访问;不仅带领了规模庞大的贸易代表团,而且公开表态称,英国要做印度方面“最热烈、最执着、最可信的自由贸易支持者”。(32)2017年4月,财政大臣哈蒙德赴英国参加英印第九次财经对话。其间,英国和印度发表联合声明,称双方会发展“尽可能最紧密的商业经济关系”。与此同时,哈蒙德在英国媒体撰文,表示英国用“印度制造、英国投资”的模式发展双边贸易,打造“自信、有雄心且宽容的全球英国”。(33)

第三,在非洲建立自由贸易区以促进英国和非洲英联邦国家的贸易。相对而言,英国对非洲政策面临的形势比较复杂:大多数非洲英联邦国家都属于最不发达国家,且在英国对外经贸关系中所占比重较小。脱欧前英国作为欧盟成员国和南非等国家签有“经济伙伴协定”(Economic Partnership Agreement),并实施了五年的“非洲自由贸易”倡议(34),英国希望在维持原有贸易关系的同时,促进当地的经济发展,消除贫困,展现出英国作为。在此背景下,英国贸易大臣福克斯强调脱欧后的英国不仅不会降低和非洲国家的贸易往来,还会增加贸易额,激励经济发展。(35)

总之,英国改变过去关注欧洲的外交,转而通过历史文化纽带,加强在英联邦内部的贸易往来,加强和亚太、南亚地区、非洲的英联邦国家经贸以及政治合作关系。  

四、“全球英国”政策中的英国和主要新兴经济体关系

“全球英国”政策的第三个重要组成部分是发展英国和主要新兴经济体的关系。对于英国而言,中国和巴西是主要新兴经济体的代表,而印度、南非属于英联邦国家,因此英国在发展和后者关系时,将其纳入与英联邦国家关系框架下。此外,由于英国认为俄罗斯在克里米亚的公投属于典型的以大欺小、违反国际规则的领土变更行为,因此极力支持对俄罗斯的经济制裁。在2017年4月叙利亚政府军疑似使用化学武器后,约翰逊为抗议俄罗斯支持阿萨德政权甚至取消了原定的访问计划;尽管近期约翰逊访问了莫斯科,但英国的态度仍然是“接触但谨慎”(engage but beware)。(36)“全球英国”政策虽把所有新兴经济体列入发展计划,但增进和中国、巴西这两个具有代表性新兴经济体的关系对英国而言至关重要。

“全球英国”在对华政策上主要表现为三点。第一,加速发展和中国的经贸关系,主要是吸引中国投资和扩大对华出口。2016年9月梅参加G20杭州峰会时会见习近平主席,表示会继续中英“黄金时代”的经贸合作。2016年11月,梅会见主持第八次中英财经对话的副总理马凯,强调中国应鼓励国内企业投资英国。在2016年12月举办的第八次中英战略对话中,梅表示在保持高层合作和加强双边各领域务实合作同时,中国和英国应“促进全球自由贸易”。(37)2017年11月,梅会见参加中英高级别人文对话的刘延东副总理时表示,英国对中国投资持开放态度。2018年1月梅访华时强调,英国会延续“黄金时代”的对华经贸合作。福克斯则重申英国对中国投资持开放态度,欢迎来自中国的投资。(38)对英国而言,发展和中国的经贸关系是“全球英国”政策的一个侧重点。

然而,英国也释放出矛盾信号。例如,虽然英国寻求和世界第二大经济体中国签署自贸协定,但和英国积极推动签订英美国自贸协定不同,英国在英中自贸谈判的进度上远远落后于英美、英澳自贸协定。在投资方面,虽然英国寻求中国的投资,但是对“一带一路”倡议表现出疑虑。一方面,2017年5月哈蒙德参加“一带一路”高峰论坛时表示,英国是“一带一路”的“天然伙伴”;英国不仅支持中英贸易,而且支持中方提出的诸多主张。2017年年底,哈蒙德参加第九次中英财金对话时不仅同意加强“一带一路”上的合作,而且期待“进一步加强官方交流与对话”。(39)另一方面,梅本人谢绝出席“一带一路”高峰论坛,并且在2018年1月访华时,提出“国际标准”和“透明度”的重要性。(40)

第二,继续原有金融合作并试图扩大英国对华金融服务业的出口。英国脱欧后,大部分金融业从业者已开始从伦敦转移到欧洲大陆(例如法兰克福),因此英国希望修复伦敦的国际金融中心地位,将伦敦建设为人民币全球使用、离岸中心。英国还希望利用其金融服务行业的优势,尽早拓展中国市场的业务。在梅访华时,中英已经达成了一系列关于施罗德集团在中国发展、“沪伦通”以促进资本双边流动、两地上市的合作。(41)

第三,逐步发展政治合作。政治合作包括两层内容。在全球层面,中英作为G20的两个重要成员,一起应对经济全球化和自由贸易、产能过剩、气候变化和环境保护等全球挑战。(42)在地区层面,中英合作处理朝鲜核问题。由于中国在朝鲜核问题、全球治理等方面具有重要作用,英国希望两国加强信息共享,并且坚守在联合国多边框架内解决朝鲜核问题的立场。约翰逊、前防务大臣法伦都强调,需要发展和中国的关系以发挥英国在亚太和全球的政治影响力。

除发展英中关系外,英国也加强与巴西的经贸关系。和脱欧前相比,英国对巴西的政策主要有两点变化。一是扩大商贸往来。2016年底福克斯访问巴西时,正式启动“英巴商业对话”,每六个月进行一次双边企业小组会谈,解决英巴企业遇到的贸易投资问题。英国贸易部和巴西出口投资促进局(Apex Brazil)签署备忘录,承诺增强双边投资。(43)2017年7月哈蒙德赴巴西参加第二次英巴财金对话时,同意将原有英方提供的出口融资额度翻倍,增加到30亿英镑支持英巴贸易。2018年初,英国出口融资署(信用保险机构)又特别指派一个专员驻扎巴西圣保罗,和英国驻当地领事馆官员一起处理英巴贸易问题。(44)由于巴西希望以欧盟—南方共同市场为模板签署英巴贸易协定,因此英国并不急于就贸易协定和巴西展开谈判,而是希望维护原有经贸关系,加强两国在能源资源和农作物等方面的合作,特别是促进中小企业加入国际贸易的机会、刺激服务业领域的发展。(45)二是重视巴西在全球治理中的作用。英国加大了支持巴西加入经合组织(OECD)的力度,并且响应巴西提出的安理会改革倡议。(46)  

五、“全球英国”政策面临的挑战

“全球英国”政策是英国为处理脱欧后和非欧盟国家关系的一项重要的政策调整。不仅是一个政治口号,而且是具有相当实质性内容的政策方针。(47)“全球英国”是脱欧后英国对外政策的一个转折点,标志着英国开始寻求重新回归世界政治舞台,将原有的欧盟的支柱性成员国的旧身份转化为全球政治经济参与者的新身份。尽管“全球英国”政策展现出英国试图借脱欧之机有所作为的愿望,但在政策理念和实施上面临诸多挑战。

首先,在“全球英国”政策的指向性上存在争议。英国政府、社会、学术界与智库一直争议的问题是,欧盟成员国身份究竟增加了英国的影响力,还是限制并削弱了英国的作用。“全球英国”政策的支持者认为,退出欧盟和统一市场(“硬脱欧”)会使英国重获独立决定权和活动空间。例如,英国贸易大臣福克斯在《金融时报》发表署名文章,称脱欧使英国获得在贸易方面“空前的自由决定权”。英国学者也指出,脱欧能够使英国在参与联合国制定有关人权和核武器政策时采取更灵活独立的策略,不受欧盟内部其他成员国的束缚并显著降低协调成本。(48)而“全球英国”政策的反对者则认为,欧盟扩大了英国的政治影响力。脱欧之后,英国不仅会丧失作为欧盟成员国的影响力,而且会丧失自身作为美国在欧盟内部的“棋子”地位,对美国的重要性下降;一旦英国离开统一市场,英国在经济方面也丧失了议价权。(49)因此,尽管“全球英国”政策代表了保守党(及新联合)政府的重要对外政策调整,但是其指向性仍然值得讨论和质疑。

其次,“全球英国”政策缺乏一致性。英国发展经贸关系和维持自由主义国际秩序的目标有时自相矛盾。例如,英国反对贸易保护主义,想要加强和中国等主要新兴经济体的关系。但英国也主张,南海问题应该“遵循规则”,甚至派出舰艇在南海巡逻。这种不连贯性削弱了英国的对外政策。“全球英国”政策也面临和其他国家的政策理念冲突。例如,就英美特殊关系而言,特朗普政府的“价值观”似乎和英国政府倡导的价值理念有巨大差距。在英美同盟和国际秩序方面,尽管美国确实在打击伊斯兰国、应对朝鲜、分享情报等方面和英方有切实合作,但美方对俄罗斯示好的立场以及展现出来的单边主义倾向,实际上削弱了英国寻求基于规则的国际秩序以及维护联合国、北约的努力。在伊朗核问题上,英国和美国的分歧无法弥合。尽管外交大臣约翰逊曾赴美国劝说,但美方执意坚持己见拒绝继续伊朗核协议;蒂勒森在2017年9月也访英劝说,但梅明确表示会支持伊朗核协议。(50)再比如,英国试图促进英印贸易。但是与此同时,印度方面提出的条件则是在发展英印经贸关系的同时,必须对印度移民持更开放的态度”。(51)

再次,“全球英国”政策的可行性面临内外掣肘。一是内部面临来自工党和对英国实力的质疑。在保守党政府提出“全球英国”政策后,工党也针锋相对提出了自己的“全球英国”政策,并且努力通过选举彻底改变保守党制定的“全球英国”政策。而英国国内对“全球英国”政策也是批评声不断。例如,马丁·沃尔夫就批评该政策不切实际而且忽略了英国作为“正在衰落的二流国家”的事实。(52)英国国内甚至对政府能否招募到足够的谈判专家去处理贸易协定问题而发愁。(53)二是外部挑战。例如,英国试图和美国签署并谈判自贸协定,而美国政府也表态支持双方签署自贸协定;但是,特朗普的贸易保护主义倾向和反复无常,给英国能否顺利实现目标增加了很大变数。再比如,“全球英国”政策的落实需要高层领导人之间的协调沟通,但英国外交官普遍承认,大部分国家因为英国脱欧而持观望态度,口头上表示赞同,但实际操作中谨慎小心,不太确定英国的意图。(54)英国试图在英联邦内部发展贸易关系,但是自英国加入欧盟后,英联邦国家(如澳大利亚)的外交政策就已经高度多元化,不再依靠和英国的历史文化纽带而存在。因此,“全球英国”政策面临内外两方面的执行挑战。

今后这些挑战都将考验“全球英国”政策。尽管“全球英国”政策面临诸多困难与挑战,甚至最后无法实现英国政府预想的目标,但此政策仍然展现出英国政府在处理脱欧问题和欧盟关系的同时,放眼全球、着眼于未来的政策考量。随着脱欧临近,“全球英国”政策内容会越来越清楚。“全球英国”政策在实践的过程中究竟会对全球秩序、国家间关系产生何种影响,仍然有待观察。


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2019年01月09日 10:07
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