常态化做好东西部协作工作的制度逻辑
杨秦霞
2026年07月10日 01:55
谢治菊
中国社会科学报自1996年中央启动东西部扶贫协作重大战略安排以来，这一制度实践已走过30年历程。从初步探索期的资金援助与劳务输出，到调整深化期的多领域拓展，再到脱贫攻坚时期的政策体系，直至2021年正式更名为东西部协作，这一安排始终紧扣国家发展战略要求。当前，过渡期已经结束，东西部协作的工作重心全面转向常态化帮扶。从攻坚战走向常态化，不仅是政策语词的变化，更是一次深刻的制度重塑。
随着全面建成小康社会、开启乡村全面振兴的新征程，国家在政策设计中明确规定，脱贫攻坚目标任务完成后设立5年过渡期，在过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定，同时对统筹东西部协作作出长远部署。东西部协作工作从守底线、巩固成果，逐步走向缩小区域差距、推进共同富裕，进而协作双方的关系必然从单向帮扶，走向共同发展、共同受益的区域伙伴关系。正是发展阶段和历史任务的深刻转型，推动东西部协作走上了常态化帮扶轨道。由此，常态化做好东西部协作工作的深层内涵，集中体现为五个维度。
组织机构的常态化。保持东部省市与西部省区市长期固定结对帮扶关系，在此基础上安排东部经济较发达县市区，与西部乡村振兴重点帮扶县建立结对关系，实现帮扶全覆盖。这意味着跨区域协作的组织架构不再因阶段任务结束而解散，而是成为国家治理体系的固定组成部分。这一组织形态的成熟定型还产生了一定的外溢效应，如中央单位定点帮扶、驻村帮扶、万企兴万村行动和社会组织助力乡村振兴行动等，无不渗透着东西部协作所积累的组织动员模式、资源配置方式和考核评价体系。
资金项目的常态化。财政援助资金纳入年度预算保障，确保投入力度不减、投向更加精准，协作项目从“运动式”推进转向年度计划管理，实现滚动实施、持续发力。与脱贫攻坚时期的应急性投入不同，常态化阶段的资金安排更加注重可持续性和长期效益，强调财政资金撬动社会资本、引导市场力量参与的多元投入格局，其核心要义是实现三个转变。即，从单向行政输血转向双向市场共赢，由年度短期任务转向长期稳定运营，由分散式零散帮扶转向全链条系统协同，协作因此具备长期稳定的资源保障。
人员选派的常态化。建立干部人才轮换与接续机制，让挂职不挂空、帮扶不断档，形成人才梯队的制度性供给。过渡期以来，东西部协作省份共互派干部1万多名。进入常态化阶段，人员交流从短期支援走向长期共建，技术互学、观念互通、作风互鉴正通过机制化的双向交流变为现实。东部干部的市场思维、效率意识、服务精神在潜移默化中影响着西部治理理念与工作方式，通过师带徒、跟岗学习等途径，为西部地区锻造了留得住、能战斗、带不走的本土人才队伍。
民生事业帮扶的常态化。教育医疗“组团式”帮扶持续深化，将东部优质的公共服务资源转化为西部长效的制度能力，让帮扶成果扎根基层。从解决温饱到实现小康，从脱贫摘帽到乡村振兴，东西部协作始终围绕人民群众最关心的利益问题展开。常态化意味着民生帮扶不再是阶段性的项目安排，而是针对县域教育质量提升、基层诊疗能力强化等短板不断优化的制度保障。
重点领域合作的常态化。产业协作、劳务协作、消费协作从政策驱动转向机制驱动，形成可预期、可持续的协作生态。产业合作重在产业链协同，劳务协作重在技能共育，消费协作重在市场共建。常态化协作的核心逻辑是打通要素双向流动通道，实现东部所能与西部所需的精准匹配，这种机制化运行使协作各方形成稳定的预期和持续的动力，让协作不再是临时性任务，而是各方的共同事业。
从脱贫攻坚时期的集中攻坚转向常态化长效协作，并非政策上的简单延续，而是多重力量共同驱动的结果。
国家战略的连续性是常态化转向的根本动力。缩小区域差距、促进共同繁荣，这条主线贯穿了30年政策演进的始终。正是中央在战略层面的高度连续性，使东西部协作从一项具体的帮扶措施，逐步上升为国家治理体系中协调区域发展的基础性制度安排。
制度供给的成熟定型是常态化运行的内在支撑。经过30年探索，东西部协作形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作格局，构建起党政主要领导推动、联席会议协商、双向考核评价等闭环机制。这一稳固的制度设计确保了协作方向不偏、政策力度不减。正是这种成熟的制度供给，推动协作模式从突击式的运动战，转向规范有序的常态化运行。
发展阶段的深刻转换是常态化调整的现实动因。脱贫攻坚时期，协作的核心任务是消除绝对贫困，这就需要高度集中资源进行点对点突破。进入过渡期后，防止规模性返贫成为底线要求，更长期更艰巨的任务则转向了乡村全面振兴与区域协调发展。党的二十届四中全会，对统筹东西部协作作出了长远部署，要求从注重短期脱贫指标转向长期发展动能。发展任务从守住底线向提质增效跃迁，必然要求协作方式告别运动式攻坚，转向常态化协作。
实践成效的持续显现是常态化转型的有力支撑。过渡期以来，东部省市累计向西部省区市投入财政援助资金超过1150亿元，帮助500余万西部农村劳动力实现就业，采购和帮助销售西部农产品近5700亿元。这些数据有力说明了这一制度安排在缩小地区差距、促进农民增收方面的巨大成效。实践的成功为制度转型积累了深厚基础，使东西部协作从当初的试点探索获得了长期坚持、不断深化的内生动力。
“十五五”时期是常态化帮扶全面展开的第一个五年，必须在巩固既有成果基础上锚定共同富裕目标，推动协作体系全面优化升级。
深化产业链协同，筑牢跨区域协作根基。产业合作是协作的压舱石，为此，要发挥好西部地区绿电资源汇集和用能成本优势，借力“东数西算”工程积极布局数据产业；利用园区共建和“飞地经济”模式，把东部的管理经验、技术体系和市场网络植入西部园区建设，同时更加重视数字化绿色化产业协作，将西部清洁能源与生态资源优势转化为新质生产力，使形成的产业链具备自我循环与自我扩大的能力。
拓展协作领域，抢占新赛道新机遇。在巩固传统领域协作基础上，积极向科技、金融、绿色、数字等新兴领域延伸。深化农文旅融合，将西部壮美的自然风光与厚重的人文积淀转化为消费场景和富民产业，联合打造协作品牌，串点成线开发特色线路。探索“人工智能+东西部协作”的落地模式，深化“数据在东部产生、算力在西部完成”的应用场景，把西部气候与能源优势转化为智能经济优势。持续深化教育医疗“组团式”帮扶，将信息技术与远程协作深度嵌入日常教学与诊疗带教之中，巩固双向互派与跟岗学习机制，为西部持续培养高素质的本土化人才，将人员互动、技术互学真正落到实处。
完善利益联结，构建双向赋能共同体。常态化阶段的结对关系，要全面转向共同发展、共同受益的区域伙伴关系。这要求探索完善“飞地经济”利益共享机制，对跨区域共建园区的地区生产总值核算、税收分配、统计考核作出制度化安排。同时，探索产业转移利益共享路径，对因产业协作导致财力明显变化的地区给予合理补偿。健全联农带农机制，通过保底订单、经营分红、本地务工吸纳等方式，让农民深度参与并共享增值收益。
优化要素支撑与营商环境，激发主体活力。西部地区要持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，推进政务服务标准化与“跨省通办”，打通要素流通的行政壁垒。完善东西部交通骨干网络互联互通，推动沿边地区全面融入全国路网，切实降低物流与交易成本。积极引导民营企业和社会组织参与西部产业布局，发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建更加多元的协同参与格局。在考核导向上，应弱化短期资金投放指标，不看摊子铺得有多大，而看利益联结有多紧、群众就业有多稳、产业增收实效有多强，既要算经济账，更要算民生账和长远账。
加强分类施策与统筹协同，夯实制度保障。根据不同县域的发展基础，动态调整协作任务清单，实行差异化帮扶方案，避免帮扶模式“一刀切”。在稳定省际结对框架的基础上，细化市、县和乡、镇、村多级联动帮扶清单，将协作工作深度对接全国统一大市场建设、西部大开发等国家战略，统筹各类政策资源形成协同合力。把实践中形成的好经验、好做法及时上升为制度规范，把临时性的协作安排转化为长效性的制度保障，推动东西部优势互补、双向赋能，为全面推进乡村振兴、实现共同富裕作出新的贡献。
（本文系国家社科基金重大项目“防止规模性返贫的监测机制和帮扶路径研究”（22&ZD192）阶段性成果）
作者：谢治菊（广州大学乡村振兴研究院院长、教授）
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