生态文明 理论研究

高度重视城镇化进程中的环境问题

胡小文

2017年10月09日 12:00

李佐军/陈健鹏/杜倩倩
《绿叶》2017年第20172期

  中国城市化加速推进,城镇化率已从1978年的19.4%提高到2015年的56.1%,预计在2020年中国的城镇化率将达到60%左右,2030年接近70%2050年将达到81.63%。与此同时,城市的急速扩张带来了大量外来人口的涌入,垃圾和废物的产生量也迅速增长,不断挤压了居民的生活空间,部分城市垃圾围城比例已高达40%,尤以广州、北京、上海为甚。为满足公众的生活需求,政府需要健全和完善相应的基础设施,这在一定程度上使得邻避设施增多。因此,对邻避事件的研究尤为重要,寻找有效化解冲突的途径十分紧迫。

  通过调研我们发现,中国的环境邻避事件目前正处在高发期,数量不断增加,发生频率不断走高。归纳这些环境事件中的一些“外部特征”,包括时间分布特征、空间分布特征、涉及的具体领域、邻避事件的类型、处置的结果等,我们可以看到这些特点。

  从时间来看。2014年左右是峰值,目前仍处在高发期。从发生时间来看,(环境)邻避事件最早出现在2003年,北京望京西园居民抗议附近建加油站,2007年以后邻避事件频发(见图1)2009年达到阶段性新高,出现13起邻避事件,2014年达到峰值15起,2015年下降到5起,但2016年又频频出现,仅上半年就有11(2)。可见,邻避事件目前仍处于高发态势。最近的一起典型事件发生在湖北仙桃,公众抗议建设垃圾焚烧厂,原因是垃圾焚烧发电厂建厂未获告知,厂址距离居民区太近,居民担心影响生活或诱发疾病。对此,仙桃市市长录视频宣布停建垃圾焚烧站,请市民理性平和。可以看出,近些年来,随着公众环保意识的觉醒和提高,人们对环境质量的要求也在不断提高,对居住周边具有环境负外部性的设施建设更加敏感,再加上城镇化的快速推进,引发(环境)邻避事件频频出现。

  从地区分布来看。多发生在经济发达的东部省份,且呈现出从东部向中西部地区以及由城市向农村转移的态势。截至20167月,中国19个省份出现了典型邻避事件。从地区分布来看(1)76.0%的邻避事件发生在北京、天津、上海、广东、山东、江苏、福建、浙江、辽宁、河北、海南等东部经济较为发达的省份,覆盖了所有东部省份;8.3%发生在广西、江西、安徽、湖北、湖南等中部地区;15.6%的发生在重庆、四川、云南等西部较为落后的地区。进一步分析东中西部地区邻避事件的趋势变化(2),发现东部省份2009年和2014年达到峰值,当前仍处于高发期;中部省份2008年首次出现了邻避事件,之后2011年发生1起,2016年爆发多起;西部地区2013年和2014年较多,均发生3起,近两年未发生。从地区转移的角度分析,邻避运动最初发生在北京、江苏、上海、广东等东部省份,后来进一步扩大和延伸,逐步向中、西部地区转移,西部地区是2006年之后出现了邻避事件,中部地区2008年以后出现;并且,邻避运动还呈现出由大城市向小城镇和农村地区转移的态势,比如,从一开始的北京、南京、上海、广州等大城市向化州市丽岗镇、杭州中泰乡、海口市三江镇等小乡镇和农村扩展。可见,大部分的邻避事件均发生在经济较发达、社会生活水平较高、人口密度较大的地区,尤其是一二线城市。

  从领域来看。发生频次最多的分别是垃圾焚烧厂、变电站、PX化工项目。从邻避事件涉及的具体领域来看,最多的是有关生活垃圾处理设施建设问题,包括垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、餐厨垃圾处理厂等,共占到35.4%。其中,垃圾焚烧厂占28.1%,尤其,考虑到中国城市生活垃圾清运量不断增长,从2006年的14841.3万吨增长到2014年的17860.18万吨,年均增长2.3%,采用卫生填埋处置的量占60.2%,焚烧占29.8%,未来垃圾焚烧设施建设仍在上升期,县级填埋场数量还将有所增加①,这是一大邻避风险点。其次是变电站,占15.6%,排第三位的是PX项目,占10.4%。另外,还涉及化工厂、核电厂、铁路、加油站、加气站、墓地、精神病治疗机构、医院、LCD工厂、钼铜项目、造纸厂、煤电厂等不同领域,占38.5%

  针对“邻避设施”特征,有学者按照“预期损失—不确定性”维度的大小将邻避设施分为四类:污染类(如垃圾焚烧厂)、风险聚集类(如加油站)、污名化类(如戒毒中心)、心理不悦类(如殡仪馆)(陶鹏等,2010),见表2。结合本研究的案例可以发现,当前的邻避冲突多针对“污染类”设施,共57件,占到59.4%,像垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、通信基站等,这类设施具备高预期损失、高度不确定性的特征。其次为风险聚集类,占32.3%,污名化型和心理不悦型分别占5.2%3.1%

  从事件处置过程和结果来看。多以妥协(项目叫停)收场。从梳理的96件邻避事件来看,29.2%的项目是停建或停产,群众一闹事,政府就叫停项目,最终以妥协收场。例如,2014年海口市三江镇村民反对在建康乐花园医疗项目、2012年江苏启东居民反对王子造纸厂排海工程事件、2011年四川什邡反钼铜项目事件、2014年广东化州群众聚集反对丽岗镇建设殡仪馆事件多个邻避项目等,这些项目,政府维稳的最终结果都是永久停建。其次,20.8%的事件的处理结果是允许项目正常建设或运行。项目停工征求公众意见再做决定、项目重新环评或整顿各占11.5%。此外,项目重新选址占9.4%、项目暂停后再复建占5.2%、组织周边居民搬迁或进行补偿各占4.2%,如图4所示。

  上述总结的主要是邻避事件的外部特征,从内部特征来看,中国近几年发生的环境事件有着共同之处:某地被曝,在当地绝大多数居民不知情状态下,准备兴建具有重大污染风险的项目,这类项目有损当地的居民健康、自然环境、生活环境或房地产价值等,而社区之外的居民是主要的项目受益者。这引发当地居民抗议,事态通过网络等载体进一步发酵和扩大,当地政府迫于民意最终选择取消项目②。

  从积极方面来看,环境邻避事件有助于推动环境法治建设,倒逼政府严格环境监管程序和信息公开,这是经济社会发展到一定阶段的产物,发达国家也都经历了这一个过程。2000年以后,特别是2005年左右,中国也进入了这一个阶段,以公众反对在自家附近建垃圾处理设施、变电站、PX项目等为主的邻避事件频频出现。第一,邻避现象本质上是对环境正义的维护,体现了公众环境意识的觉醒,推动了中国环境法治建设和环境保护工作,从某种意义上可以保证城镇化建设不偏离生态文明的大方向。第二,部分邻避设施确实会对周边居民产生负面影响,所以这些事件在一定程度上能够将公众合理的诉求反映到上级政府决策部门,及时阻止或降低对公众的福利损害,倒逼政府严格环境监管程序,实现信息公开透明。

  但实践表明,这些环境事件处置不当,也会带来新的矛盾、问题和挑战。

  影响政府的公信力,削弱政府的执政能力。政府公信力体现的是政府制度的合法性与社会的广泛认同,是指政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任程度。目前,中国的邻避事件总体上处于高发期,且多以妥协“一闹就停”收场。频频爆发的环境群体性事件会加大社会公众对权力权威的疏远和对立感。事后看,一些邻避事件中公众缺乏理性,抗议行为并没有科学依据。现阶段,邻避事件处在高发期,如果这些事件不能在法治框架下有效解决,会进一步加深公众与政府之间的隔阂,在一定程度上影响政府的公信力和国家的治理能力。

  影响公共服务的供给,造成资源浪费。一方面,面对群众的反对、为了防止事态的扩大,地方政府往往会做出妥协,导致一些必要的建设项目迟迟不能开工甚至前功尽弃。这在一定程度上影响了政府对公共设施的建设规划,有损城市政府向社会提供必要的公共服务。另一方面,部分邻避设施在建设完成后,运行时遭到附近居民反对和抗议,最终不得不停止运行,而且邻避设施从决策到运营管理都需要投入大量的人力、物力、财力,这会造成社会公共资源的极大浪费,政府的投资也将付诸东流。

  处理不当,会加剧社会对抗,引发新的社会矛盾。首先,由邻避效应引发的环境群体性事件是公众环境不满情绪以及要求公平民主权利的一种激烈表达,一旦处理不当,会引发恶性环境群体性事件,导致公众与政府之间的冲突不断,任其蔓延下去会激发社会矛盾、破坏社会秩序。其次,邻避事件的爆发,会在邻避设施受益者和利益受损者之间产生较大的分歧和矛盾,加剧公众间的分裂。再次,部分城市的邻避设施经过冲突后转移至乡村地区,而乡村居民本身表达诉求的渠道比较贫乏,应对能力较弱,加之医疗救助服务较差、经济能力弱,这会对乡村居民的身体健康以及生态环境造成损害,导致乡村居民的福利“二次受损”。

  认真分析环境事件发生的原因,可以从中找到规律性,以引起我们的警觉。

  一是相关法律法规不健全,且落实不到位。第一,中国通过《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境保护行政许可听证暂行办法》等规范工程项目的建设并引导公众行为,但对“社会稳定风险评估”的顶层设计仍然缺乏,这就导致当环境评估效果不理想时,缺少有效防范邻避事件的制度安排。如2011年大连群众反对PX化工项目,原因之一就是PX项目对环境风险估量不足。另外,各项制度中的民主机制、维权渠道并未真正落实,而是更多地停留在法律文本层面,使公众参与流于形式,导致公众的知情权和参与权受到侵害,这也是其抗争行为的导火索。第二,针对邻避事件的处置方式,多数地区以“办法”“制度”“规定”等形式发布风险评估结果与处置的指导意见,尚未提升到法律层面,缺少强制性和法律效力。而已有的法律缺乏整合,主要散见于《突发事件应对法》和《集会游行示威法》中,导致处理实际问题时衔接不畅。第三,部分邻避项目未批先建,缺少环评,没有立项审批,没有排污许可证,对相关规定落实不到位。如,2016年深圳章阁附近居民反对兴建大型超级垃圾填埋及垃圾焚烧厂、2013年重庆市公众反对蛋氨酸项目建设、2010年海安垃圾焚烧致病案。

  二是部分项目规划选址不合理,公众利益受损。基于利益相关者理论,邻避设施建设涉及的主要利益相关者有邻避设施周边居民、政府、邻避设施施工方、论证专家等。利益相关方对组织具有种种利益或权利要求,因此,他们对组织具有一定的影响。若不能将各利益相关方自身诉求纳入决策考量范围,利益要求得不到满足,他们可能采取一些非正常、不合作的手段发挥其影响。很多邻避设施隐含政府本身的利益,但政府未对这些冲突的利益进行有效协调和均衡配置,将成本及风险转嫁给邻避设施周边的公众。如,生活垃圾焚烧设施服务范围与影响范围之间的不对等性,焚烧厂周围的居民一般承受较大的因设施建设与运行带来的不良影响,这也是生活垃圾焚烧厂规划、选址、建设与运营过程中矛盾突出的重点。

  在项目环评方面,部分项目规划选址没有充分考虑公众利益,无法满足公众对防护距离的要求,从而引发了邻避群体性事件。邻避设施运行后给附近居民带来负外部性,包括环境、健康、安全、经济等风险。如,房地产贬值、环境污染、面临爆炸和火灾等风险、心理上的不舒服等。而且,距离邻避设施越近的居民受到设施的消极影响越大,反之则越小。按照国际惯例,PX项目应建在离居住区100公里之外的地方③。中国环保界对于垃圾焚烧厂与居民区的安全距离问题,一直存在争议。国家环境保护部门于2004年和2005年出台相关规定,提出的安全距离分别为800米和1000米;2008年又发文,指出垃圾焚烧厂周边300米范围内为安全距离④。本研究通过对邻避事件的梳理发现,43.8%的邻避事件因设施距离居民区、学校等太近而引发。例如,2013年深圳居民抗争LCD工厂环境污染事件,一个很重要的原因是LCD工厂距离居民楼太近,该项目地点位于深圳高新产业园,具有多个环境敏感受体,如距离多个小区只有18-50米,距离学校和水厂不到200米⑤。

  三是环境监管不到位,公众不信任邻避设施合规运行。长期以来,中国环境法治水平较低,处于“环境违法是常态”,排污单位偷排、漏排呈普遍现象。邻避设施同样面临监管失灵的问题。在这种情况下,公众对邻避设施能否合规运营持怀疑态度。本研究发现,环境污染是引发邻避事件的最主要诱因,66.7%的邻避事件都与环境污染有关,周边居民担心设施产生空气、水及噪音辐射等环境污染,或者已经遭受了环境污染带来的损害。例如,2014年,广州萝岗垃圾焚烧厂事件,虽然技术一流,但运行不达标,缺少监管,引起公众强烈抗议。又如,2012年天津市居民反对PC化工项目,据了解,大港石化产业园区内的企业存在夜间偷排漏排,对环境造成污染,每当刮风时,周边居民经常能闻到各种怪味,酸苦味、臭味、苦杏仁味等⑥。对于上述企业偷排漏排行为,当地环境保护部门没有实施有效监管,久而久之,公众对邻避设施的合规运行不信任,进而对政府缺乏信任,公众对政府信任的缺失是很多邻避事件发生的重要原因。

  四是信息公开不足,缺乏公众参与。信息公开是公众参与的基础,也是一种政府获得公众信任的有效途径。公众对政府的信任往往是在与政府部门长期互动交往过程中形成的,如果政府部门主动地公开信息,这实际上体现了政府对社会公众的一种责任投入,如果在此过程中政府机关能够满足社会公众的信息诉求,公众就会信赖政府。相关研究表明,信息不公开是邻避事件的重要原因,公众参与乏力诱发邻避冲突的升级。对于邻避设施至少应公开三种信息,包括技术标准、决策信息、邻避问题或危机处置信息。而中国关于邻避设施建设的决策属于“决定—宣布—辩护”的模式。在项目建设选址时,政府官员和专家进行封闭式决策,项目的最优地点由他们自行确定,然后将决定公之于众。这并不能满足公众对邻避设施相关信息的需求,以至于无法参与到整个决策、建设、运营过程中,公众利益表达不畅通,从而引发共同的群体性抵制行为。

  我们发现,13.5%的邻避事件因信息不公开、缺乏公众参与而引起。例如,2009年,北京居民反对阿苏卫垃圾焚烧厂扩建事件,起因就是阿苏卫垃圾焚烧项目在民意征求不足的情况下启动环评并公示,从而引发群众不满。2009年深圳龙岗上千居民堵路抗议建垃圾焚烧发电厂,原因之一是未公布PM2.5监测信息。再如,201354日,在昆明市中心的南屏街聚集了约3000名市民游行,以抵制拟筹建的PX项目,要求政府公开项目的信息和环保监督情况;516日,因要求公开项目信息的请求未得到完全满足,千余名市民再次聚集游行,从而产生社会影响较为恶劣的邻避事件。

  五是政府对冲突的预警能力不足,风险管控能力弱。政府的管控行为是触发公共项目“邻避”困境的重要诱因,通过对项目全过程的有效监管有助于及时发现其潜在的社会稳定风险。全周期监管应贯穿项目选址决策、建设、运营等各个阶段,对于项目的不同阶段选择不同的监管重点,实现有效控制项目风险的目的。对于环境邻避事件的管理,中国地方政府主要集中在后期处置阶段,预防性措施相对不足,常常导致耗费了大量人财物,却效果不理想,维稳的结果往往就是妥协。作为公众,也严重质疑相关政府部门管理潜在风险的能力。近些年来,环境邻避事件呈现出高发态势,政府开始逐渐树立“风险预警”理念,但由于在长期运行过程中公共决策系统形成的“路径依赖”特性,致使地方政府在应对策略或具体操作方式上不能及时采取措施作出调整,地方政府在建立具体的社会稳定风险评估方面还很不成熟,对冲突的预警能力不足,风险管控能力较弱。特别是项目建设前期,对公众的心理、权利、利益等诉求缺乏关注与正确引导,未能将冲突限制在可控范围内,从而导致风险的升级。

  六是新闻媒体提供了诉求表达平台,但也一定程度上助推了事件的扩大。大多数人对于风险事件的判断并非来自自身直接经历,而主要是通过听闻获得风险事件的相关信息,在现代社会,公众主要通过媒体获得风险有关情况的信息。新闻媒体对重大风险事件的信息传递会影响公众对该类风险事故的整体认知,进而影响邻避事件的发展。

  从积极的方面看,首先,根据风险传导理论,新闻媒体的介入对邻避设施的风险起到了极其重要的信息传播与交流媒介的作用,越来越成为周边居民反烧反建诉求表达的最重要平台,若没有媒体对环境风险的呈现和对环境议题的持续报道,环境邻避事件很难成为区域性甚至全国范围的公共事件。例如,2011年,四川什邡发生反对钼铜项目的群体性事件,原因是公众因担心钼铜项目引发环境污染,对此,公众通过网络对项目环境污染问题进行议论,并逐渐发展为网上串联、组织抗议等活动。其次,新闻媒体的深入报道也是对公众进行环保教育的过程,使他们提高抗议行动的博弈能力,进而对政府公共决策构成外部压力,这也是影响政府公共政策调整的最重要因素之一。参照风险的社会放大理论,就其消极的一面来看,一旦新闻媒体引导不当,将风险和信息过度放大,甚至扭曲事实,就会使公众的焦虑更加强烈,消极情绪可能产生“井喷”式爆发,造成舆情失控的局面,从而引发群体性事件。例如,2016年,荆州市监利县群众反对建垃圾焚烧厂事件中,有的网民在网络平台发布、传播“监利垃圾焚烧厂有毒,湖南的垃圾都在监利烧”等不实信息,煽动非法集会、游行,导致邻避事件迅速扩大化,成为公共问题。又如,2016年长沙宁乡公众抗议垃圾焚烧事件中,部分群众以反对垃圾焚烧为名,采取非法方式反映诉求,通过建微信群编辑和转发文字信息蛊惑、煽动不明真相的群众参与非法集会、游行、示威,造成事件影响恶劣。

  大量实践表明,只有采取综合措施,才能有效减少城镇化进程中环境事件的发生。

  一是通过环境立法,规范邻避事件的处置流程

  ——进一步完善《环境保护法》《环境影响评价法》《企业事业单位环境信息公开办法》等相关法律法规,尤其要细化信息公开和意见征询等方面内容,将具有环境风险或潜在威胁的邻避项目决策、选址、建设、运营等全过程各环节的信息纳入公开范围,尤其是涉及环境污染的信息,通过法律切实保证公众的项目知情权和参与权。在相关法律法规中,进一步规范邻避事件处理的流程。

  ——健全环境诉讼机制,通过行政复议或司法裁决作为保障,完善环境信访投诉渠道,设立电话举报、网络投诉等多种途径,促进公众用正当手段保护自身环境权益,鼓励公众通过正规法律渠道进行诉讼、表达反对意见。

  ——明确公众环境权的边界,规定邻避设施与相邻住户之间权利和义务的相关制度,研究制定各类邻避设施的安全防护距离,使公众维护自身免受环境负面影响的权利控制在合法范围内,防止公众环境权无限放大。

  二是实现项目全过程信息公开,加强公众参与

  ——强化信息公开,满足公众的知情权。建议邻避项目公开以下信息:建设项目环境影响评价与立项审批,如,生活垃圾焚烧厂内各设施可能产生的有害物质泄漏、大气污染物的产生与扩散以及可能的事故风险等;建设项目排污许可证;建设项目环境影响评价资质管理信息;设施运行过程中的污染排放达标情况和环境监测数据,如垃圾焚烧炉膛内温度和二噁英类排放浓度等关键信息。

  ——在选址决策和建设中,应进行充分的宣传教育,召开公众大会,征求周边居民意见。采用问卷调查或民意访谈形式,使公众的意见表达获得尊重,并重视与公众的沟通协调。

  三是加大对邻避设施的环境监管力度

  ——加强环境保护部门对具有环境风险的邻避项目策划、设计、施工、运营管理等全周期的环境监管,对项目的不同阶段设计有针对性的监管重点,促使邻避设施做好环境信息公开,实现对项目风险的有效控制,提高政府公信力。

  ——将重点邻避设施纳入国控重点监控范围,如垃圾焚烧厂、垃圾填埋场等,将监测工作开展情况及监测结果向社会公众公开,并严查污染物超标排放行为。

  ——完善公众对邻避设施的监督渠道,强化邻避设施从规划、选址、建设到运营全过程的社会监督;地方政府应向社会公布监督举报方式和渠道。

  四是提高应对环境邻避事件的风险沟通和应急处理能力

  ——有条件的地方政府应成立“环境应急办公室”,专门处理突发环境事件,对重点企业、邻避设施建设制订应急预案,并定期组织有关部门进行应急演练。

  ——加强对地方政府官员风险沟通能力的培训,增强地方政府对潜在的邻避事件过程中事前预判、事后处置的能力。

  ——提高各级环境保护部门的环境监测技术装备水平和应急监测能力,使潜在环境风险尽早发现及时规避,尽快给出突发事件的准确监测结果。

  五是创造制度环境,引导政府依法处理邻避事件

  ——在地方政府维稳考核日趋严格的背景下,从干部考核机制上为地方政府依法处理邻避事件创造条件,对“依法处置、尽职免责”的情况作出规定,避免地方政府因担心邻避事件演化为群体性事件而采取无原则妥协的做法。

——树立几件不同领域依法依规处理邻避事件的范例,应重点包括邻避事件所涉及的领域、发生起因、公众及媒体的态度、政府对邻避事件的处理方式和结果,过程中所依据的法律法规等内容。发挥范例的示范作用,引导地方政府依法、妥善处置邻避事件。

李佐军,陈健鹏,杜倩倩 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所。

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2017年10月09日 09:45
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