起草组解读《政府工作报告》
杨波
2026年03月09日 02:23
中国政府网国务院新闻办公室3月5日举行吹风会，请《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳，《政府工作报告》起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛解读《政府工作报告》，并答记者问。
今年的报告有哪些突出特点？
一是突出为“十五五”开好局。
二是突出改革创新。比如制定全国统一大市场建设条例、零基预算改革、分类推进高校改革等等。“改革”和“创新”这两个词在全文中共出现了75次，是今年《报告》的高频词。
三是突出民生为大。今年的《报告》把保障和改善民生摆在更加重要的位置，提出的举措更加聚焦群众关切，比如强调财政更加注重支持保障民生、制定实施城乡居民增收计划、提高民生类政府投资比重。
四是突出务实可操作。《报告》部署的主要任务和政策措施，都是经过充分论证后提出的，讲求积极务实、可操作、能落地。比如设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金、提高民生补助标准、把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施等。《报告》强调要牢固树立和践行正确政绩观，坚持为人民出政绩、以实干出政绩。
今年的经济增长预期目标出于哪些考虑？
今年的经济增长目标实际上是两句话，即“经济增长4.5%-5%、在实际工作中努力争取更好结果”。这个“两句话的目标”综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能，是一个“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实的目标。区间目标，既为应对各种不确定因素留有空间，也有利于各地因地制宜制定本地区增长目标，有利于引导各方面把精力聚焦到高质量发展上来。这个“两句话的目标”包含“在实际工作中努力争取更好结果”，展现了积极进取的目标导向和政策取向。
今年如何延续“更加积极有为的宏观政策”？
一是力度和规模比较大。今年赤字率延续了4%左右，是历史上比较高的水平，赤字规模增加2300亿元。新增政府债务总规模达到了11.89万亿元，创历史新高。今年一般公共预算支出将首次达到30万亿元，比上年增加1.27万亿元。这些都体现了财政政策的更加积极。货币政策也延续了适度宽松的取向，强调要用好降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，还要加力扩围实施好新型政策性金融工具等，努力降低企业融资成本，支持实体经济。
二是更加注重精准有效。财政政策方面，特别强调要深化零基预算改革，要把一些低效、花得不好的钱调出来，花到更有用的地方去。要进一步优化支出结构，盘活存量资产资源，把更多财政资金用于提振消费、投资于人、保障民生等方面。货币政策也将优化结构性政策工具，强化支持扩大内需、科技创新、中小微企业等方面。
三是突出政策创新。不光是政策工具的创新，也强调政策组合的创新。比如新创设了1000亿元的财政金融协同促内需专项资金，就是要充分发挥财政金融协同作用，在贷款贴息、融资担保、风险补偿等方面，支持民间投资和扩消费。
今年将采取哪些措施来提振消费？
要用好“加、减、乘、除”四个方法。
“加法”，就是要在需求侧通过增加收入来扩大需求、在供给侧增加优质产品和优质服务供给。今年第一次提出实施城乡居民增收计划，准备在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批政策措施。这个目的就是要让更多居民的“钱袋子”鼓起来，从根本上提升消费能力。
“减法”，就是要减轻居民的“后顾之忧”，进一步释放消费潜力。比如，今年将加大在医疗、养老、生育养育等方面的保障力度，提高医保补助标准，发展普惠托育服务等。
“乘法”，就是通过财政金融协同联动，发挥乘数效应，更好带动居民消费。今年还新创设了1000亿元财政金融协同促内需专项资金。优化实施的服务业经营主体贷款贴息和个人消费贷款贴息政策，扩大了支持领域，提高了贴息上限，将让更多消费者更有获得感。
“除法”就是要破除壁垒、清除障碍，进一步清理各类消费限制性措施，畅通消费循环。比如，针对消费市场中存在的隐性壁垒进行分类施策，简化促销活动的审批流程；在一些城市进一步放宽车辆购买限制、增发购车指标，支持符合条件的临街商铺进行外摆经营，等等。
民生领域，推出哪些举措？
在教育方面，《报告》围绕提升教育公平与质量，对各学段、各类型的教育工作都作出安排。比如，关于学前教育，今年将继续实施学前一年免费教育政策。今年支持学前教育发展安排资金大幅度增长，增长了37.8%。再比如，关于高中阶段教育，增加普通高中学位供给。具体来说，就是对人口持续净流入的县城和中心城区，将分年度规划建设一批普通高中；对学位缺口临时紧张的地区，将优先改扩建已有教学楼、学生宿舍和食堂。
在医疗方面，《报告》提出了很多支持举措。比如，加强基层用药衔接，就是要完善基本药物目录，优化上下级医疗卫生机构药品供应和用药衔接渠道，让群众在家门口用药更方便。再比如，《报告》连续第3年对支持创新药发展作出了部署，今年将强化全链条支持政策协同，进一步解决创新药“入院难”等问题，更好满足人民群众多元化就医用药的需求。
在社会保障方面，《报告》提出继续提高城乡居民基础养老金最低标准，将惠及1.8亿多的老年人。中央财政将安排1.25万亿元补助资金，确保养老金按时足额发放。针对新就业形态人员权益保障不足的问题，今年的《报告》提出稳妥有序推进职业伤害保障试点扩围，今年将实现全国31个省份和新疆生产建设兵团全覆盖，同时把出行、即时配送和同城货运这3个行业的平台企业总体纳入到试点范围，这将使更多外卖小哥、网约车司机等劳动者的劳动安全得到保障。
就业方面，今年会采取哪些措施？
总量上突出扩规模。今年要参加到新的就业岗位的群体大概有2000万的规模，新增岗位需要1200万左右。要实施稳岗扩容提质行动。
结构上重点是促匹配。加强教育培训。今年政府补贴的技能培训规模力争超过1000万人次。优化高校学科设置，使学科专业更好适应实际需要。积极推动从中介制向员工制发展，让家政服务人员成为正式员工，税收优惠、培训补贴等方面的政策都会加大力度。
群体上突出年轻人。今年高校毕业生再创新高，预计达到1270万人，要采取一系列措施保障年轻人的工作。比如扩大政策性岗位，盘活行政机关、事业单位编制资源，稳定机关事业单位的招录规模，还要推动适当提高国有企业的校招比例。加大对民营企业的就业支持政策。加大对创业的支持。
在激发经营主体活力方面，采取哪些措施？
第一，下更大力气解决拖欠企业账款问题。今年将继续统筹安排地方专项债券额度支持清欠，更好发挥金融政策作用。同时出台《保障中小企业款项支付条例》的配套政策，督促央企国企带头履行支付责任。
第二，推动平台企业和平台内的经营者、劳动者共赢发展。今年国家相关部门将用好新出台的网络交易平台规则监督管理办法，持续规范网络交易平台收费行为，同时制定新就业形态劳动者权益保障办法，督促平台企业进一步强化自律、优化服务，切实保障平台内经营者、劳动者合法权益，激发创新发展活力。
第三，分型分类精准帮扶个体工商户发展。有关部门今年将加快开展“名特优新”个体工商户培育工作，持续加强个体工商户分型分类，有针对性提供初创帮扶、技能培训、数字化转型、融资信贷等方面的服务，帮助解决转型升级难、融资贷款难、市场拓展难等问题。
稳投资方面有哪些考虑？
这两年《政府工作报告》反复强调投资于人、服务于民生。
稳投资主要从以下三个方面去抓。一方面是要充分发挥政府资金的引导和重大项目牵引作用。今年包括中央预算内投资、“两重”建设、地方政府专项债券、设备更新等方面，政府投资资金会超过5万亿元，如果再加上地方的配套资金，规模是很大的，所以带动作用是值得期待的。
第二块是努力促进场景开放来激活投资。传统场景方面，完善民企参与重大项目建设的长效机制，比如参与铁路、水利、能源这些项目，有更多的项目向他们开放。还有一些新兴场景的开放，比如《报告》里提到的生物医药、航空航天、低空经济等很多场景要打开。
第三块，就是要通过深化改革来激活释放投资潜力。比如，要优化放宽服务业准入，明确规定除了环保和卫生等方面的要求外，不得再违规设置其他的禁止性条款。
专门对服务业作出了部署，出于什么考虑？
报告提出推动服务业“扩能提质”，“扩能”就是要提升发展能级，重点是扩大优质服务供给、扩大优质经营主体，解决“供给接不住需求”的问题。“提质”就是提高发展质效，提升专业化、标准化、附加值，避免低效、同质化竞争，促进服务业高质量发展。
从政策举措来说，有三个重点。一是支持技术赋能，注重解决技术和场景应用问题，推动高附加值、创新型服务业发展。比如，支持人工智能在信息技术服务、人力资源服务、文旅体商融合等方面的应用。二是提供政策保障。主要是应用财政金融和要素保障等政策手段给予支持，并进一步健全完善服务业标准体系。三是推进改革开放，进一步破除制约服务业发展的体制机制障碍，大力发展服务贸易，有序推进服务市场开放。
深化拓展“人工智能+”将采取哪些新措施？
一是拓展规模化应用，努力使“人工智能+”加得更快速。比如从硬件和智能终端层面看，要继续实施以旧换新方面的支持政策，使得像AI手机、AI笔记本电脑、AI座舱、智能网联汽车等进一步走进千家万户。从软的层面看，就是要加快智能体的发展，发展智能原生新业态。从行业上，就是要加快垂直领域的应用，要建一批中试应用基地，使得AI跟工业、农业、教育、医疗、科技等等垂直领域深度结合、快速推进。从推进方式来说，也是要解决我们长期以来“重硬轻软”的问题，要同等对待，而且要少走过去那种“项目制+私有化”部署的老路子，要支持公共云的发展，支持企业普遍性“上云用数赋智”的工具，使得人工智能应用的“飞轮”能够转得更快。
二是深化开源开放。从去年的DeepSeek，其实已经看到了开源给我们带来的巨大变化，所以要加快开源社区的建设，加快开源数据集、开源工具集的建设，还要对人工智能、大模型、具身智能等，培育一批优质的开源项目。另外，要降低中小企业应用大模型的成本，要鼓励地方搞一些对算力、模型、词元使用量的支持。另外也要打造开源文化，用好国家的人工智能产业投资基金，支持一些AI的创业，使得AI创新创业能够降成本，能够快速发展。
三是打牢AI发展的底座。首先要打牢基础设施的底座，要用好国家电网体系的优势，进一步实施超大规模的智算集群和算电协同这样的新型基础设施建设。从技术上，要进一步支持提升大模型能力和算力能力，多路径多路线布局具身智能、世界模型等等，技术上更开放，多方面去探索。另外，在生态上加快促进“模芯云用”的生态培养，增强全栈式的竞争能力，加快建设人工智能的创新高地，打造AI的技术、人才等要素汇聚的“强磁场”。
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