张克俊 周傲：乡村建设思路系统性转变
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2025年12月01日 03:22
《四川日报》2025年12月01日
“十五五”规划建议点击
分类有序、片区化推进乡村振兴
●分类有序、片区化推进乡村振兴的核心要义在于立足不同类型乡村的发展实际，打破行政壁垒，整合要素资源，推动乡村建设从分散布局转向成片发展，从而实现更高质量、更可持续的全面振兴
“十五五”规划建议明确提出，学习运用“千万工程”经验，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。这一部署标志乡村建设思路正实现由点状突破向线面拓展的系统性转变，是“十五五”时期推进乡村全面振兴的关键抓手之一。分类有序、片区化推进乡村振兴，不仅体现为思路方法的重大创新，更涉及体制机制的深刻变革，其核心要义在于立足不同类型乡村的发展实际，打破行政壁垒，整合要素资源，推动乡村建设从分散布局转向成片发展，从而实现更高质量、更可持续的全面振兴。
必然要求
自党的十九大部署实施乡村振兴战略以来，经过持续多年的扎实推进，我国农业生产力、农村整体面貌与农民生活水平均已实现显著提升，乡村振兴正由点上突破向面上推进转变。在“十五五”时期，主动顺应乡村发展规律，更加突出分类施策、有序推进、成片发展，具有十分重要的实践价值和日益迫切的现实需求。分类有序、片区化推进乡村振兴，是应对自然条件与行政壁垒双重制约、重塑乡村发展空间格局的战略选择。传统以行政村为单元的建设模式受地形与行政边界制约，难以实现要素跨域流动与高效配置。片区化发展模式以地理相邻、资源互补、产业关联为纽带，重构跨行政区功能单元，推进连片规划、集中建设与协同治理，从而有效打破壁垒，促进要素在更大范围畅通流动与优化整合。
分类有序、片区化推进乡村振兴，是破解资源分散困境、实现规模效益的内在要求。在既往实践中，长期以行政村为单元，采取“单村申报、项目投入”的推进方式，虽在一定程度上激发了基层主动性，但由于缺乏系统性统筹与可持续机制，跨村联动与规模效应协调难度大，制约了乡村整体发展能级的提升。分类有序、片区化推进乡村振兴模式强调要素共建共享，通过系统整合土地、资金、产业等关键资源，推动规模经营与集约发展，从而有效释放规模经济效应与范围经济效应，为乡村全面振兴注入持续动力。
分类有序、片区化推进乡村振兴，是推动产业集聚、增强区域竞争力的关键路径。以四川为例，各地依托资源禀赋优势，培育了多样化的特色产业，但存在产业布局零散、链条短等问题。分类有序、片区化推进乡村振兴，以“一区一主导产业、片片有特色”为引导，能够有效推动产业链、供应链、价值链在片区内集聚与延伸，构建以中心镇为增长极核的产业集群，从而系统提升现代乡村产业的整体竞争力与区域带动力。
分类有序、片区化推进乡村振兴，是破解当前乡村治理困境、激发协同治理内生动力的重要方式。当前，有些地方乡村治理面临多重挑战：县乡村三级权责失衡，资源配置分散，部门协同不足；治理手段滞后，数字化水平低且数据壁垒突出；村级组织行政化倾向明显，“三治融合”机制尚未健全。面对这些问题，以片区为单元推进乡村治理创新，通过构建“片区党委—联村党总支—村（社区）党支部”三级组织体系，推动治理模式从“单村自治”转向“片区共治”，实现规划共编、项目共建、利益共享、事务共治，系统提升治理的整体性、协同性与可持续性。
分类有序、片区化推进乡村振兴，是提升政策针对性与精准性的必然要求。各地在资源禀赋、发展阶段、人口密度与交通条件等方面差异明显，政策需求、发展重点和治理能力呈现多元化特征。若继续沿用忽视地方实际的“一刀切”政策，容易导致执行效果不彰、资源配置效率低下。面对多元区域格局下的政策失灵风险，推动政策实施与分类有序、片区化推进乡村振兴模式协同，是实现精准施策、提升整体效能的有效手段。
实现路径
在“十五五”时期分类有序、片区化推进乡村振兴，应以科学分类为先导，通过划定功能互补的振兴片区，构建“多规合一”的行动蓝图，并以此为指导，通过推动产业联动发展、基础设施与公共服务一体化建设、人居环境片区化整治、区域联合治理等，实现片区整体繁荣与联村共富，绘就宜居宜业和美乡村的新画卷。
以科学分类为先导、以片区为单元，系统编制“多规合一”乡村振兴规划。“多规合一”的乡村振兴片区规划，旨在通过分类指导、片区统筹，将过去分散的村级规划整合为区域性统一蓝图，实现资源整合与区域联动发展。做好片区规划，一是依据区位条件、资源禀赋、产业基础及人口结构等要素，科学划分村庄的类型，突破行政村界限，合理划定城乡融合型、产业协同型、地理单元型、文化旅游型等振兴片区；二是以片区为单元，统筹编制涵盖国土空间、产业发展、基础设施、公共服务与生态环境的“多规合一”专项规划，形成分类有序、片区联动的乡村振兴行动指南。
以产业联动为核心，加快构建跨村联动、共富共赢的发展新格局。以产业发展为指引构建跨村联动新模式，贯通产业链、供应链与价值链，是成片推动乡村振兴的主引擎。乡村特色产业成规模、成片发展要依托县级统筹平台，打破行政壁垒，系统整合财政、土地、技术等关键要素，使其按产业规划精准集聚、高效配置；要大力推行“多村一品、产业链联动”模式，鼓励优势村做强特色产业，带动薄弱村协同融入，实现配套、就业与收益共享；要积极构建政府引导、企业带动、合作社组织、农民参与的多元共建机制，推动村庄从“各自为战”转向“组团发展”，最终实现联村共建、区域共强、农民共富目标。
以一体化为导向，片区化推进基础设施与公共服务高质量建设。推进基础设施与公共服务建设向片区化转型，是适应人口结构和人口流动变化规律，提高公共设施运行效率的重要举措，有利于解决重复建设、利用水平不高的问题。在基础设施建设方面，要遵循片区统筹标准，通过差异化配置与网络化布局，全面提升路、水、电、气等设施的互联互通与整体效能。在公共服务供给方面，要统筹布局教育、医疗、养老等资源，构建“基础服务村村覆盖、优质服务片区共享”的分级体系。
以片区人居环境整治为抓手，绘就宜居宜业和美乡村新画卷。提高人居环境舒适度，创造乡村优质生活空间，不断满足乡村群众日益增长的美好生活需要。要坚持系统观念，以片区为单元统筹推进镇域风貌、路域环境与村容村貌整体提升，分层次、分阶段实施整洁提升行动，系统开展农村污水治理、垃圾分类处理、公共服务设施优化等工程，成片塑造干净、整洁、有序的乡村新风貌。科学划定生态修复功能单元，建立“一片一策”精细化治理机制，推动生态修复措施精准落地、长效持续。要依托优质森林与生态资源，分片区布局、分业态培育森林康养、自然教育、生态旅游、民宿餐饮等新业态，实现美丽乡村建设与绿色发展的有机统一。
以片区化党建为引领，构建联合治理新体系。通过建立跨行政村的联合党组织和治理机制，整合区域内治理资源，统一协调议事决策，破解单个村庄治理力量薄弱、资源分散的难题。要在依法依规、尊重民意基础上组建片区联合党委，统筹负责战略规划、资源调配与重大事项协调。由片区联合党委牵头建立联席议事机制，引导村集体、企业、乡贤等多元主体共商发展规划、项目布局与矛盾调解。要建设一体化数字治理平台，整合政务、医疗、教育等服务功能，引入智慧化与社会化力量，提升治理精细化、智能化水平及公共服务可及性。
（作者单位：四川省社会科学院农村发展研究所）
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