从体制变革任务看改革开放分期
胡小文
2018年12月26日 01:42
萧冬连
北京日报对于改革史的分期，目前还没有统一的说法，不同的视角可以有不同的分法。从体制变革特别是经济体制改革的维度看，我认为中国40年改革开放史可分为三个阶段，或叫三期改革。第一期改革从1978年到1992年；第二期改革从1992年到2012年；2013年以来进入第三期改革。在我看来，这三个阶段无论在改革的议题、方式还是内外环境方面，都呈现出明显的阶段性特征。
第一期改革可以称为“探路”
所谓探路，包含两层意义：一是对改革目标模式的探索，一是对改革路径的探索。改革起步之时，在这两个方面都存在很大不确定性，没有谁能设计出一个改革路线图。即便有，也不可能取得起码的共识。我们设想一下，如果1978年酝酿改革时有人提出搞市场经济，在党内100%通不过。然而，经历15年的探索，中国最终确定了“社会主义市场经济”的目标模式。这是怎么实现的呢？
我们知道，原有社会主义国家的体制改革，不只中国一家，中国也不是最早改革的国家。但直到20世纪80年代末90年代初苏东剧变，所有国家的改革都不算成功，其结局先是无法突破旧体制的硬壳，后是改革失去控制。通过改革实现从计划经济向市场经济平稳过渡，没有导致社会失控和经济崩溃，而且保持了持续高增长，只有中国一家。中国是如何越过临界点的呢？国内外学者有多种解释。我认为在诸多因素中，有两种因素需要强调。
一个重要因素是中国的改革是渐进式的而不是“休克疗法”，改革的主要方式是诉诸局部试验，走一步看一步，所有改革都具有实验性质。在宏观政策上，采取了以价格双轨制为核心的一系列双轨过渡的制度性安排。这种局部试验、双轨过渡的改革路径不可避免地带来了某些混乱，但它保留了决策者的纠错能力，避免掉进全局性的理性陷阱。决策者明智之处，就是放手和鼓励各种改革试验，从而激活了各级政府、企业和民间的创新活力。农村包产到户、乡镇企业异军突起，城市企业承包制、股份合作制以及江苏发展乡镇企业的苏南模式，浙江发展私营企业的温州模式，广东发展三来一补、中外合资企业的模式等等，都是地方和群众的创造。而各种局部性试验为形成全局性政策提供了经验基础，改革的实践为自身开辟着道路。
另一个重要因素就是对外开放的环境。开放本身就是改革，同时开放推动了改革。一则对外开放为中国注入了新的增长因素，二则在引进外资的同时也引进了市场化的规则和制度。尤其重要的是开阔了中国人的思路，为中国改革提供了丰富的思想资源，许多改革的新想法都是在中外交流中产生的。上世纪80年代，中国一直在向发达国家学习。当然，中国没有接受任何一揽子解决方案，在借鉴国外经验时始终坚持了自主选择的原则，尤其在过渡路径的选择上，主要诉诸自己的实践。
我们知道，关于改革方向和目标出现了多次激烈争论，有一段时间几乎改革每深入一步都会遇到姓“社”姓“资”的质疑。然而，虽然意识形态争论不断，改革的实践却始终是朝着市场化方向演进的。尤其是农村改革率先突破、乡镇企业异军突起、城乡个体经济和私人经济破土而出、从经济特区到沿海开放城市，对外开放格局初步形成，外资逐渐进入中国，这就在原有计划体制之外发展出一大块体制外经济。据统计，1978-1990年，年均经济增长率达9.2%，居民收入年均增长8.8%，是新中国成立以来老百姓收入增长最快的时期，市场化改革的实绩为自身提供合理性。中国已经逼近市场经济的门坎，需要的是有人捅破这层“窗户纸”。
第二期改革的主题是“建制”
为什么把1992年到2012年这20年划为第二期改革？因为这20年的主题是一个，就是“建制”。也就是遵循邓小平南方谈话的战略思想和十四大确立的改革目标，建立起社会主义市场经济的基本体制框架，引导出市场化和全球化两大趋势。上世纪90年代以后的经济改革从增量转向存量，从体制外先行到体制内攻坚克难。改革方式加强了顶层设计，但仍然存在一个地方试验的空间。
第二期有许多重大改革，如价格市场化并轨悄无声息地完成；1994年分税制改革，扭转了放权让利式改革带来的“双下降”（政府财政收入在GDP中占比越来越小，中央财政收入比重下降）困局，奠定了今天中央雄厚财力的基础，并强化了已经形成的地方竞争机制；债券、证券、期货等市场的发展和1998年中央银行制度改革建构起较完整的资本市场；还有住房、医疗、教育改革等等。
然而，真正触动传统体制根基的是两件事：一件事是以“抓大放小”为核心的国有企业改制。对数量众多的国有小企业实行非国有化改制，民营经济有了一个大发展。对国有大中型企业实行资产重组和公司制改造，并逐步建立起社会保障体系。不仅改变了国有企业一统天下的局面，而且改变了国有经济的占比优势。到2010年时，民营经济占比达到72%。由此营造了一个产权多元化的市场经济基础。另一件事是2001年加入世贸组织，加快了市场化和全球化进程。一方面，加入世贸组织有助于消除对中国的贸易、技术壁垒和各种歧视性政策。另一方面，倒逼国内体制改革。根据世贸组织规则和中国所作“遵守规则、开放市场”的承诺，从1999年底至2007年底，中央政府制定、修订、废止了3000余件法律、行政法规和部门规章，其中尤其重要的是，取消实行了50年的外贸权审批制，大幅度地降低关税。外贸井喷式增长，强有力地拉动了经济增长。
在2000-2010年期间，经济继续保持了年均10.6%的高速增长，我国一跃成为世界第二大经济体。然而，这20年既是改革开放红利收获期，也是社会矛盾积累期，高速发展付出了重大代价。如生态破坏、产能过剩、结构失衡、收入分配差距拉大等等。对于这些问题，决策层并非没有意识到，但由于没有强有力的措施和手段跟进，效果不彰。
第三期改革面临双重任务
2013年以来，中国改革进入第三期。第三期改革面临双重任务，一方面，必须解决前期改革和发展中积累起来的矛盾和问题，如生态环境问题、产能过剩问题、结构失衡问题、收入分配问题等，特别是坚决反对腐败，整顿吏治，重塑政商关系。另一方面，必须面对与过去30年不同的环境和挑战。
从国内看，中国已经进入一个新的发展阶段。从持续30年达到或接近两位数的高增长回落到7%以下，并进入“新常态”。事实上，拐点从2010年就开始了。这说明过去主要以出口和投资拉动增长的方式已不可持续。中国经济总量已经很大但发展不平衡不充分，面临结构调整和产业升级的任务，即从数量型增长转向质量型发展。
从国际环境看，中国面对的形势已经发生了重大变化。随着中国经济体量的增大，不可避免地改变了世界贸易经济版图，矛盾和摩擦难以回避。美国对华政策的定位从“合作者”、“利益攸关者”转向“主要竞争对手”，其终极意图是遏阻中国的崛起。应当清醒看到，中国遇到的挑战与过去30多年是不同的。但经济全球化不会逆转，对此应保持足够理性。
如何应对这种变局，考验着中国人的战略定力。中央近期反复强调，应当继续推进市场化改革，进一步扩大对外开放。这是中国唯一可能走的路，没有别的选择。40年改革的经验之一是开放倒逼改革。这一次也完全可能化危为机，转化为推动国内改革的动力，继续推进前期没有完成和没有到位的改革。解决改革中出现的新问题，目的是更好更健康地推进改革。