政法党史党建 理论研究

为纪检监察权构筑“制度的笼子”

胡小文

2023年11月13日 02:01

施鹏鹏
中国社会科学网-中国社会科学报

纪检监察的法治化建设,本质上是依据党章党规党纪和宪法法律法规赋权、限权、行权,以法治思维和法治方式推进监督、防治腐败。在推进纪检监察法治化建设的过程中,首要任务便是完善纪检监察法规体系,为纪检监察权构筑“制度的笼子”。基于“权由法定、权依法使”的基本法治观念,纪检监察机关必须严格适用纪检监察法规,保障纪检监察权在法治轨道上运行。

制定完善的纪检监察法规体系

随着纪检监察体制改革的不断深入,党和国家出台了多部党内法规和监察法律法规来巩固改革成果,规范纪检监察权的运行。当前,我国的纪检监察法规体系主要由以《监察法》为主干的监察法律法规和以《中国共产党纪律检查委员会工作条例》为主干的党内法规组成。《监察法》对国家监察工作发挥着统领性和基础性规范作用,但其中大多是原则性规定,因此国家后续出台了配套的《公职人员政务处分法》《监察法实施条例》《监察官法》等,就相关制度进行了详细的规定。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》是党的历史上首部对纪律检查委员会工作进行全面规范的条例,是规范纪委工作的基础性法规。此外,《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关派驻机构工作规则》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等党内法规,也对纪律处分、监督执纪工作、派驻工作以及对主要领导干部和领导班子的监督等各项具体的纪检监察工作分别作出规定。

当前,我国的纪检监察法规体系已基本成型,但仍然需要不断地充实、完善。一是纪检监察法规的内容要随着纪检监察实践的发展不断调整、扩充。不仅要将改革中的有益经验和做法上升为法律法规,还要及时回应实践中亟待解决的问题。二是纪检监察法规之间、纪检监察法规与其他国家法律、党内法规之间应当保持协调一致,避免存在规范冲突。根据《立法法》第118条规定,监察法规的制定主体仅限于国家监察委员会,由此可保障监察法规内容的连贯性和协调性;该条款还规定了监察法规的报送备案制度,从而保障监察法规实质上的合法性和合宪性。此外,根据《中国共产党党内法规制定条例》第10条规定,中央纪律检查委员会有权就其职权范围内的有关事项制定党内法规,也可保障纪检相关的党内法规与监察法律法规之间的协调。但为了进一步加强党内法规与国家法律之间的衔接,有必要比照法律明确性原则对法规用语的选择、条款的设计等提出统一的明确性要求,为纪检监察工作的法治化运行提供更为清晰的规则指引。

明确纪检监察法规的适用规则

首先,准确认定事实是正确适用法律的前提。纪检监察证据具有复合性和交叉性的特点:复合性是指纪检监察证据同时涵盖了职务犯罪证据、职务违法证据和执纪证据;交叉性是指纪检监察证据在同一程序中收集、调取,同一证据可能对违纪、职务违法和职务犯罪三类案件(以下简称“三类案件”)均具有证明力,三类案件中的证据之间还能够衔接和转化。《监察法》第33条明确要求监察机关收集、固定、审查、运用证据应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。这有助于保障纪检监察案件的证据质量,也有利于监察程序与刑事诉讼程序的衔接,但并不意味着三类案件必须适用相同的证据标准,差异化的证据标准更符合执纪执法的实践需要。目前,根据《监察法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《公职人员政务处分法》的相关规定,职务犯罪案件需达到与刑事审判一致的“事实清楚,证据确实、充分”标准,职务违法和违纪案件应达到“事实清楚、证据确凿”的标准,表述虽有不同,但内涵没有实质差别。纪检监察机关在办理案件时应当对不同案件的证据标准进行差异化的把握,以便实现追求实体公正和办案效率的有效统一。

其次,程序公正是实体公正的保障。从监督检查到审查调查再到最后的处置,纪检监察法规均为纪检监察机关的行为提供了细致的程序规则指引。但目前纪检监察程序的设计还存在诸多有待完善之处,例如在透明性方面有待加强,与刑事诉讼程序的衔接应更加顺畅等。构建更加科学、公正的程序机制,更加精细、全面的工作流程,是纪检监察法治化建设的重中之重。

最后,正确适用实体法规是公正处置案件的关键。目前,职务犯罪案件与违纪案件的实体规范依据较为明确:前者主要由《监察法》《监察法实施条例》和《刑法》进行规定,后者则主要规定在《中国共产党纪律处分条例》中。较具争议的是职务违法案件的实体法律依据。笼统地说,任何由公职人员实施的、涉及公权力行使并违反职务法律规范、依法应受政务处分但尚未构成犯罪的行为,均属于“职务违法”。因此,任何规定公职人员职责义务的法律规范均有可能成为职务违法的实体法依据。这些法律规范与《公职人员政务处分法》中关于适用政务处分的规定一起,为职务违法案件的定性和处置提供了规范依据。实践中,违纪、职务违法与职务犯罪之间往往界限模糊、相互交织。因此,纪检监察机关应当比照犯罪构成的相关理论,从实体规范中提炼出职务犯罪、职务违法以及违纪的构成要件,严格、准确地适用相关规范。

培养专业化的纪检监察人才

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调,纪检监察机关要接受最严格的约束和监督,加大严管严治、自我净化力度,努力建设一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军。可见,提升纪检监察干部队伍的政治素质和专业能力是推进纪检监察法治化建设的重要环节。

2022年,纪检监察学作为新增一级学科正式设立,标志着高校的纪检监察专业人才培养进入新的阶段。高校作为纪检监察专业人才培养的摇篮,要将思想政治教育贯穿于各个培养环节,融入课堂教学、教材建设、实践教育等各个方面,培养德才兼备的纪检监察专业人才。此外,对纪检监察干部的教育与培训也是加强纪检监察干部队伍建设的有效途径。一方面,各级纪检监察机关应当深入开展政治学习,不断加强理论武装,增强自我净化能力。另一方面,有必要将程序法、证据法相关课程纳入纪检监察干部的培训课程体系之中,加强其证据意识、程序意识和法治意识,提高纪检监察干部队伍的专业化程度。

施鹏鹏 中国政法大学纪检监察学院副院长、教授


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2023年11月13日 10:05
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