农民工市民化的历时性与政策创新
沈华
2017年10月25日 00:00
刘小年
《经济学家》2017年第2期 现代化中农民会由农村向城市迁移并市民化。发达国家农民市民化的职业与身份是同步转变的；在我国则为二步转变，即先变成农民工，再市民化。研究农民工市民化过程、揭示其机制具有重要价值：一方面，可补充农民市民化理论不足，在西方发展经济学一步转变理论之外，形成二步转变的中国理论；另一方面，在新型城镇化农民工落户城镇决策背景下，有利于人们把握规律、科学筹划农民工落户城镇及相关事项、争取实践主动权。从时间角度看，完整的农民工市民化过程研究，既要在时间的纵向坐标上划分农民工变成市民的历史阶段，又要在时间的横向坐标上呈现农民工与城市等相关主体具体互动实践的模式，前者即历时性研究[1]。
由于农民工现象的特殊性，国外无直接的历时性研究成果。在国内，从本世纪初开始，已形成数种二阶段论或三阶段论。二阶段论，主要见于蔡昉的研究[2]。他在劳动力转移视角下讨论问题，认为劳动力的乡城迁移是经济发展与产业结构变化的后果，包括两个阶段，即从迁出地转移出去，然后在迁入地定居下来。国外两个阶段是同步的，国内受城乡二元结构特别是其中户籍制度的影响，只走完第一个阶段变成农民工，预计在劳动力市场进一步发育与制度阻碍清除后，第二步转移会实现。三阶段论，有两种代表性观点：第一种由邹农俭从农民非农化视角提出[3]，包括职业、地域与身份三个转换。西方发达社会三者同步，我国则为分阶段演进，即：以职业转换也即非农化为起点，经地域转换，最后改变户口性质变成市民。究其原因，在于我国城乡推拉力量不平衡以及城乡二元结构特别是户籍制度的约束。第二种由刘传江提出[4]，认为发达国家农民的职业与身份市民化是同步的，我国受户籍制度及渐进改革模式影响，则为二步转变，包括农村退出、城市进入与城市融合三环节。
此外，还有几种三阶段论从农民工身份转换视角进行探索。如陈国权认为农民市民化的根源在于城乡户籍福利差距，因而先要实现户籍或身份市民化，接着追求福利权益市民化，最后是观念素质或生活方式等整体内涵市民化[5]。刘小年认为农民工的发展包括身份转移、行为升级、自由增进三个环节，其中身份转移是前提，行为升级是关键，自由增进是目的[6]。张春龙从户籍改革与农民工流动史角度，提出市民化有暂住证、居住证、本地户籍三阶段[7]。冷向明与赵德兴认为农民工获得城市户籍只是成为了新市民，还有价值市民化阶段，故市民化包括农民到农民工、农民工到新市民、新市民到市民三个阶段，并分别与第一代农民工、新生代农民工、新市民对应[8]。
现有研究没有形成逻辑与事实相统一的阶段理论：一是逻辑存在矛盾。如二阶段论将定居城市作为最后阶段就是不科学的，因为定居城市不等于落户城市，就算落户城市了也还有生活方式市民化问题；又如代表性三阶段论的第二阶段即地域转换或城市进入，与职业转换相伴生，不是独立的阶段；再如身份转变视角的三阶段论，都存在不同形式的对农民工市民化内涵理解的片面性问题。二是事实支撑不足。二阶段论在事实层面未关注农民工定居城市后的状况，邹农俭三阶段论缺乏对身份转换事实的把握，刘传江三阶段论没有与农民工流动史挂钩，身份转变视角三阶段论都只是对农民工市民化历史的部分解读。另外，现有研究未能揭示农民工市民化历时性机制，过于重视制度作用、没有全面揭示农民工市民化因素，如缺乏将农民工与城市统一起来的因素讨论；未能在相关因素中区分出历时性因素；没有建构这类因素间的关系，如对经济现代化的作用缺乏认真探讨、往往将政策与制度混为一谈等。鉴于农民工与城乡二元结构相关的事实，本文拟从马克思的社会人思想出发进行系统分析。
一、农民工市民化历时性机制的建构
(一)农民工市民化历时性因素的界定
马克思认为：人是现实的有生命的个体，为了创造历史，必须能够生活；为了生活，需要面向自然进行物质生产；而生产又必须以社会为条件展开，即要与他人交换与共同活动；由此形成一定的社会关系及与之适应的上层建筑[9]。可见，人的发展是基于人的需要实现而形成的自由扩展过程[10]，是自我与他人在社会结构即社会关系下相互作用、发展生产，并受上层建筑调节的过程。换句话说，人的发展包括了社会主体即自我与他人、物质生产、社会结构、上层建筑等基本因素。
进一步运用马克思的唯物史观即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑或者说社会物质生产决定社会与政治等历史进程的思想分析，可以发现：物质生产、社会结构、上层建筑三者是人的发展的宏观历时性因素。至于互动的主体，则是微观的具体的共时性实践因素。据此可推断农民工市民化的本质，是农民工在与城市互动中变成市民、追求其在经济生产、社会关系、政治参与等方面自由扩展、进而在生活上过得更好的一种过程。其中有农民工、城市等相关主体以及物质生产(经济现代化)、社会结构(城乡二元结构)、上层建筑(以国家政策具体体现)等因素的参与。除去微观主体因素，其他三个方面为它的历时性因素。
具体来看，经济现代化是历史动力。一方面，它为农民工进城与市民化提供机会，如改革开放早期发展乡镇企业与引进外资产生大量工作机会，使农民能够进厂进城镇成为农民工；当前新型城镇化又为农民工提供了落户城镇的空间。另一方面，为农民工市民化提供了社会变革的要求。如上个世纪八十年代放松城乡分割的就业体制、允许农民进城务工经商，就是适应经济发展的举措。城乡二元结构是社会条件。根据马克思的思想，社会是由人的互动形成的，故可区分为组织(人与人互动建构的关系)、文化(互动形成的观念)、制度(互动产生的规则)、利益(互动生产的财富)等维度。对城乡二元结构，学术界多视为阻碍，如讲城乡不同的户籍制度与发展程度、农民工落后的观念与城里人的歧视、农民工非正式的社会资本等限制了农民工市民化进程。其实它还有支持功能，因为它是活动在其中的人们的行动条件，如“民工潮”时期，人们多利用乡村的熟人关系到城市找工作、解决在迁入地遇到的问题；又如新型城镇化时期，农民工农村户籍享有的土地收益也是一笔可利用的生活来源。国家政策是公共管理因素，作为上层建筑的现实表现，在我国通常具有规划与配置两种功能，其对农民工市民化的作用表现在：一方面，引导经济现代化进程，由此直接规定作为劳动者的农民工能否进城、以何种方式进城、什么时间进城，农民工早中期流动时的政策典型反映了这一点。另一方面，配置资源、调节城乡关系，决定农民工进城后的待遇。如能否同工同酬、能否购买社保、能否加入工会、能否落户城镇，等等[11]。
(二)农民工市民化历时性机制的发展
当代社会系统论主张社会结构与功能之间存在辩证关系[12]。首先，从结构决定功能角度，可以发现农民工市民化历时性的第一重机制，城乡二元结构之下的经济现代化活动，推动农民进城务工经商，最终实现市民化，即二步转变路径：一方面，我国改革开放后的经济现代化，与西方发达社会曾经的现代化一样，开启了农民进城与市民化历程；另一方面，经济现代化又是在我国特有的城乡二元结构下展开的，所以农民的发展只能分步走，先变成农民工，再市民化。具体有两种分机制：一是经济现代化的阶段性，使城乡二元结构的调整与农民工的市民化只能分阶段演进。正如刘易斯二元结构理论揭示的，在经济现代化即工业化的早中期，劳动力无限供给，农民进城主要是补充城市工业化用工缺口；当工业化进入中后期，劳动力出现短缺，城市才会重视劳动者的权益。二是社会结构变迁的后发性。这种后发性，一方面表现在它不会提出超越社会生产阶段的变革要求，另一方面，基于利益、制度、文化、组织等的惯性，它的变化有一个过程，因而相比经济现代化的要求有一定的滞后性。就农民工市民化来说：一是资本与劳动的关系不对等，使农民进城就业后不能立即获得全部工人权利，实现经济市民化有一个过程；二是城市与乡村的分割及由此形成的城乡不同福利与管理制度，使农民进城后改变社会身份的努力不能与职业转换同步实现，并造成农民工参与城市体制内政治生活缺乏必要条件；三是农民与工人的生活方式差异，使农民进城后要像市民一样生活，在价值观念与行为模式上必须做出根本改变，需要以经济、社会、政治等市民化为条件，只能在日常生活中逐步养成。因此，农民工的市民化只能在城市就业后再逐步实现。
其次，从功能重建结构角度，可以发现第二重机制，国家政策对农民工市民化具体发展阶段的设置功能，即农民工市民化的历史进程是由国家政策主导和具体规划的。具体来说，就是为了追求经济现代化，国家通过政策规划与管理，调节城乡二元结构，使农民工市民化分阶段进行。国家政策具备这种功能，一方面在于我国市场经济是政府主导的，政府可以通过公共政策，对经济社会发展有计划地规划引导，也可以主动配置社会资源、调节社会关系来追求政策规划即经济社会发展目标的实现。另一方面，在于我国政府是马克思主义政党中国共产党领导的，制定政策时必然要遵循马克思的社会发展原理，即社会生产是决定性的力量、服务社会生产的社会关系又是政治等上层建筑的基础、政治上层建筑则可通过政策对社会生产与经济基础实施调节。第三个方面，在于我国分步走现代化战略，农民工市民化作为现代化的一个实践组成部分，会打上中国经验烙印，产生路径依赖。第四个方面，在于我国渐进主义改革模式，决定了政府对农民工市民化相关政策安排不会一步到位，而是要根据农民工发展实际、渐次推进。
通过国家政策设置阶段的功能，实践中的农民工市民化二步转变路径，会依经济、社会、政治、生活四个方面市民化的顺序发展。一是农民工市民化历时性呈现的内容可认定为经济、社会、政治、生活四个方面。虽然党的十八大提出现代化包括经济、社会、政治、文化、生态五位一体，但其中生态是前四种的场域、会随前四者的变化而变化，故不需要单列；加之文化不过是人的生活模式，如习俗、价值观等，所以，就农民工市民化的历时性来讲，可以回到本文前面从马克思思想界定的四方面的内容，然后探讨它们的出场顺序。二是四个阶段的出场顺序，可以从我国政府对现代化路径的总结与社会发展战略的筹划中发现。我国政府提出以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的总路线，以及发展是目标、改革是动力、稳定是前提的管理方略，追求现代化分步走。可知：经济会优先，因此农民工市民化首先是经济市民化，即职业转换，由农民成长为现代产业工人；同时，在经济推动下或者为了经济发展，会通过改革开放进行社会政治生活等方面的变革；基于稳定的压力及坚持四项基本原则，政治现代化进程会滞后于社会领域的变革；加之生活是目标，需要以经济、社会、政治等的发展为条件。故农民工市民化，在经济市民化后，紧接着会社会市民化，即改变农民身份获得城市户籍；此后则为政治市民化，即利用城市户籍参加体制内城市社区治理；最终实现生活市民化，即习得市民生活方式，完全融入城市社会。三是这种阶段顺序体现了马克思人的社会发展原理。就农民工市民化来说，经济市民化，在城市获得稳定就业，成长为现代产业工人，是其生存发展的基础，即马克思讲的人为了创造历史、首先需要生活、为了生活需要参与开展生产活动，因而是第一步。由于生产关系是服从生产力发展要求与服务于生产的，因此，在经济变化即农民工成长为城市产业工人后，必然会在社会关系上变化，即丢掉旧的农业劳动者的农民身份、换上新的产业工人的城市市民身份，取得城市户口，所以第二步即是社会市民化。当生产关系即经济基础变化时，上层建筑也须与之适应，故在农民工先后成长为产业工人与取得城市户口后，政府为了巩固自己的政治基础即凝聚作为主体的当代产业工人阶级与新落户城镇的农民工队伍，必然要让农民工在城市实现政治参与权利，因而第三步就是政治市民化。第四步，当生产发展、经济基础调整与上层建筑变革时，社会生活也会或快或慢变化，因此，在前三步实现的过程中、并以前三者的实现为条件，农民工的生活方式包括价值观念都在慢慢改变，逐步适应城市生活，实现生活市民化，最终完成市民化过程。四是此种阶段顺序符合农民工自我发展的历史要求，是政府回应民意以渐进主义方式逐步修正政策的合理选择。“民工潮”爆发时，第一代农民工主要的目的是打工赚钱，因此，经济市民化符合其发展要求；当农民工完成经济市民化，开始举家迁移与形成新生代时，面对新生代不同于父辈的发展要求及农民工家庭子女就读等生活实际需要，改革城市户籍是必然的选择；在取得城市户籍后，基于公平要求，农民工自然会提出参与城市社区体制内治理问题，从而实现其政治市民化；最终，在经济、社会、政治等方面全方位融入城市后，农民工在生活上也会与市民看齐，习得市民生活方式，完成市民化。
二、农民工市民化的现实进程
(一)改革开放以来的农民工流动史
改革开放以来，农民工的流动可分为三个阶段[13]：一是八十年代，离土不离乡。由于农村实施家庭联产承包责任制，生产力大解放，劳动力巨量剩余，此时乡镇企业异军突起，农民洗脚上岸进厂，就地转换，成为农时种田、闲时打工、离土不离乡的农民工。1983-1988年，乡镇企业吸纳农村劳动力6300万人。二是九十年代，离土又离乡。在八十年代中期，随着城市改革的启动与对外开放的深入，产生大量劳动力需求，农民工改变离土不离乡模式，开始跨地区迁移，至九十年代形成离土又离乡模式，规模显著扩大。1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人迅速增加到3000万人，“民工潮”出现。1993年，全国农民工达到6200多万，其中跨省流动约2200万人，比1989年翻了一番多。到九十年代中后期，城市就业趋于紧张，出现了农民工回流现象。三是本世纪初以来，“民工荒”与权利扩张。2003年下半年，广东东莞发生“民工荒”，预示农民工无限供给的时代走向结束。农民工总量虽然仍在增加、但增速逐步回落[14]；同时，出现了全职非农、举家流动及不单纯以赚钱为目的的新生代等变化。与农民工的变化相应，社会与政府对农民工权益日益重视，取消农民工就业与流动限制、同工同酬、加入工会、享受社保福利等在本世纪头十年如火如荼展开；进入第二个十年，改变农民工身份落户城镇被写入新型城镇化规划。
(二)流动中的农民工市民化进展
一方面，农民工市民化确实沿着二步转变路径，即先经过职业转换由农民变成工人，然后才提出权利发展要求，进一步向市民转变。另一方面，确实是经济市民化先行，接着又开始了社会市民化历程。经济市民化方面，农民工经历了由农民到城市产业工人的转变。具体轨迹：先成为兼业农民工，即就地转换、离土不离乡；然后才跨地域流动，离土又离乡，变成全职非农。可见，农民工的职业非农化与地域转换是同步的，后者伴生于前者。此外，还有第二种变化，即由体制外向体制内发展。在2003年之前，农民工大都在非正规城镇劳动部门就业，不是同工同酬，也不能加入工会。此后，农民工在就业权利上开始向城镇户籍人口看齐，并被定性为工人阶级新血液。这一变化反映整个社会开始重视农民工权益，最终在新型城镇化战略中农民工落户城镇被提上实践日程。
在以上过程中，活跃着三个历时性因素：一方面，农民工市民化在经济现代化中提出：它是农村城市先后改革发展达成的一种农村劳动力在乡城之间的重新配置，即农民向城市迁移变成农民工；然后，在经济现代化发展到新阶段即工业化中后期后，以“民工荒”为重要推手，农民工进一步改变身份落户城镇。另一方面，农民工市民化也是在城乡二元结构下展开的：乡土资源本身是农民工进城的依靠与应对城市排斥的重要工具。同时，农民工市民化还是国家政策根据经济现代化的需要调整城乡二元结构做出的安排：农民进城务工经商，就是国家根据城乡经济发展与就业情况而做出的直接针对城乡分割就业制度的改革；农民工落户城镇，也是国家根据经济发展方式转换需要提出新型城镇化战略、改革城乡不同户籍制度的安排。将这三个因素联系起来观察，可以发现，农民工市民化是农民工在城乡二元结构的社会条件下，依靠经济现代化的推动，通过国家政策的安排，由农民到农民工、再到市民的过程，具有二步转变路径。同时，还可以发现，它是在经济现代化下，通过国家发挥其政策功能，变革城乡二元结构而演进的，具有国家政策设置阶段的机制。
国家政策的具体作用方式：一是根据经济现代化的阶段、需要与城乡二元结构的现实条件来安排农民工市民化进程，使农民工市民化总体呈现二步转变路径，其中经济市民化，在政策上一开始是根据工业化初期城乡经济发展与就业的变化，对农村劳动力转移做出的主动安排，主要反映在允许农民自理口粮到城镇务工经商的文件中。农民工落户城镇的决策则是国家把握工业化中后期内外环境变化、经济发展方式需要转变到扩大内需与产业升级上来的形势，在新型城镇化规划中提出的一个主要任务。二是利用马克思讲的经济、社会、政治等方面的关系来安排农民工市民化，即以经济生产为中心，配合变革社会关系。三是以渐进主义模式来操作农民工市民化，有步骤解决问题、推动工作。
三、结论与政策建议
本文发现，农民工市民化的历时性受到经济现代化、城乡二元结构及国家政策的制约，在二步转变与政策设置阶段的机制下，沿着经济、社会、政治、生活的顺序实现市民化。目前正由经济市民化向社会市民化即落户城镇迈进。据此，可提出三方面政策建议：
一是统筹农民工市民化前后阶段。通过解决落户前的阶段的遗留问题为农民工市民化增能：如加大农民工技能培训，与经济转型升级对技术工人的需求相适应，服务经济发展、为建立农民工市民化成本分担机制提供物质条件；又如改革与农民工全职非农不相适应的农地关系，为落户城镇增加成本支付能力。通过前瞻落户后的阶段争取工作主动权：如根据农民工落户城镇进度与由此产生的城镇社区新老市民人口结构变化、设置城镇社区治理中少数人保护机制，降低农民工落户对城镇社区治理秩序的冲击，建设城镇和谐社会。
二是发挥好政府主导作用。中央应完善政策，如将单一的户籍改革政策发展成农民工市民化规划，以统筹安排相关进程；加快农地等配套制度改革，为基层处理相关难点问题提供及时指引。同时，调动地方积极性，如督促城市政府执行已出台的市民化奖惩文件，及引导农村政府配合农民工向城市迁移户口与处理相关财产问题。
三是进一步与现代化相结合。一方面与农业现代化相结合，解决当前农民工市民化中对城镇化与农业现代化一头重一头轻现象，特别是在农业现代化处于短板时，更要重视农民工落户城镇对农村农业农民发展带来的影响，如劳动力流出与种地农民老龄化、农民工落户城镇向农村转移收入减少与加剧农村空壳村以及农民工落户城镇的过程性形成的农民家庭部分迁移等问题。另一方面，与农民工的现代化相结合，更加突出农民工发展的主题，处理好农民工落户城镇面临的成本支付能力不足、大中城市社会排斥、落户后的后续发展以及第一代农民工发展等问题。
原文参考文献：
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作者简介：刘小年，东莞理工学院法律与社会工作学院。东莞 523808]]>