四川经济社会发展研究 理论研究

乡村振兴战略的丘陵地区实践及其可持续性探究

———来自西充县的调查

贾玲

2018年05月15日 12:00

沈茂英 杨 程
《决策咨询》2018年2期

一、问题的提出

乡村,也是农村,是指城市以外的一切地域[1],是人类极重要工作、居住地点和环境空间。乡村并非从属于城市,是与城市不同而又相得益彰的另一种空间占据和利用形态[2]。乡村生活既被描述为一种“自然”或“贴近自然”,也被形容为“枯燥乏味”“令人窒息”[3]。随着我国城市快速发展和人口城镇化加速推进,相较城市而言乡村则呈现出人口老龄化、基础设施落后、公共服务匮乏、农业生产乏力。优质农产品供给不足难以满足人民群众日益增长的美好生活需求,城乡发展不平衡是最大的不平衡,乡村发展的不充分成为最大的不充分[4]。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。实施乡村发展战略,就是要坚持农业农村优先发展,努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。农村美,中国美;农民富,中国富,农业强,中国强。要把中国人的饭碗牢牢掌握在自己手里,强大的农业是基础。

四川是西部农业大省和长江上游农业第一大省,四川盆地是全国最大的农产品生产基地,盆地丘陵是全国主要农产品生产区。丘陵地区是四川盆地的主体部分,是四川境内人口高度密集的地方,也是除成都平原外最大的农产品生产区。四川丘陵地区共计 68 县市区(其中县级区 23个、县级市 3 ),2015 年底常住人口 4296.77 万人(占全省常住人口的 52.4%),其中城镇人口1879.67 万,城镇化率 44%(较全省平均水平47.69% 3.69 百分点)。尽管丘陵地区面积占四川全省面积的 10.6%,但人口却占全省 52.4%,人口平均密度 580 /km2(全省人口密度 169 /km2,数倍于全省人口密度)。丘陵地区一直是四川省农村农业农民问题最集中的地区,也是振兴乡村战略的关键区、核心区和攻坚区。这一地区地上无资源、地下无矿产,人口密度高、产业结构单一、人口城镇化率低,是农村劳务输出区域和劳务收入大县。以西充为例,2016 年向外输出农村劳动力 18.86 万人次,劳务收入 29.51 亿元 (占全县地方生产总值 GDP 26.8%),劳务收入支撑着农村农民问题解决,但也产生新的农业农村农民问题,农村留守人员年龄偏大、性别结构失衡、农业劳动力高龄化和女性化、耕地撂荒、农村公共设施落后、农田水利基础设施破旧等。农业农民农村发展面临新的挑战,农业基础地位削弱、城乡发展差距扩大、农村留守人口问题凸显。振兴乡村,构建新型城乡关系,刻不容缓。

二、西充乡村发展成效

(一)区位特征与资源概况

西充,是典型的丘陵地区,地处嘉陵江、涪江脊背地带,属浅丘地貌,沟谷纵横,丘陵密布。西充境内无大河也无大江,但是嘉陵江中游主要支流—西河上游和右岸一级支流—涪江上游的水源涵养区,境内 10公里以上河流 14 条(其中有 13 条均发源于西充境内),生态环境良好。境内最高海拔 617m,最低海拔219m,属中亚热带湿润气候区,大陆性季风气候显著,全年气候温和,雨量充沛,四季分明。全县土地面积1108.4km2,其生态、生产、生活和设施用地构成为:生态用地 238.74 km2(占土地面积的 21.55%),生产用地 754.38 km2(占 68.08%),生活用地 93.44 km2(占 8.43%),设施用地 21.37 km2(占 1.93%[3]

生态用地重点提供生态服务功能,为全县水源保护区、湿地公园、森林公园和河流源区等生态高敏感区、国省级公益林区;生产用地则涵盖了全县耕地、林地、园地等农业用地和工业园区、物流园区等用地类型;生活用地包括乡村聚落、城镇等用地;设施用地包括交通、电力等各种基础设施占地。

(二)乡村发展成效

西充是典型的农业强县,农业比较优势明显。用农业区位商(计算公式为:来测度农业优势,当该值大于 1 时,表示该县农业在全省农业发展中存在优势,数值越大优势越明显;该值小于 1 时,表示该县农业在全省中不具优势或者处于发展劣势。从 2010 年到 2016 年,西充农业区位商一直处于 2.062.36 水平(表 1),2014 2015 年一度达到 2.43,农业在全省的比较优势非常明显。该县单位耕地面积农业总产值在全省也具有相对优势,西充单位耕地面积农业总产值与四川省单位耕地面积农业总产值的比值为 1.48(高于全省平均水平),农业生产率高于全省平均水平。再从农民人均纯收入与城镇居民可支配收入来看,西充农民收入优势也好于全省平均水平,2016 年该值为 1.2 (计算公式为:西充县城乡收入差距小于全省平均水平。

农业发展带来了乡村人口的明显回流。在 2006-2015 10 年间(图 1),西充县年均常住人口占户籍人口的比重逐渐从 2007 年最低的 74.13%逐渐回升到 2015 年的 84.65%,增加了 10.52 百分点;同期四川省常住人口占比则是一个下降的过程(从 2006 年的 92.6%下降到 2015 年的 90.1%),西充乡村人口流出趋势逐步减少的背后反映了该县乡村发展能力的增加和乡村农业产业发展水平提升,以有机农业为核心的现代绿色农业产业体系不断完善。

依靠质量兴农和生态兴农,农业实现了从增产导向转向提质导向。到 2015 年底,全县建成有机食品生产基地 85 、面积 15.3万亩,其中 65 基地、9.8 万亩、98 品种通过有机认证或有机转换认证;年出栏有机畜禽 50 万头。其中,国家有机食品生产基地认证品牌和基地有“龙兴有机蔬菜”“槐树有机禽蛋”“百科有机猪场”,产品供应港澳台和出口到新加坡等东南亚市场。西充也先后获得了“全国生态文明示范工程试点县”“全国绿化模范县

”“中国低碳经济示范县”“国家现代农业园区”“国家农业科技园区”“国家有机食品示范县”称号。

三、西充乡村发展战略的重点领域

农业是乡村振兴战略核心,生态兴农和质量兴农是乡村发展的关键。西充立足生态优势和劳动力优势,在全县 49879hm2 耕地、48715hm2 林地和 1876hm2 淡水养殖水面上做文章,形成了以有机农业为核心、乡村旅游为平台、精准扶贫为抓手、流域综合开发为载体、生态保护为依托的乡村发展组合策略。

(一)以有机农业产业为核心促进农业发展方式转变

西充属浅丘地貌,矿产资源匮乏、工业企业偏少、空气质量优良率在全国 120 监测点中长期保持第一,地表灌溉水质保持在 III 级,加上相对平坦的地势和肥沃的土地,农业生态环境优良。以生态为基,以质量为魂,以基地为平台,构建特色农业和有机农业产业,培育有机产品认证或转化基地 9.8 万亩,建成了盆地丘陵面积最大、认证品牌最多的有机农业生产县,被评为“全国有机产品认证示范县”,充国香桃、西凤脐橙、西充红心等国家地理标志保护产品,西充二荆条辣椒被评为国家地理标志商标。同时,编制有机农业生产地方标准 40 多项、建成了亚洲有机产品研究中心和中国有机生活公园—百科有机生活园、双龙桥有机生活第一村。到 2015 年,有机农业产值达到 27 亿元,有机农业产值[4]占农业总产值的比重为54.3%(超过了农业产值 23.5 亿元),有机产品的高市场价值传导到农户会带来农户农业收入水平增长。

伴随着有机农产品和特色农产品基地的扩张发展,农业面源污染得到控制和农产品加工产业不断发展。2016 年耕地化肥施用强度(306 公斤/ hm2)较 2014 年(432 公斤/ hm2)有了大幅下降,农药施用总量 3年减少了 40 吨,来自化肥农药的面源污染总量得到控制。同时,农副产品加工企业产值占规模以上工业企业产值的比重上升为 22.25%(较 2013 年的 19.97%增加了 2.28 百分点),食品制造和酒饮料精制茶制造业等产值占规模以上企业产值的 22.7%,两者合计占全县规模以上企业产值的 44.95%。农业的基础产业地位不断增强,农产品实现了数量增长向质量扩张的转变,从原料销售到加工产品的转变,农业产业链的延伸带动了农村劳动力就地转移和回流。

(二)以乡村生活体验为平台撬动乡村发展

立足良好的生态环境与有机农业产业,将乡村景观与忠义文化、红色文化、宗密文化、民俗文化等传统文化资源相融合,形成了独具特色的乡村休闲旅游品牌,带动乡村发展。2016 年,接待游客 201.6 万人次,实现旅游收入 19.3 亿元。百科中国有机生活公园 2015 年春节期间吸引游客 15 万人次、门票收入 200余万元。凤鸣双龙桥新农村综合体带动周边群众发展农家客栈等相关产业、户均增收 2.4 万元。古楼充国香桃源采取“产业打底、协会引领、节庆搭台”的方式,依托万亩充国香桃基地,定期举办“桃花节”“品果节”等节庆活动,带动群众发展农家乐和配套服务业,景区 50 家农家乐实现旅游收入 250 余万元。同德仙湖山庄采取“特色农庄、网络直销、个性订制”方式,仅 2015 年接待全国各地游客 8000 余人,带动周边 12户群众户均增收 5 万元以上。旅游是富民产业,具有极强的产业带动效应。依托特色农业园区与特色小镇,将农业与旅游、工业与旅游等有效衔接,各类特色农产品经过简单包装加工转变为旅游商品,带动农业农村农民收入的增长,也加速了外出农村劳动力的回流与创业。

(三)以精准扶贫易地搬迁为抓手聚焦贫困村落发展

丘陵地区是农村反贫困的主战场,丘陵地区的贫困问题表现为插花贫困、资源匮乏贫困、基础设施滞后贫困、能力贫困等。西充有贫困村 97 (占全部 590 村的 16.4%)、贫困人口 2.376 万,贫困发生率为9.98%(高于全省平均水平 2.28 百分点),贫困村自然环境条件较差、生存发展能力弱,是三农问题解决的关键和核心。面对地下无矿产、地上无资源、工业企业少、城镇带动能力弱的县情,西充在贫困村和贫困人口脱贫上因地制宜,以有机农业为核心、以特色果蔬为平台、以河流湿地保护和农村公共服务设施为依托,聚焦贫困村、贫困户和贫困人口,提升贫困村和贫困人口的自身发展能力。

李桥乡利用李家河国家水产种质资源保护区的资源优势,在贫困村实施特色水果园区建设工程,通过发展香桃、青花椒(藤)、西凤脐橙、紫莲以及蔬菜等培育贫困村脱贫的产业载体。针对贫困户劳动力就业增收问题,全乡设立了 30 公益性岗位,解决贫困劳动力不出乡界就能就业问题。针对居住环境恶劣、生存发展条件差问题,采用易地搬迁与产业发展综合引导扶贫。李家河国家水产种质资源保护区核心区面积达到 260 公顷,占据了李桥乡的大部分区域,李家河鲫鱼为地理标识产品和有机水产品。青龙湖湿地从 2016 年开始设置生态护林员岗位六个,均由符合条件的建卡贫困户从事,月补助 1000 元,年管护补贴 12000 元。

(四)以流域综合开发为载体提高特色农业规模化

耕地是乡村振兴之根本。耕地数量、质量关系到农产品供给、农业发展和农民增收。利用龙滩河流域农业综合开发项目,全县耕地数量在 2016 年实现了大跳跃,净增耕地 14459 公顷,近五年(2012-2016)耕地也呈现出净增长态势。新增耕地与存量耕地通过土地流转,实现了特色农业的基地化、规模化和产业化发展。龙滩河流域现代农业综合示范区已完成 1.8 万亩柑橘基地、1 万亩有机水稻基地建设。农户通过转租土地而解决土地撂荒弃耕问题,龙头企业通过租地实现了资本下乡和商品化规模化生产。据调查,龙滩河流域土地租金通常为 350 /亩(旱地)、450 /亩(水田)。仅龙滩河流域仁和镇村民小组就出租土地90 余亩。在现代农业综合示范园区,农业综合开发项目统一提供种苗、肥料、人工、田间管护等[5],企业提供土地租金等费用。现已有 20 多家龙头企业参与龙滩河流域现代农业综合示范区建设,最大企业租地4000 余亩,最小企业租地 100 余亩。目前,全县建成了特色粮油基地 10 万亩、水果基地 10 万亩、蔬菜基地 5.5 万亩、蚕桑基地 1.1 万亩、千头以上规模养殖小区 12 ,形成了农业企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、新型农民等在内的多层次农业经营主体。

(五)以生态保护为底线推动兴业富民强县

人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。不同于土地广袤、人口稀少、生物多样性多样的重点生态功能区保护策略,浅丘地区受制于人口密度大、农业人口多且高度依赖耕地等因素,其生态环境保护策略体现出丘陵地区独有的特点,更强调森林、耕地、园地、河流、库塘等生态资源的产品生产功能,这类资源的生态服务功能在很长一段时间让位于产品供给功能,生态环境保护与社会经济发展矛盾尖锐。但西充将农村生态环境保护置于优先位置,构建了以山脊为骨架、以河流渠系为网络、以河源区和库(水库)湖为关键区的全域生态保护体系,不仅确保有机农业产业发展的生态环境,而且依托生态保护解决农村农民问题。在 38556.95 hm2 的林地中,有 53.61%林地为公益林(其中国家级公益林比重 50.28%,省级公益林 49.72%),森林面积占林地面积的 98%,森林以人工林为主,足见森林资源保护力度。

以水资源和水域保护带动乡村发展。全县水域 1734.92 hm2,由河流、水库、渠系等组成。尽管海拔不高但地处嘉陵江和涪江脊背地带的西充,是西河(嘉陵江支流)和涪江(嘉陵江右岸一级支流)的重要水源地,境内 14 条河流(10 公里以上)中有 13 条的发源地在县境内,李家河还是全省 30 国家级水产种质资源保护区之一,青龙湖则是国家级湿地公园(试点),升钟水库配套渠系(干--农渠)控灌 70%的耕地战略与决策9面积。河流与人工湿地(库湖渠)组合是西充水资源与水域特色,也是水生态保护重点。依托水资源保护,

带动湿地公园周边乡村基础设施建设和特色经济发展。以青龙湖国家湿地公园为例,不仅培育了“青三久”脐橙品牌和有机认证产品认证基地,还带动了湖区古村落保护与开发,湖区周边消落带耕地占用、巡湖步道、旅游接待设施建设等多途径助推村落发展。

四、西充乡村发展面临的多维度约束

约束维度之一是农村人口老龄化和农村劳动力高龄化的趋势难以扭转。从调查走访和实地踏查来看,农村留守人口的老龄化、高龄化、女性化等三化突出。农业从业人员以高龄劳动力、女性劳动力为主,即 50 岁及以上女性劳动力和 60 岁左右男性劳动力。2016 年全县输出农村劳动力 18.86 万人(占全部乡村从业人员的 56.8%),考虑到县域内农村劳动力中还有部分转移到县城工业园区、乡镇物流园区等就业,留在农村且从事农业生产的劳动力普遍为高龄化和女性化。以该县李桥乡为例,常住人口占户籍人口的比例为 40%50%,以全县乡村劳动力资源占乡村人口比重为 62%计算,该乡留守农村人口的常住人口多为老人、丧失劳动能力的劳动人口、乡村干部以及在乡境内租赁耕地的业主等。这种情况在青龙湖畔的蚕华山村同样存在,村内全家外迁人口 100 多户,常年居住在村人口不到 200 人,且以老人、妇女、儿童为主。

约束维度之二是土地流转业主数量多资质异化风险。城乡要素流动带来城市资本下乡,土地流转加速,龙头企业成为园区建设主体,农村农业活力不断增强。据介绍,全县有超过 200

家农业企业,龙滩河流域现代农业园区最大农业企业租地 4000 多亩、最小企业也在百亩以上,以栽种西凤脐橙、充国香桃等为主。为吸引企业入驻现代农业示范园区,政府提供包括种苗、肥料、栽种以及管护等在内的补贴直至盛果期,入园业主(企业)承担农户土地租金。这种筑巢引凤模式有助于特色农业和有机农业的区域化布局、专业化生产和规模化经营,但也面临诸多风险:包括农业企业的操作规范和技术协作、企业资金链断裂风险、鲜果集中上市的市场风险、财政资金的持续跟进风险,以及农民参与园区管理、分享园区收益不充分的风险。

约束维度之三是水源涵养任务重但补贴力度小。水源区生态环境质量决定农村生态环境、农产品质量以及生态用水量。西充县虽然是西河(嘉陵江支流)和涪江重要水源涵养地之一,有 40.65 平方公里范围为生态高敏感区,还有 492 公顷的国家水产种质资源保护区,加上多条河流的河源区等,水源涵养和水土保持等生态功能十分重要。但境内生态保护体现为公益林补贴、青龙湖国家湿地公园补贴、西充河综合治理以及农产品生产区相关补贴,对河源区的生态保护以及李家河水产种质资源保护缺乏专项资金支持。县级财政收入来源相对单一,以营业税、耕地占用税等为主。以 2016 年为例,耕地占用税占税收的22.3%,资源税仅为 81 万元。在财政转移支付方面,最大的资金来源是产粮(油)大县奖励资金收入,对河源区、国家级湿地公园等缺乏相应的保护性投入。

约束维度之四以农民家庭经营性收入为主的农民获得感偏弱。有机农业不断发展,有机食品认证面积不断增加、认证品种不断丰富和多样,但有机农业发展与农民收入增长的关联性偏弱。据调查,农民2013 年从农林牧中得到的收入为 4605 元,到 2016 年却下降到 3976 元,减少了 629 元;其中来自农业的收入从 2013 年的 2443 元减少到 2016 年的 2188 元,减少 255 元。虽然农民从农业中获得的收入减少总量并不多,但同期农业总产值从 2013 年的 441193 万元增加到 2016 年的 524682 万元,第一产业增加值从 2013 年的 268835 万元增加到 2016 年的 316771 万元。农业产值或第一产业增加值未能同步带动农民第一产业收入的增加,农业农村与农民收入之间缺乏有效联动,背后的原因值得深思,可能的解释是业主垄断了有机农业及其衍生产业收入,农民无法从有机农业中获益。以李家河有机鲫鱼为例,该段河流被业主(公司)长期租赁承包,鲫鱼的捕捞权属承包业主,沿河两岸农民无法分享有机鲫鱼收益却要承担保护成本。

约束维度之五是农民在乡村发展中参与不足且部分贫困人口存在等靠要思想。乡村振兴战略是振兴农民农业农村,让农民成为一种职业、农业成为一种产业、农村成为一种生活方式。

农民是乡村发展的主体,农民参与决定乡村发展成败。但无论是有机农业产业、特色果树园区、湿地森林公园开发还是精准扶贫精准脱贫,农民似乎游离于基地园区项目之外,农民成为振兴中的看客。乡村公职人员“5+2”连轴转,为贫困村贫困户脱贫奔走忙碌,农村劳动力源源不断地流入城镇,留守在农村的老人、妇女以及儿童难以有效参与乡村发展项目。在部分贫困群体中,扶贫成为一种筹码,等靠要思想在部分贫困群体中有所抬头。易地安置出现安置农户不愿意执行安置协议,不愿退出原有宅基地的情况。

五、乡村持续发展的几点建议

乡村振兴,不仅包括乡村基础设施、公共服务水平提升,还包括乡村地域功能的振兴,乡村农业生产空间永续利用、乡村生态空间的优美宜居、乡村聚落空间的适度集中与宜居。乡村振兴,需要高度关注乡村的特殊性、农业多功能性、农村人口趋向减少等特点,将农业的多功能、乡村功能的舒适性、乡村生态保育、乡村基础设施完善、农业产业化等有机结合,规避现代农业弱多功能性并强化有机农业和传统农业的强多功能性,实现农民、农业与农村的有机融合,让乡村成为可以与城市生活相抗衡的一种发展形态。

提高留守农村人口特别是农业从业者在有机农业发展中的参与度和获得感。农业是天然的多功能产业,除生产食物和纤维外,还提供生态服务和美丽宜人的环境、保护文化和生物多样性等。相比较现代农业和产业化农业,有机农业和传统农业具有“强多功能性”,既提供农产品和纤维,更提供一种特有的农耕文化保护、生态服务、宜人环境、生物多样性等。有机农业是劳动密集型的农业生产活动,对土壤、水、大气等生态因子有着严格的要求。已认证或处于认证转化中的有机农业生产基地,大多分布在远离城镇、交通干线的区域,也是农村劳动力资源相对比较集中的乡村。但有机农业认证大多为农业企业行为,以土地租赁方式集中进行小规模生产,农户获得土地租金以及短期就业机会,未能分享有机农产品价值增长收益。据有机农业发展规划,到 2020 年有机食品生产基地达到 30 万亩、认证基地达到 20 万亩,认证品种达到100 、年认证有机畜禽 100 万头(只)以上,有机农业覆盖面超过 30%。要提高农户在有机农业产业中的参与度,让农户通过有机农业产业发展实现收入同步增长。

增加产业农业风险意识,建立园区业主风险防范机制。产业农业或农业产业化,强调农业生产规模化、商品化和专业化,强调解决农产品消费的大市场与农产品生产的小规模之间的矛盾问题。农户经营长期主导着农产品生产,难以实现区域化布局、规模化生产、专业化经营,农产品商品率长期偏低。因而,各地都十分强调建立新型农业经营主体,政府也大力推动农业结构调整,具有观赏性特征的水果成为各地普遍推广的品种,如数万亩的充国香桃产业基地、西凤脐橙产业基地、蚕桑基地等等,大量农业龙头企业介入基地运行,既促进了农业发展也带来了相应的风险。为有效应对风险,可建立特色产业风险防范基金,一旦业主发生资金风险可应对由此而造成的农民权益受损。

新型农业经营主体培育与留守农村人口能力提升并进。农业大户、家庭农场是直接从事初级农产品生产的主力军,在保产能、保供给、保基本方面作用突出。农民合作社是联系农民、组织农民、服务农民的独特载体,有助于实现农业经营和服务的规模经济,在带动小农户实现与现代农业的有机衔接方面有着其他组织形式不可替代的优势,是真正的桥梁和纽带。农业企业产权关系明晰、治理结构完善、管理效率较高,在推进现代农业发展中有无限空间。但农民特别是留守农村农业劳动力依然是农业生产和农村生活的重要主体,留守农民能力培育和提升是乡村发展的重要支点。通过提高农民的经营能力、经营规模和资产规模以提高农民收入,推动形成农民自我发展能力的提升机制。

乡村旅游要与农业活动有机结合,提高农民在乡村旅游参与度。乡村旅游实质上是对农业、乡村环境和文化资源按照城市居民的需求进行重新组合和再造,以挖掘乡村内生发展潜力。城市规模越大、区域人均收入水平越高、乡村旅游资源等级越高,乡村旅游发展机会越多、潜力越大。乡村旅游具有明显的淡旺季,难为村民提供常年的就业机会,旅游服务设施则面临投资回收期长、更新换代快等困境,旅游产品也容易因消费者审美疲劳而失去吸引力。

为应对这些问题,首先应当强调农业和旅游业的结合,传统节日大多是农事活动的节点,且具有长久的生命力和地方性特征,是发展乡村旅游的重要触发点和时间区间;其次也可积极发展旅游地产和兴趣农场,让城市消费者拥有乡村房产和地产,而村民则以提供维护、管理和服务获得更稳定的就业机会。充分认识乡村的文化价值。

编制河源区水源涵养规划,建立河流源区生态保护小区。水资源是农业生产和农村发展的基本生产要素,是乡村振兴的关键要素。保护水资源就是保护生产力,保护水资源要从河流源区和流域生态环境保护着手。西充在保护水源涵养方面具有得天独厚的优势,是西充河多条河流的发源地。将河源区水源保护纳入乡村振兴战略的重要组成部分,设置河源保护区小区,提高河源区和河流上游水源涵养功能,依靠自身的水源涵养解决西充河流域的生态用水、景观用水和部分生活用水问题。建议编制长江上游嘉陵江流域西充水源涵养区生态保护规划,根据西充河各支流流域面积和水量设置规模不等的河源生态保护小区,建立河源区生态保护补偿制度。

乡村振兴是一个长期发展战略,乡村振兴的核心是农民主体意识培育和能力提升,载体是农业产业发展和对农业多功能性的充分利用,支撑或保障是良好的乡村生态环境。

参考文献:

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民族地区精准扶贫与基层治理调查研究