四川经济社会发展研究 理论研究

大小凉山精准扶贫脱贫策略的思考

贾玲

2018年06月28日 12:00

刘 利
《中共成都市委党校学报》 2018年第1期

近年来,大小凉山贫困问题一直是困扰大小凉山偏远山区人民幸福所面临的最大问题,一直是大小凉山偏远地区经济发展的“短板”。如何让经济改革发展的成果惠及到大小凉山全体人民,在这样的背景下大小凉山精准扶贫脱贫显得尤为迫切。

大小凉山是四川省四大连片特困地区之一,大小凉山精准扶贫脱贫的前提是需要瞄准贫困对象,正确区分绝对贫困和相对贫困的差异,集中连片的解决贫困问题,让绝对贫困的对象得以脱贫,让相对贫困的对象温饱富裕。就目前来看,仅仅依靠大小凉山仅存的物质、劳动力资源禀赋来实现大小凉山的扶贫脱贫确实存在着巨大的客观局限性。大小凉山的扶贫脱贫必须高度关注和利用社会资本,从而增加当地人民的收入水平和幸福感,实现当地的扶贫脱贫。

大小凉山精准扶贫脱贫是大小凉山政府对当前大小凉山偏远山区扶贫脱贫战略的重要导向,是在目前经济新常态条件下提高资源配置效率,发挥政府在宏观调控方面优势的重要举措。大小凉山的精准扶贫脱贫工作要着眼于大小凉山地区整个贫困片区中的最贫困的那部分村落,再由最贫困村落到相对贫困村落,逐步解决大小凉山地区经济发展的“短板”,同时要考虑大小凉山地区经济发展应遵循的自然、人文资源的禀赋特性及其客观规律,从而进行科学的规划和战略布局。同时,还应树立全局意识,综合考虑大小凉山所处的周边环境的特点、现实约束和经济发展的路径依赖性,在社会公益服务设施、地区主流产业和基础设施建设等方面进行科学规划,从而实现大小凉山的精准扶贫和脱贫。

一、大小凉山实现精准扶贫脱贫存在的不利条件

(一)存在扶贫脱贫的现实约束

精准扶贫脱贫包括了“精准扶贫”和“精准脱贫”两部分。精准扶贫是精准脱贫的前提和基础,也是必要保障,精准脱贫是精准扶贫的动机和根本目的;精准扶贫的目的是为了社会贫困户得以脱贫致富,防止成片地区的人们“代际循环”和“阶层固化”问题的出现。目前大小凉山精准扶贫脱贫存在三大现实约束。具体是:

1.存在扶贫脱贫对象的精准定位约束

大小凉山扶贫脱贫对象精准定位问题其实就是扶贫脱贫对象的确定和信息的不对称问题。同其他地方一样,在当前大小凉山精准扶贫脱贫的实践当中也存在着大量的扶贫脱贫对象定位不准确的问题,甚至是扶贫脱贫对象定位错误的问题。按照当前的扶贫脱贫政策和实践,大小凉山地区有相当一部分社会贫困户甚至没有得到政策所规定的应有的贫困救济和贫困补助。绝对贫困的人覆盖面达不到实际的标准,无论从资金总量还是受资助的人数上,相对贫困的人获得的贫困补助高于绝对贫困的人,因此大小凉山扶贫脱贫的结果并没有达到最初设定的扶贫脱贫目标。

在当前的时代背景条件下,关于大小凉山如何确定合理恰当的扶贫脱贫对象,首先是大小凉山如何确定大片贫困区贫困村里最贫困的那些家户。关于如何确定大片贫困区贫困村里最贫困的那些家户应从扶贫脱贫的动机和目的出发来确定。扶贫脱贫的最初的动机显然是帮助贫困的群众给予他们物质上的基本保障和精神上的生活支持。同其他地方一样,大小凉山处于贫困的那部分人,又可以细分为关系户和非关系户,显然有关系的那部分人获得的资助会相对较多于没有关系的那部分人。如果扶贫脱贫资金可以深入到社会最贫困的那些家户,那么接下来的主要问题就在于如何监督那部分业已存在的“关系户”,只要这个问题解决了,那么大小凉山最贫困家户的物质保障就得以解决,中央财政用于底层贫困家户的扶贫脱贫资金也就用到了最好的地方。其次,如何确定大小凉山相对的中等贫困家庭和贫困人员。关于大小凉山中等贫困如何合理恰当的确定是当前大小凉山扶贫脱贫对象识别过程中最为突出和关键的问题,其实往往在这个环节是“微腐败”现象发生最为频繁的阶段。如果没有很好的监督措施,处于稍微富裕的家庭就可以轻易地被划分为中等贫困家庭,而这些家庭就可以和不法官员相互勾结,套取国家扶贫资金。任何政府项目都很容易滋生腐败,而扶贫脱贫资金的腐败问题,最根本的原因在于信息不对称,换句话说,应该接受扶贫脱贫补助的扶贫脱贫对象并不知道自己应该获得多少钱,而扶贫脱贫政策的执行者知道所有的信息。如果能制定一个比较好的公开透明的政策,让所有的应接受贫困补助的人都知道自己应获得多少的资助,那么在这种情况下,一旦有贪污腐败的问题发生,直接表现就是应受资助的群众知道手里该拿的贫困救济少了。如果在这种情况下,我们又能提供一个合理和畅通的上访渠道和监督机制,那么“微腐败”则无从谈起,因此扶贫脱贫资金“微腐败”问题最根本的原因在于信息的不对称。因此对大小凉山来说,在扶贫脱贫实践中建立一个能够切实可行的、公开的扶贫脱贫信息透明机制和监督机制是非常急切和有必要的。只有这样,才能做到扶贫脱贫对象的精准化,提高扶贫脱贫的效率和效果。

2.存在扶贫脱贫产业的精准定位约束

精准扶贫脱贫并不等于直接把所有的资金都交到贫困者的手中,“授人以鱼不如授人以渔”。对于大小凉山大片的贫困区,单纯依靠政府的救济和低保,在政策执行顺利的情况下也仅仅只能解决人们的温饱问题,无法从根本上使得贫困群众真的脱贫。因此当前大小凉山急需解决的问题是,如何通过制度机制的设计,帮助贫困群众在享受贫困救济和贫困补助的同时又能使自己通过这笔钱变得更加努力和富裕起来,也只有这样才能发挥政府救济的“乘数”效应。“乘数”效应就应当使政府通过救济金的投放,底层群众经过一系列的努力(这些努力包括贫困户创业、扩大农地种植和养殖的规模等等),使得贫困户赚取和获得的财富数倍于当初的救济金。实践证明,扶贫脱贫工作需要发挥政府救济的“乘数”效应。只有“乘数”效应,才能使贫困群众快速的摆脱贫困,走向富裕。因而大小凉山的扶贫脱贫工作需要发挥政府救济的“乘数”效应。

所以,大小凉山地区的精准扶贫脱贫策略,需要对扶贫脱贫产业做更加精准的定位,抓住地方的优势产业,这样才能形成规模效应。通过对市场的需求和供给进行分析和准确定位,针对当地种植和农产品以及其他产业进行市场评估,确定何种产业才是优势产业。当确定好了优势产业之后,选取具有典型意义的地区作为试点,逐步扩大范围,并尝试推广机械化和集约化,提高耕作的效率和优势。另一方面大小凉山扶贫脱贫的产业不能搞单一化,不能把鸡蛋放在一个笼子里,这样不能分散风险。大小凉山扶贫脱贫的产业必须实行多样化。同时,产业政策也是一个大小凉山地区经济得以发展的必要条件,大小凉山最大和最具有优势的资源禀赋就是劳动力资源,而产业政策能发挥大小凉山的劳动力资源优势,并使得大小凉山优

势产业和劳动力资源优势结合起来,二者互为补充,使得大小凉山优势产业得以发挥得更好。当然发挥大小凉山产业政策优势的前提就是对大小凉山市场的精准把握,不能盲目跟风,忽视市场的需求状况,盲目扩大产业。

3.存在扶贫脱贫资金利用效率约束

扶贫脱贫资金的利用效率彰显了我国政府扶贫脱贫工程政策的执行效果。在当前大小凉山扶贫脱贫工程的背景下,虽然扶贫脱贫工作取得了巨大成效,而且也有相当一部分人通过政府的扶贫脱贫工程实现了脱贫并且走向了富裕,但大部分人并没有实现脱贫。一方面,由于政府政策的信息不畅通和不透明,贫困户并不十分清楚地了解扶贫脱贫工程实施细则,进而导致了贫困户的参与度不够高;另一方面,在政策执行的过程当中没有实行很好的监督措施,从而使得部分不法官员获得了巨额国有资产,甚至有富裕家庭也获得了大量的扶贫脱贫资助,以及“寻租”现象滋生,导致资金使用效率低下。

大小凉山群众贫困的原因是多方面的,因此在大小凉山扶贫脱贫工作中应亟待关注大小凉山精准扶贫脱贫项目的差异性与共同性问题,不能搞一刀切。关于大小凉山贫困的原因,有多方面的:有因病致贫、农产品欠收(或者谷贱伤农)、子女过多所导致的家庭负担过重等等,特别是子女过多导致的贫困在大小凉山显得尤为突出。如果是因病致贫,甚至是重大疾病致贫,那么仅靠政府原有的扶贫脱贫资金则对这样的家庭来说是杯水车薪,需要完善的是公共服务、社会保障体系等等;如果是由于农产品欠收,或者是谷贱伤农,那么就需要政府对群众的生产活动进行专业的指导。如何精准把握市场,不仅仅是给予扶贫脱贫资金的问题,政府需要做的是帮助贫困户解决实际面临的问题,这样才能彰显政府的宗旨和原则;如果是子女过多负担重,那么切切实实的扶贫脱贫资金就必须分配到位,应该政策有所倾斜。这些方方面面的贫困原因,如果政府没有搞清楚,都将会影响到政府扶贫脱贫资金的利用效率。

(二)地理位置偏僻,教育资源落后

一方面,由于大小凉山固有的地理位置,群山环绕,交通不便,为地区经济的发展带来了先天的不利因素。自古以来,“要想富先修路”,交通不便显然是大小凉山经济发展一个关键的约束条件。与此同时,交通不便也为大小凉山的招商引资工作带来了很大的困境,同时也对当前大小凉山实物产业链的发展带来了重要的困境。另一方面,由于先天的落后、贫穷,大小凉山很难引进到先进的教育资源。教育资源的落后,一个直接的结果就是当地的贫困子弟很难进入稍好的高校学习,长此以往将会导致恶性循环,贫穷的家庭依然会继续贫穷下去,就会出现普遍的“代际循环”,很难改变大小凉山落后的面貌。而由于偏僻的封闭环境和教育的落后是相辅相成的关系,二者也互为约束条件。因此要改变教育落后的面貌就必须改变当地的封闭环境。同时,经济发达、交通便利、教育资源发达,这三者关系也是相辅相成,互为补充的:经济发达就会增加政府对交通等基础设施的投入,从而交通就会更加的便利,而经济发达和交通便利则会相对比较容易的引入优秀的教育资源。只有理顺这三者的关系,才能更好地为大小凉山地区的扶贫脱贫提供更好的思路。

二、关于大小凉山精准扶贫脱贫出路的思考

大小凉山的现实约束、地理环境的封闭、教育的落后等原因决定了大小凉山的精准扶贫脱贫策略不能采取单一的措施,必须多种措施配套,多管齐下才能发挥精准脱贫扶贫的良好效果。大小凉山的精准扶贫脱贫策略是:

(一)精准扶贫脱贫对象,要有针对性有计划性的扶持

当前大小凉山地区扶贫脱贫的一个基本突出问题在于扶贫脱贫对象不够精准,有相当一部分贫困人员并没有获得政策给予的资助。政府人员应该实地考察和走访基层群众,防止虚报贫困问题的发生。因此,大小凉山政府需要扩大对扶贫脱贫的宣传,扩大信息的公开透明度,让广大人民群众能够清楚知道政府的扶贫脱贫政策细节,提高贫困户的参与度,确保扶贫脱贫资金是确实发放到了贫困户的手中。同时,还应对扶贫脱贫的资金项目进行合理的层次划分和跟进,同时也应恰当地对扶贫脱贫对象进行层次确定和划分,制定合理的又切合实际的层次确定和划分体系,坚持公平公正的原则,防止有群众因为扶贫脱贫资金问题而发生的极端行为。对于大小凉山集中连片区的贫困村,要注意区别贫困村里面的贫困家庭和非贫困家庭,一切从实际出发,不能搞“一刀切”。要坚持把贫困村和贫困户紧密联系在一起,重点

考察贫困户,建立“贫困户档案资料”制度;对于贫困户,要深入的考察和立案归档,防止弄虚作假导致政府的扶贫脱贫资金浪费。同时,也需要进行贫困户的跟踪调查,如果有的贫困户通过政府的帮扶以及自身的努力,已实现了脱贫,就要及时予以公示,防止资源、资金的浪费。

(二)拓宽扶贫脱贫范围,扶贫脱贫主体多样化

由于大小凉山地区贫困原因的特点,单纯依靠市场投资主体去发展产业,显然具有现实的不可能性,因此需要建立在政府主导下的市场化扶贫脱贫机制,需要政府为民间资本创造一个公平的市场竞争环境,提供一个可靠的制度,如制定相关扶贫脱贫方面的法律法规。通过法律来界定政府和市场各自的边界,政府不能随意干预民间资本的运行,防止“权力的任性”。为此,大小凉山政府需要做到以下几点:(1)培育和引导各种市场主体积极参与到大小凉山扶贫脱贫工作中来;(2)对市场化扶贫脱贫机制进行制度机制设计;(3)彻底打破政府对扶贫脱贫资源的垄断,对于那些完全可以由市场完成的工作全部交还给市场;(4)加强各方对扶贫脱贫市场的监管,做到全面监管、全过程监管、全社会监管。

(三)坚持民生保障优先,打好精准扶贫脱贫基础

精准扶贫脱贫的关键就是要坚持以人民为基本的发展思路,始终与群众保持一致,切实为民办事,做好民生工程。大小凉山很多为山区地形,精准扶贫脱贫上要建设区域交通枢纽,修建乡村公路、高速公路,实现公路到村,路网四通八达,加快客运站建设,完善道路管理、道路修复、运营设施等,方便人民出行;鼓励群众自主创业、自主就业,推进小企业创业基地和示范基地建设;建立健全覆盖城乡一体化的社会保障体系,拓宽保障范围,逐步提高保障水平;统筹城乡一体化建设,完善城乡规划体系,合理安排城乡建设、城市道路建设,推动市政设施和公共服务向周边县城、重要乡镇延伸拓展,发挥县城、乡镇的中心辐射作用,使惠民建设更加普及,融入到群众中去;建立健全城市、乡镇的综合执法体制建设,坚持以群众为主,服务为先、管理优化、政策透明、秉公执法、权责分明的城市和乡镇的管理体制。

(四)控制人口约束,打破传统束缚

自古以来,“养儿比养女好”、“养儿防老”等观念一直深深扎根于大小凉山最贫困的群众内心。在大小凉山地区,家庭子女数量过多一直以来就是一个尤为重要的问题,以至于一个家庭的收入仅能够解决他们的日常生活问题,再没有额外的收入去支持他们去做其他更为重要的事。人口增长率过高已使得大小凉山经济发展稳态水平下降。从长期来看人口增长率的提高将会成为约束大小凉山经济增长的重要因素。长此以往,在资源禀赋不变的条件下,大小凉山人口的不断增长必然会使得大小凉山贫困加剧,也许这才是大小凉山贫困的根源所在。控制人口过快增长是大小凉山得以脱贫的根源所在,而政府的扶贫脱贫政策只能在短期内会有一个较好的效果,并不能从根本上解决贫困群众的贫困问题。

因此,在大小凉山地区,政府要扩大对人口增长的控制和监督,防止人口的过快增长,做好对相关方面的宣传,以及普法宣传,控制人口增长的速度和质量,防止恶性增长。

(五)加强社会保障体系建设,完善公共服务体系

在大小凉山地区,因病致贫的家庭普遍存在。对于一个家庭来说,往往只要有一人患病,特别针对基层家庭的重大疾病,如果没有一个很好的医疗服务体系去为他们分担风险,那结果必然是过去数十年的积蓄将会被花费殆尽,家庭也会极易陷入极度的贫困境况。当下,虽然大小凉山已经免去了农村的各项税费,甚至还给予了他们一定的补贴,但是这与日渐水涨船高的各项支出来说简直是杯水车薪,几乎起不了较为显著的作用。

政府在帮助贫困户脱贫的同时,也需要加强社会保障体系建设,完善公共服务体系,让每一个家庭都有最低的保障和门槛,不会因为一点类似于疾病的困难就会让整个家庭陷入绝境。大小凉山应完善公共服务体系,具体来说需要加强教育、医疗、基础设施等等。教育是一个民族最根本的事业,尤其是对大小凉山广大基层子弟的教育显得尤为迫切。基础设施建设不仅关系着大小凉山地区最基本的整体脱贫的条件是否具备,关系着地方政府的绩效水平,从另一个角度来说基础设施的完善也是大小凉山引进外来资本的重要前提和基础。

(六)引进社会组织的力量,帮助群众脱贫

政府要扩大对外宣传,吸引优秀人才,扩大对大小凉山地区的扶贫脱贫工程支持力度。“大学生村官”计划、“西部计划”等等都是帮助大小凉山底层群众走向脱贫的重要方式和方法。在鼓励大学生们支持大小凉山建设的同时,政府要给予他们生活上的保障和资源支持,给予他们类似城市白领的收入,解决他们的后顾之忧,而不是靠情感绑架。

大学生拥有丰富的知识和能力,能够带领和帮助群众创业。例如,大小凉山的某些地方由于自然环境的特点,不适宜种植的发展,那么则可以通过调研、规划,发展旅游业。“互联网

+”也是当前时代的潮流,是把大小凉山地区和整个外部世界联系起来最有力的桥梁,这可能也是外界了解大小凉山的最为重要的渠道。到大小凉山工作的大学生们可以充分发挥他们的知识优势,利用当地环境的比较优势,结合政府的扶贫脱贫产业资金,通过互联网等渠道让外界了解大小凉山的现状和需要。大小凉山虽然交通不便,但是有很多优质的旅游资源和产品资源。如果通过宣传,让外界知晓,无疑有利于大小凉山经济的发展,有利于当地的扶贫和脱贫。另一方面大小凉山种植业带来的生态产品的市场开发、销售等等,都可以通过互

联网的优势,帮助大小凉山群众扩大销售量,获得收入,帮助当地群众致富。

(七)建立多维度贫困项目审核和评价机制

一是建立健全对大小凉山贫困乡镇和扶贫脱贫村的考核激励机制。将大小凉山扶贫脱贫项目与扶贫脱贫工作考核、资金使用评价结果相结合起来,建立评价机制,创建更为合理适用的扶贫脱贫方案。对项目实施进度快、效果好的贫困村和扶贫群众,在安排结余资金项目的时候优先考虑,并给予适当奖励;对项目安排合理,实施到位的政府及相关人员给予鼓励。二是改变考核方式,由自上而下的考核方式彻底转变为以群众为中心的多维度考核,实行扶贫脱贫人口评价、社会评价、部门相互评价、上级监督的多样化考核。切实把大小凉山贫困人民生活水平和生活质量的提高作为大小凉山各级政府考核的重要指标和主要指标,引导大小凉山贫困地区的党政领导把工作重心放在扶贫脱贫工作和效果上。

(八)大力发展地区旅游,引领产业结构优化

加强对大小凉山贫困地区旅游资源的调查,围绕大小凉山少数民族特色和山区乡村特色,建设具有大小凉山民族特色、山区特色的精品旅游项目,并依托当地精品旅游资源,辐射到周围的广大景区,用旅游业带动当地人脱贫致富。在研究重点旅游发展规划时,要对大小凉山特别贫困乡村的旅游发展给予重点扶持和帮助;结合大小凉山特色少数民族旅游资源、交通基础设施的建设、农村环境的综合整治、生态的搬迁、历史文化名村名镇和特色民族村落旅游村镇等项目的建设,加大精准扶贫脱贫力度和政策扶持脱贫,促进大小凉山休闲农业和乡村旅游业共同发展。

同时要加大对大小凉山文物古迹的保护力度,推动大小凉山彝族等少数民族文化和文化体验项目的设计和开发,做大做活“凉山火把节”等旅游品牌,建设中国的彝族文化特色旅游,推动全域发展。同步重点发展电子商务、物流、休闲养生等新兴服务行业,带领贫困人民脱贫的同时,继续培养新的经济增长点。

(九)加强教育引导,树立脱贫意识

在群众中要宣传强化“积极识贫、主动脱贫”的意识,以脱贫综合考核指标为标准,对扶贫脱贫对象开展定期核查,让贫困对象识别更加精准,扶贫脱贫项目更加具体,更要将教育作为大小凉山扶贫脱贫的根本策略、推动发展的基础工作,办好大小凉山的教育工作,完善教育资源,在知识方面从根本上阻断贫困之源。要充分发挥学校在传播知识的重要阵地作用,

派党员、优秀教师到大小凉山去传课授业,不断提升群众、贫困人民的综合素质。要深化文明群众、文明家庭、文明“彝家”等活动。加深群众性精神文明创建活动,引导群众参与更多的扶贫脱贫活动,推动文明活动更加深入人心。

(十)进行思想上的精准扶贫脱贫工作

大小凉山经过多年的扶贫脱贫工作,已取得了很大成绩,但是与预期还有很大差距,究其最主要的原因还是当地人安于现状,把扶贫脱贫资金作为生活消费,没有发挥扶贫脱贫资金在改变贫穷落后、创造财富的生产性作用,甚至存在“等、靠、要”现象,把扶贫脱贫资金作为唐僧肉,作为生活消费的主要来源。因此大小凉山的扶贫脱贫最重要的是在思想上实行精

准扶贫脱贫,使他们摆脱千百年来形成的安于现状的想法,去积极创造财富,改变贫穷落后的面貌,让更多的人富起来。

作者简介:刘利,西南民族大学副教授,硕士研究生导师,主要研究方向为金融投资与财务管理。(四川成都,610041

 

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