以县域为载体协同推进新型城镇化与乡村全面振兴
宋扬
2024年07月01日 03:11
高杰 曾娅敏 禹勤
四川日报 2024年07月01日第12版《中共四川省委关于深入贯彻习近平总书记重要指示精神以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展的决定》提出“以县域为重要突破口，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手”的城乡融合发展方向，明确将县域经济高质量发展作为新型城镇化与乡村全面振兴有机结合的突破口。但在以县域为载体推进两大战略协同发展过程中，我省部分地方存在着要素外流造成县域高质量发展基础支撑不充分、城乡产业部门发展失衡导致县域产业优势不显著等一系列现实问题。
在以中国式现代化引领四川现代化建设的新征程，要高度重视县域经济的基础性地位，通过城乡领域改革的全面深化构建起与县域经济规律相匹配的产业结构、空间结构、要素结构、政策结构，以县域经济高质量发展推动新型城镇化和乡村振兴有机结合。
因地制宜推动产业发展
整体性统筹破除壁垒
四川县域发展条件差别较大，多数县不具备大规模产业集聚的基础，但同时全省自然地理条件多样、产品种类丰富，县域间具有较强的空间差异性和功能协同性，具备发展以适度规模和产业链完备为特征的特色经济的比较优势。
应鼓励各县因地制宜推动产业发展，发展地方特色优势产业。一是构建县域城乡产业发展分类支持政策。在具备基础的县域，加大对优势产业的配套投入，对产业发展给予土地、资金等优先保障，打造县域高产值产业集群。在产业发展相对滞后的县域，开发特色产业链，以营商环境优化、中小企业政策优惠等培育适度规模的特色产业发展体系。二是实施县域特色经济全产业链打造计划。构建符合县域空间结构特征的城乡产业结构，建立县域城乡产业发展指导中心，围绕特色产业合理布局县城、场镇和农村不同空间的产业部门，制定县域全产业链发展规划，完善特色农产品前后端产业环节，根据产业发展需求完善保障政策，力争实现特色产业全链条在地化目标。三是创新县域产业园区建设机制。通过科技支撑、投入保障、风险分担等长效机制增强产业园区发展动能，以协同思维出台相关产业政策、区域政策等，减少因政策差异造成的利益冲突与施策困境。四是运用数字技术打造城乡产业融合新平台。以数字经济引导县域城乡产业转型升级，完善县域数字基础设施建设，加快布局新型数字技术基础设施。根据产业数字化发展需要加快布局云计算、物联网、区块链等智能设备，将数字应用技术培训纳入城乡人才培训计划。制定数字化发展支持政策，对科技研发、成果转化、技术运用等相关主体给予资金、税收、土地指标等方面支持。运用数字技术推进城乡产业融合，省级加快实施“AI+产业大脑”项目，支持各地建设县级城乡产业数字化中心。探索成立传统产业数字化发展基金，帮助县域产业做好智能化改造。推广智能农业机械化、智能农业项目、农产品数字化项目等，鼓励经营主体将数字智能系统嵌入农业生产经营。
全面消除县域内行政部门、城乡空间之间各类壁垒。
切实消除行政边界壁垒，以打破行政壁垒为手段实现城镇建设与农村发展项目有序实施。在县域内，以县域整体发展思维调整部门职能和相互关系，探索以功能区、产业片区为载体的协同化行政管理制度，通过城乡政策有效协同形成县域高质量发展的制度保障；在县域间，鼓励毗邻县域协同制定发展政策，支持有条件的毗邻县域打造一体化发展先行区。通过打破行政区划边界的空间分割，构建合理的跨县域经济合作与利益分享机制。
高度重视县域国土空间规划和城乡发展规划编制与实施，构建与县域产业空间和城乡功能变化相匹配的规划体系。加强城乡规划衔接，在做好耕地数量保护和质量提升的前提下，审慎探索以片区或乡镇为单位的全域空间综合整治，以规划统筹县域产业发展、基础建设、公共服务等。
加快补齐村庄规划短板。支持各县实现村庄规划管理全覆盖，对财力不足的镇村给予规划补贴，将村庄空间规划和用途管制体系与自然资源产权制度、农村地区的“农用地”“农村集体经营性建设用地”“宅基地”制度改革相衔接，以规划为引领有效盘活乡村资源、优化乡村发展空间。
创新机制优化财政项目投入
高效配置资源赋能县域
项目制能够在调动基层政府积极性、提高中央财政转移资金的使用效率等方面发挥积极作用，是分税制改革后我国为地方提供发展财力支持的重要方式。在坚持财政项目竞争性投入的总体体制前提下，要根据县域高质量发展和县域内城乡关系变迁需要创新运行机制，进一步增强财政项目运行有效性。
深入推进扩权强县和乡镇赋能改革。总结改革试点经验，切实运用改革成果，清理和调整赋权目录，出台推进扩权强县的具体措施及实施意见，理清事权的下放范围和程序，理顺财权与事权、地方政府与职能部门的关系，探索提升县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主科学决策和公共服务能力的有效途径。
构建财政项目“竞争性适配”运行模式。借鉴扶贫资金“四到县”经验，继续探索以县域为统筹单位、以竞争机制为核心、以项目资源与县域发展需求精准匹配为目标的“竞争性适配”运行模式。进一步细化财政项目竞争指标，增强上级部门对县域自下而上需求的回应能力，根据不同县域发展差异和实际需求设立财政项目类别及竞争规则。
增强项目投入的协同性和延续性。优化财政项目投入之间、财政项目与县域招商引资项目等的协同性，破解同质项目重复投入与县域实际需要无法满足的矛盾。建立县—镇—村三级协同的财政项目运行组织，明确县域内各级政府、社区、集体经济组织、城乡居民的职能作用，形成覆盖项目争取到管理使用的全过程主体参与机制。
以城乡要素市场建设为重点实现城镇扩容与农村资源盘活协同，形成县域经济高质量发展的基础支撑和持续动能。
继续深化农村集体产权制度改革。高度重视新型农村集体经济的所有权主体地位，构建集体经济发展壮大与乡村资源盘活的互促机制，引导有条件的村将闲置土地、房屋等资源通过出租、入股等向集体集中，构建以集体经济为主体的农村资产利用、处置和收益制度。完善宅基地退出的收储利用机制和风险防范机制，鼓励村集体利用收储的农村闲置建设用地发展新产业新业态。
继续探索农村土地要素利用机制创新。补齐村庄规划短板，加强自然资源和规划、农业农村部门等职能部门的工作配合，严守底线规范开展全域土地综合整治试点，支持有能力有条件的村集体根据乡村振兴实际需要在村域内统筹配置宅基地、经营性建设用地等资源，逐步淡化农村集体建设用地中经营性、公益性和闲置宅基地的边界，在村域范围内打通现有各种建设用地之间用途转换的通道。
高度重视农村产权交易平台建设。支持成都农村产权交易所继续向基层延伸，在完善全省统一的农村产权交易平台建设的基础上，积极与省外地区联网并网。完善和拓展农村产权交易平台交易流程，拓展交易对象和功能，构建风险防控机制。
构建人力资本城乡收益均等机制。明确不同人才进入乡村的现实需求，灵活运用乡村特有优势，精准设置激励政策。构建人才进入乡村并长期服务乡村的长效激励，试点集体经济组织成员权有条件放开。构建灵活的乡村后备干部使用机制。
高效配置资源赋能县域，同时还要根据县域城乡人口趋势、城乡功能变化优化城乡公共品供给机制。
补齐城乡生产性基础设施短板。实施县域产业大道提升改造工程，消除道路交通对产业发展的制约。强化乡村生产性设施建设，推进农田宜机化改造，推进生产便道、田间灌溉等设施建设，根据乡村产业发展实际需要提升农田及配套设施建设标准。完善基础设施投资与管护机制，引入社会资本参与供水、垃圾污水处理和农贸市场等有一定经济收益的设施建设，鼓励村集体承接小微基础设施建设，建立城乡统一的基础设施管护运行机制，落实管护责任。加快县域传统基础设施数字化升级。
促进城乡间公共服务均衡有效配置。根据城乡生活方式变化需要提供公共文体产品和设施，满足不同常住群体多样化需求。完善失能半失能特困老人照料体系，建立社区（村）幼儿托管、课后托管等服务。探索创新乡村公共文化产品供给内容和方式。
（作者单位：四川省社会科学院）