进一步完善城乡融合发展体制机制
宋扬
2024年12月26日 02:50
贾 舒
四川日报 2024年12月23日16版城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会站位中国式现代化全局，提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，为进一步完善城乡融合发展体制机制作出一系列新部署新要求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对新征程上城乡关系的科学把握，为以进一步全面深化改革促进城乡融合发展提供了重要遵循。省委十二届六次全会《决定》对完善城乡融合发展体制机制，书写好城乡融合发展这篇大文章作出了全面部署。
完善城乡融合发展体制机制的重要意义
完善城乡融合发展体制机制是推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。传统的城镇化道路是一条速度型、规模扩张型的城镇化道路，是推动农村人口大量向城市转移、农村资源要素大规模向城市流动从而实现城市规模不断扩张的过程。这种“城市偏向”的城乡治理机制，导致城乡公共资源配置不均衡、要素交换不平等、利益分配不合理，必然与乡村发展存在内在冲突，造成农业农村发展活力和动力不足。完善城乡融合发展体制机制，推动加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，为“城乡善治”提供了更为坚实的制度保障。
完善城乡融合发展体制机制是构建全国统一大市场的必然要求。2023年末我国常住人口城镇化率达66.16%，这意味着在农村的常住人口有将近5亿人，广大农村有着广阔的要素市场，广大农民有着广阔的消费市场，这是构建全国统一大市场的重要组成部分。完善城乡融合发展体制机制，有利于为农村居民创造更多增加收入的机会，从而进一步扩大有潜能的消费，更好地畅通生产、分配、流通、消费各环节，积极发挥消费对拉动经济增长的基础性作用。
完善城乡融合发展体制机制是促进全体人民共同富裕的必然要求。2023年，城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为51821元和21691元，收入差距降至2.39倍，城乡居民收入差距仍然存在。完善城乡融合发展体制机制，特别是通过完善强农惠农富农支持制度，可以为农村居民就业提供更多机会，不断拓展农村居民通过更加充分更高质量的就业增加收入的渠道，为农村居民通过勤劳致富创造更多可能。
牢牢把握四川完善城乡融合发展体制机制的实践逻辑
四川既有大城市、又有大农村，城乡差距与区域差距交织叠加，城乡二元结构尤为明显，推进城乡融合发展任务尤为艰巨和紧迫。省委十二届六次全会《决定》锚定党的二十届三中全会提出的进一步全面深化改革总目标，突出系统思维，围绕城乡协同、多维联动、整体推进的工作思路，针对城乡融合发展体制机制的完善，制定了改革的“路线图”。
一是突出重点。县域作为我国城乡经济的节点、纽带和载体，既是城镇化的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑，是率先破除城乡二元结构、推进城乡融合发展的关键场域和契合单元。四川拥有146个县域（109个县、19个县级市以及18个有县域经济特征的市辖区），县域数量大、类型多，发展千差万别。2023年，四川128个县（市）GDP平均值为203.8亿元，仅为江苏省的16%。因此，坚持“抓好两端、畅通中间”，尽快在以县域为重要切入点推进城乡融合发展上取得更大进展，因地制宜推进县域发展能级分类提升，是四川完善城乡融合发展体制机制的重中之重。
二是扩大权利。改革开放以来，我国推进城乡二元结构转向城乡融合发展，伴随着对农民主体的放权赋能，不断扩大农村劳动力的经济选择权是城乡融合发展的支撑条件。《决定》进一步放大和增强农民选择权的特征鲜明。例如，明确提出“落实由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”等，这些均体现扩大农民经济选择权、拓展城乡要素组合形态的清晰指向。
三是激发活力。城乡融合发展本质上需依靠发挥市场配置资源的决定性作用，推动城乡要素平等交换双向流动，激发要素活力是完善城乡融合发展体制机制的底层逻辑。《决定》立足城乡要素供给、市场需求的动态转变，强调依靠体制机制改革来激发微观主体活力。例如，明确提出“深化农村承包地‘三权分置’改革，通过土地流转推进连片经营”“因地制宜探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等方式发展新型农村集体经济”等，这些改革在本质上是在城乡商品交换和要素流动加快推进的情形下，依靠产业、技术、组织创新等来壮大农业农村发展新动能。
四是完善保障。城乡发展不平衡不仅体现在经济领域，还体现在社会保障和国家安全领域。农业农村发展不是单纯的经济问题，它还担负着粮食安全、生态安全等公共产品供给使命。因此，推进基本公共服务均等化、在公共资源配置中凸显农业农村优先发展是城乡融合发展的重要支撑。例如，《决定》明确提出“打造新时代更高水平‘天府粮仓’”“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制”等，这些对进一步破除城乡二元结构、扎实推动共同富裕具有重大意义。
着力完善城乡融合发展体制机制
一是提升县域治理效能。深化扩权强县改革，健全县域规划体系，推进全省形成“强县—小县—中心镇”为主的点轴状分布结构，分级分类推动县域差异化发展，加快形成疏密有致、分工协作、功能完善的县域空间体系。坚持“一县一策”，推动强县加快建成市域副中心，稳妥推进人口小县机构优化，探索精简高效县域治理新模式，推进中心镇改革发展，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。
二是完善农业转移人口市民化机制。摒弃长期存在于本地居民和进城务工人员之间的歧视性举措，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，提高农业转移人口进城落户的意愿和能力。完善城市人才回流政策体系，保障其在子女教育、住房、医疗卫生等方面的需求，让他们安心扎根乡村。
三是加快推动农村土地制度改革。深化农村承包地“三权分置”改革，通过土地流转推进连片经营，健全便捷高效的农业社会化服务体系，培育发展新型农业经营主体，促进农民合作经营。加快发展建设用地转让、出租和抵押等二级市场，盘活存量土地和低效用地。构建城乡统一的经营性建设用地有偿出让转让使用体制机制，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。
四是完善强农惠农富农支持制度。优化并整合现有的财税优惠政策，加强财税政策对涉农要素供给、农产品生产、加工、储存、流通等整个农业产业链的支持覆盖力度，提升种粮农民收益保障机制。构建多元化食物供给体系，打造新时代更高水平“天府粮仓”。完善农村社会保障制度，建立覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，继续强化覆盖城乡居民的最低生活保障、养老保险、基本医疗保险和大病保险等制度体系，推动农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，守住不发生规模性返贫底线。
（作者系省委党校区域经济教研部主任、教授）