生态文明 理论研究

美国亲环境司法如何借鉴?

李粒娜

2017年03月07日 12:00

张馨天
中国环境报

随着美国现代环境法的发展,法院对于行政机构做出的环境行政裁决朝着尊重的方向发展,美国法院系统体现出积极的环境司法价值观,法院系统积极介入环境纠纷争议之中,并体现出一种亲环境司法立场。美国亲环境司法理念确立和司法方面环境立场的不断变化,基本上经历了与目前我国发展阶段相似的问题。因此,吸收美国环境信托理论中有价值的理念、确立亲环境的立法司法立场具有积极的现实意义。

1 美国亲环境司法经验值得借鉴

1970年,美国密执安大学的约瑟夫·萨克斯教授在《密执安法律评论》上发表《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》一文,最先把公共信托理论引入了环境公民诉讼机制。这一理论通过确立环境资源的社会公共财产属性和双重所有权权属属性关系,明确政府作为管理、保护环境资源的法律责任主体,赋予公民以及后人环境权,设置环境公益诉讼制度,借助司法力量监督环境法律实施,以达到保护环境资源生态价值和环境公益诉讼的目的。

在约瑟夫·萨克斯教授的倡导下,美国出台了第一部规定环境公民诉讼的州法律《密歇根环境保护法》,这一法律规定“为保护空气、水和其他自然资源以及这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏,检察总长或任何人可对任何人维持诉讼,请求确认性救济和衡平法上的救济。”这一理论得到广泛承认,确立了美国亲环境司法立场。

1989年,美国佛蒙特州议会通过《统一环境执行法》。这一法律规定,一般民事诉讼的主体均可提起环境诉讼,赋予了非常宽泛的提起环境诉讼的主体资格。全美有18个州的环境法在公共信托理论的指导下,规定任何人都可以对破坏环境的行为提起环境公益诉讼,而无论其利益是否受到了直接损害。环保主义者将这一理论贯彻在诉讼实践中,提起了大量诉讼,促进美国环境司法迅猛发展。

这期间最经典的案例莫过于美国最著名的十大环保案件之一的田纳西河流域管理局诉希尔(TennesseeValleyAuthorityv.Hill)案。这一案件的诉讼请求是:原告要求确认田纳西河流域管理局(TVA)修建泰利库大坝的行为违反了《美国濒危物种法》,要求其停止建造大坝的行为。这一案件共经历了3次审理,前后时间跨度近30年,正值公共信托理论确立并在司法实践中被认可和广泛运用的阶段。1997年此案件上诉到联邦最高法院。最高法院于同年做出了终审判决,支持了原审原告的诉讼请求。判令禁止大坝的修建,必须将保护生物多样性置于绝对优先地位。

美国法院在环境司法中始终坚持能动司法,司法亲环境立场十分明确。一是法官坚持能动司法的法律解释立场。即法官在司法过程中秉承一定的法律价值,遵循一定的法律原则,充分运用司法经验,创造性地适用法律,从而理性地对案件的事实问题和法律问题做出判断。二是法官在利益衡量时以环境法理念为最高精神。美国环境法坚持自然中心主义的价值理念,以环境安全理念为首要理念。因此,法官在法律解释过程中广泛运用富含经济理性思维的方式,审慎地对经济利益与环境利益进行衡量,坚持生态利益高于经济利益。

笔者认为,在我国,2014年以来先后出台《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》《充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》。两个“意见”坚持促进完善最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度, 坚持保护优先,加大对污染环境和破坏资源行为的惩处力度。

司法作为助推生态文明建设诸多力量中最具强制性的力量之一,面对日益尖锐的环境侵权事件高发与环境保护急需相关立法支持的局面,以及党和国家对生态文明建设的战略部署,必须现实地做出积极有力的回应,客观上要司法先行,采取积极能动的亲环境司法立场,即以生态世界观、生态价值观、生态发展观为指导的环境司法思维方式和价值评判,拓展环境司法保护和环境司法实践的深度和广度,并为环境保护立法发展和探索建立强有力的环境保护制度,积累丰富而鲜活的司法经验。

《中华人民共和国宪法》第九条规定: 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。按照环境信托理念,既然自然资源属于全民所有,全民集合体中的每一位公民都享有由自然资源带来的权益,实际生活中,每一位公民也在时时刻刻享受空气、阳光、森林、河流给生活带来的益处。实际上,宪法已经授权公民具有环境权和环境权益,如果这一理论成立,政府所履行的对环境的管理、监督权相当于存在着两者之间的委托授权。在这一理论基础上,公民不仅可以按照《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”对环境侵权行为提起普通的私益诉讼,同时,也可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权根据本法向人民法院提起诉讼”,即当行政机关没有及时有效履行对环境的监督、监管权力的时候,公民可以通过民事诉讼行为监督行政机关履行环境监管的责任。这从理论上解决了两个问题:一是通过一种诉讼,限制和筛选另一种诉讼的主体,防止了公民滥诉;二是公民行使了对行政机关履行环境监管职能的监督权、参与权与管理权。

从2007年贵州省清镇市人民法院成立中国第一家生态保护法庭,到 2014年7月3日最高人民法院成立环境资源审判庭,标志着我国环境资源审判从发展到成熟,工作体系已经跨入专门化审判的崭新历史阶段。最高人民法院于2015年、2016年先后发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等。上述司法解释和规范性文件的目的、宗旨和原则均体现了严格司法立场,环境审判的裁判机制、执行规则基本建立起来。

但是,与环境审判司法裁判体系建设相比,环境审判机构、职能作用、功能发挥并不尽如人意。目前,中国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件与全国法院每年受理的各类案件相比,所占比例尚较小。人民法院立案登记制改革以来这种局面仍没有根本改观,这与目前环境违法行为尚未得到根本遏制、生态环境压力加剧和环境行政执法机关执法力度不断加大的局面不协调,这种状况不利于发挥环境审判在促进生态明建设中的作用。而亲环境司法理念的确立,对于解读司法政策、解决目前环境司法中存在的问题将会产生积极的影响。

2 树立亲环境司法理念的相关建议

目前,我国环境司法中,从立案管辖、裁判规则到最终的执行都存在许多有分歧和争议的地方。要解决这些问题,从解释法律、适用法律到处理法律法规之间的冲突所坚持的理念十分重要,同时也是解决环境司法中具体问题的关键性选择。

一是依法严惩污染环境、破坏资源犯罪。我国刑法中关于环境方面的犯罪只有9条规定,但环境类的刑事犯罪占整个环境类案件的60%,是整个环境类案件的主流。由此可以反映出中国环境违法状况的严重程度。从美国的环境司法经验可以看出,在面临环境遭受破坏的严峻性现实面前,我们应当有更严格的立场。在刑事立法中坚持更为严厉的打击手段,不仅加大对情节、结果犯的打击力度,更要针对环境污染犯罪的特点加大对行为犯的打击力度,体现对环境犯罪的提前预防和综合治理理念。

二是改革完善环境资源案件的案件管辖制度。 “十三五”规划提出,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,探索建立跨地区环保机构。根据这一理念,人民法院应当大胆探索建立与跨行政区划的环保机构设置匹配的环境资源案件管辖体系。按照人民法院第四个五年改革纲要中跨行政区划法院设置的改革精神,以流域与区域为基点,重点规划和部署对环境资源案件实行跨行政区划集中管辖,统筹由高级人民法院确定审判力量集中的中级人民法院,设立专门的审判机构,组建专业化审判团队,在未来时机成熟时建议设立专门的环境资源法院,建立有利保护环境的案件管辖和“高门槛”的审理制度。

三是进一步放宽环境公益民事诉讼案件的立案审查标准。《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出:“同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益,又损害公民、法人和其他组织民事权益的,有关机关和组织提起公益诉讼,不影响受害人另行提起民事诉讼。”这一规定实际上表明了宽松的亲环境诉讼立场。实际上,围绕着有关此类案件的主体问题一直争议不断,尤其是民事诉讼确立的公益诉讼制度如何理解适用的问题,在民事诉法司法解释和《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均有相应规定。民诉法司法解释第55条以及“解释”等相关规定,以有利于环境保护和生态文明建设为出发点,赋予最广泛的环境公益诉权,允许更多类型的诉讼主体进入公益诉讼领域。但这些规定具体到司法实践中仍然充满了许多不确定性。总体来说,只有合理调整诉讼主体的门槛,让更多的主体具备诉讼资格提起环境民事诉讼,才能有效避免所有权主体缺位造成的弊端。如果我国环境公益诉讼引入亲环境的立法理念,适时吸收和借鉴关于环境信托理论的观点,在环境公益诉讼制度下产生的许多问题都将迎刃而解。

四是建立以审判为依托的综合性解决环境纠纷体制。鉴于中国特色社会主义司法体制的特殊性,应借鉴亲环境司法理念,遵循亲环境司法的内在规律和价值要求,梳理和确认在实践中创新发展的方法、举措和机制,多管齐下,以人民法院为依托,行政机关的监管体系,社会组织、公民个人全社会全方位参与,并与诉讼制度有效对接,形成能动司法大格局。建立和完善环境诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制,在司法机关之间、司法机关与行政部门之间、行政部门与社会公众之间形成衔接紧密、反应快速、协同配合的生态环境保护合力。在司法能动的措施和相关机制方面,积极运用司法建议,就环保事项提出意见,建立生态补偿机制。在美国,几乎所有的环境法律法规都规定污染者或破坏者应建立赔偿基金,这一基金很大一部分是生态补偿金。整合行政执法、基层组织、环保组织等各方力量,为中国环境司法提供探索性经验。

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2017年03月07日 10:51
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