生态文明 理论研究

环境保护税立法:税制设计创新与政策功能强化

胡小文

2017年10月13日 12:00

傅志华/李铭
《环境保护》2017年第20172/3期

  我国现行《立法法》规定:税收基本制度,只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定,这确定了我国税收法定的原则。但在相当长的时间里,片面追求速度与规模的粗放型经济增长“来不及”等待漫长的立法程序,全国人大及其常务委员会将税收立法权授予国务院。这与新时期国家治理的目标相背离,建设法治中国需要法定的税收。2013年,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”,第一次将“税收法定”写入党的重要文件。20161225日,历经6年立法、两次审议的《中华人民共和国环境保护税法》在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过,将于201811日起施行。这是明确“税收法定原则”后,全国人大常委会审议的首部单行税法,也是我国首部“绿色税法”,标志着我国构建绿色税法体系的开始。《环境保护税法》全文5章、28条,分别为总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理、附则。在政策设计上凸显了其税制设计创新、政策功能强化的显著特点;依法推进“环保税法”实施,有利于解决排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题;有利于提高纳税人环保意识和遵从度,强化企业治污减排的责任;有利于构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系;有利于规范政府分配秩序,优化财政收入结构,强化预算约束。

  税制设计创新之一:科学界定征税范围以保持税负稳定

  “环保税法”实现了由排污费制度向依法治税的转变,是我国环境保护领域税收政策设计的一次创新;由“费”变“法”,用法律的刚性及税收的强制性、无偿性、固定性强化了环保税对企业污染行为的约束和企业治污减排的法定责任;在征税范围等税制设计上与国家“税收法定”“稳定税负”的总体要求相一致,最低税率的设计与原排污费标准持平,“税负”实现“平移”;最高税率的设计强化了环保税对污染行为的约束与惩戒。

  税制设计符合“改革税制、稳定税负”的要求

  十八届三中全会对我国现行财税改革提出的要求是“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负”。此次“环保税法”的制定与实施正是对“改革税制、稳定税负”这一改革方向的体现。税法取代收费制度,法治取代行政管理,这也是我国环保领域税制体系的又一次制度变革与创新。“环保税法”立法的总体思路是:按照“税负平移”原则(最低税率的设计与原排污费标准持平),实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。立法宗旨明晰,即“保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设”,纳税人是“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”,应税污染物是大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。

  征税范围由费改税并实现低档税率的“税负平移”

  从征税范围来看,现行“环保税法”对排污费实施“费改税”且目前只对污染物排放征收。以现行排污费收费标准为基础,设置环境保护税的税额标准,最低税率的设计与原排污费标准持平,“税负”实现“平移”;大气污染物税额为每污染当量1.2元~12元;水污染物税额为每污染当量1.4元~14元;煤矸石污染物税额为每吨5元;危险废物税额为每吨1000元;噪声按超标分贝数,如果工业噪声超标13分贝,将对企业每月征收350元;若噪声超标46分贝,则每月征收700元;若噪声超标16分贝以上,则每月征收11200元。

  同时,用法律的刚性及税收的强制性、无偿性、固定性强化了税法制度对企业污染行为的约束,强化了纳税人对治污减排的法定责任。

  渐进式改革为未来政策调整预留空间

  征税范围的界定虽然与《环境保护法》中“环境保护”的大范围并不完全一致,但使用“环境保护税法”的名称符合税制改革的方向并为未来调整扩大环保税征税范围预留了税制改革的空间,也体现了我国财税体制渐进式改革路径的选择。从税法理论上看,排污税、二氧化碳税等都应在环境保护税立法中予以体现,但在税法制定操作层面上,可适当缓征。未来,根据宏观经济运行、生态保护及宏观税负变化的大环境,对环境保护税的征收范围进行调整和细化,将污染物排放之外的其他征收对象,特别是应把二氧化碳排放作为征税对象,纳入征收范围,以充分体现环保税“绿色税法”的功能。

  在具体税制设计上环保税开征目的与征税可行性兼顾考虑

  在环保税的具体设计上既考虑了环保税开征的目的,又考虑了征税的可行性。因为我国现行税制体系中已征收车船税、消费税、车辆购置税等,“环保税法”明确对机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税,增加了对纳税人符合标准综合利用的固体废物免税的政策(见表1)

  

  税制设计创新之二:合理确认收入归属以增强地方财力

  理论上,环境保护税收入有地方税、中央税、中央地方共享税三种归属。实际操作中,大多数国家将其列为中央地方共享税。我国“环保税法”在环保税收入归属设计上一改大部分国家税制设计的旧路,在税收制度安排的实践中创新式地将“环保税”定位为地方税种,其税收收入完全归地方收入,中央财政不参与分成①,这为增强地方财力,保证地方治理环境污染的事权支出提供了制度保障,强化了环保税约束环境污染行为的政策功能。

  关于环保税收入归属的三种选择

  从国外经验来看,大部分国家把环境保护相关税费作为中央和地方共享收入(见表2),针对不同征税对象开征相应税种,并根据税种属性划归不同层级政府收入,如针对水污染、固体废物处理和噪音污染征收的税费大多归地方政府所有,有关空气污染方面的税费则主要由中央政府所有或由中央和地方政府共享。在我国“环保税法”落地之前,在对环境保护税的收入归属的研讨中,部分学者认为应将环境保护税列入地方税,收入全部划归地方。在实际调研中,地方政府出于提高财政收入、承担环境保护支出责任的考虑,也有相应诉求。

  

  我国环保税税收收入将全部归属地方

  环境税的首要政策功能应定位于强化企业治污减排责任、促进经济增长方式转型,其筹集地方财政收入的功能是第二位的。自1994年税制改革之后,我国逐步建立了以流转税、所得税为主体,中央、地方分税制财政分配关系的新制度框架。环境保护税法实行之前,我国共有税种17个,其中中央税包括关税、消费税、车辆购置税、船舶吨税;地方税包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税;中央地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、城市维护建设税。开征环保税之前,排污收费是我国普遍实行的环境管理制度。“环保税法”实施之前,我国中央财政与地方财政对排污费实行按比例分成的征收模式,央地分成比例为19。从1978年至今,我国排污收费制度经历了由“提出试行”到“全面实行”的5个发展阶段,覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性五大领域,在一定程度上为治理环境污染发挥了积极作用,但负面问题也日益凸显,不能满足我国治理污染和生态文明建设的需求。自2003年至2015年年底,全国累计征收排污费2115.99亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。其中,2015年征收额为173亿元。新“环保税法”制定与实施后,预计每年环保税征收规模可达500亿元。对于该部分税收收入,将全部作为地方财政收入,中央不再参与税收收入分成,以此增强地方财力,保证地方环保事权支出的需要并弥补“营改增”后地方主体税种的缺失。

  税制设计创新之三:高度强化部门协同以提高税收征管效率

  《环境保护税法》是我国第一部明确写入部门信息共享和工作配合机制的单行税法。环境保护税征收部门由过去征收排污费的环保部门改为税务机关,环保部门配合税务机关,实行“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管新模式。

  “绿色税法”开启协同征管新模式

  分税制改革之后,我国逐步建立并完善了适应社会主义市场经济体制发展要求的新税制,也实现了税收征管模式由“保姆式”向“34字”新征管模式的转变。20余年来,现行征管体制和模式成效显著,但也存在职责不清晰、执法不统一、管理不科学、组织不完善、办税不便利等突出问题。完善征管体制改革是党的十八届三中全会提出的要求,也是实现国家治理现代化的一项基本建设。20151224日,中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,明确提出征管改革的基本原则,强调要以法治为引领,落实税收法定原则,完善征管法律制度,增强税收统一执法的法律性和规范性。环境保护税是我国首部“绿色税法”,也是我国第一部明确写入部门信息共享和工作配合机制的单行税法。新法实施后,环境保护费由费改税,征收部门由单一的环保部门转换为税务机关与环保部门相配合,由此,开启了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管新模式,税收征管效率将大大提升,税收功能实现将大大强化。

  “绿色税种”对税收征管提出新要求

  作为我国首部“绿色税法”,该法涉及的环境保护税是新开征的“绿色税种”,征收范围涉及面广,需要收费与征税两套制度的转换,需要政策规定、征收管理技术升级与前期准备:首先要起草税法实施条例,细化具体政策和征管措施,并按程序报请国务院批准。其次,各省(区、市)按法律程序确定和报批对授权地方决定的事项,包括确定具体适用税额、增加同一排放口应税污染物的项目数等。再次,税收征管技术升级和准备工作,包括建立税务与环保工作配合机制、调试征税信息系统、交接纳税人资料、建立信息交换平台等。同时,还要加强政策宣传解读、纳税辅导、业务培训等工作。

  强化“环保税”政策功能:内化企业环境污染成本以促进经济增长方式转型

  “环保税法”实施后,企业排污由以前的缴纳排污费转为缴纳环保税,税收制度强制性、无偿性、固定性的三个独有特性,对企业污染行为形成法律约束,将对我国经济增长方式由粗放向集约创新转变产生前所未有的影响。

  粗放型经济增长模式下企业环境污染成本被社会化

  粗放型经济增长方式主要依靠增加生产要素的投入,即增加投资、扩大厂房、增加劳动投入,来增加产量,其基本特征是依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模,实现经济增长。长期以来,对经济发展规模和增长速度片面的追求,导致了中国企业走上高能耗、高污染、低产出、低效益的错误路径。本应由企业自己负担的环境污染成本,未能如实反映在资产负债表等财务报表中;环境污染尤其是高耗能、高污染企业对生态环境的破坏无法估量,难以计算,企业自身发展的内在成本被社会化,环境污染成本被迫转移给社会和民众,国家的生态文明建设面临巨大压力和风险。企业无视环境污染的社会成本,逐利妄为、无序竞争,造成国家产能过剩、产业结构失衡、生态环境恶化。转变经济增长方式亟需改变企业污染成本被社会化的现状。

  “环保税法”内化企业污染成本并促进经济增长方式转型

  201512月,中央经济工作会议提出,要推进供给侧结构性改革,落实好“三去一降一补”五大任务。其中,降低实体经济企业成本,事关经济社会发展全局,具有特殊重要地位。2016年年初,中国财政科学研究院集中科研力量在全国开展“降成本”大型调查研究,基于对我国东、中、西和东北四大片区的实地调研和全国线上问卷调查,形成了对实体经济企业“降成本”的一些认识与看法。在六大类成本中,用能成本居高不下。如广东、浙江、江苏三省一般工商业用电价格每度电0.81元以上,高于2015年全国工业用电平均价格0.79元。东北地区资源富集,但丰富的电力资源并没有在市场上形成相对低廉的价格。20154月,辽宁、吉林、黑龙江三省工业用电平均价格分别为0.86/度、0.86/度、0.81/度,均高于全国平均价格。河南、安徽、河北三省企业也存在“能源成本占比偏高、逐年增长”的现象,尤其是在技术含量低、创新投入少、能源依赖型的企业中(如化工原料行业)更为严重。在“降成本”工作实践中,不能对所有企业成本不加区分地“一刀切”,应正确认识和理解企业成本,明确不合理的企业成本及其成因,从而为“降成本”指明方向与重点。环境污染成本必须由企业承担,降成本不能与结构调整、节能减排等政策目标相冲突,不能因此减弱对生态环境的保护力度。在降低企业相关成本的同时,可能还需要增加生态环境保护等成本支出。而通过《环境保护税法》,充分发挥税收作为调节经济重要杠杆的作用,让企业多排污就多交税,少排污则少缴税及享受税收减免。通过税收法定,构建绿色环保税制体系,形成有效的约束激励机制,倒逼企业减排,促进经济发展方式转变。

  进一步发挥“环保税”功能作用的努力方向

  “环保税法”走过6年立法之路,历经两次审议,终获人大常委会表决通过。从未来我国经济发展方式转型的需要来看,环保税在减少环境污染、推进环境保护、推动经济结构调整,乃至国家治理现代化等方面,被寄予厚望,需要根据客观经济社会形势变化不断完善税制要素设计,以更充分地发挥其应有的政策功能作用。

  适度扩大环保税征税范围

  环境保护税目前只对污染物排放征收,实际征收范围与《环境保护法》中的“环境保护”大范围并不一致。环境保护税需要适时将污染物排放之外的其他征收对象纳入征收范围,特别是应把二氧化碳排放作为征税对象。环境保护税包括排污税,也包括二氧化碳税,碳税在环境保护税立法中应有所体现,可适当缓征。通过适度扩大环保税征税范围,充分体现其作为“绿色税制”的功能。

  适当提高并实行差别化税率

  现行环保税税率是在原排污收费基础上设定的,为应对严峻的环境污染形势,未来应适当提高环保税适用税率。同时,为充分发挥环保税“史上最严环保法”的调节作用,应针对不同污染类型设计差别税率,以淘汰落后产能,力促重污染企业加快转型升级、创新发展。

  合理规范环保税税收优惠条款

  《环境保护税法》全文5章、28条,其中,第三章“税收减免”明确了环境保护税的税收优惠范围和具体内容,总体上保留了排污费有关农业生产、流动污染源和城乡污水集中处理的免征环境保护税的优惠政策。对农业生产和流动污染源的免税政策,目前社会各界基本认同。城镇污水处理厂的达标排放免税政策存在两方面问题:一是不符合“污染者付费”和总量征收的环境保护税征收要求,不利于激励污水处理厂进行污染减排,造成纳税人税负不公;二是享受优惠政策的达标标准过低可能使污水处理厂成为新的集中污染源。未来应按照《环境保护税法》的立法宗旨对所有排污者进行征税,对污水处理厂达标排放给予免税,考虑到国内污水处理厂的现实困难,可给予其一定的优惠政策过渡期。

  构建绿色治理综合法律体系

  通过构建绿色税收法制体系实现对国家的环境治理和生态文明建设,不是单靠一部环境保护税法就能实现的。落实“一个尊重”,实现“五个统筹”需要综合运用《环保法》《环境保护税法》《预算法》等多部法律,使其形成合力。因此,未来对环保税立法的完善需要其他相关法律体系的建立健全。

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2017年10月13日 09:45
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论博物学的复兴与未来生态文明