10万亿元“化债”效果将如何体现
宋扬
2024年11月12日 02:31
董少鹏
环球时报 2024年11月12日经全国人大常委会会议审议批准，我国地方债化解方案日前已经出台。议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。二者相加，将直接增加地方化债资源10万亿元。同时2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍将按原合同偿还，这使得2028年之前地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不足原来的六分之一。三项政策协同发力，将显著增加化债资源，地方政府化债压力大大减轻，有助于它们轻装上阵，在接下来的提振经济过程中发挥扛鼎作用。
这一轮地方政府债务压力，叠加了外部环境变化、房地产市场下行风险增加、内需不足等多重因素，靠地方政府开源、节流来化解十分不易，需要通过政策设计注入新的化债资源。这次由中央政府出面，以增加发行专项债额度的方式置换隐性债务，体现了政策思路的重大调整，一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。地方债务无论是隐性的还是法定的，只要是服务于经济稳定增长的，是服务于民生改善的，都要纳入“一盘棋”进行透明化处理，这是政府担当的表现。所以，此次重大决策的意义不仅仅在化债这件事本身，而且具有财政体制改革的意涵。
党的二十届三中全会以来，就如何协调中央和地方政府的事权、财权，财政系统已有很多建设性的讨论，其中重要的一条就是把更多涉及战略安全、民生发展、社会保障的职能由地方政府移交到中央，从而减轻地方政府财政负担。同时，适度增加地方政府的财政来源，实现地方政府财源长期稳定。
此次从每年地方政府专项债券中安排一定比例资金用于化债，新增6万亿元地方债化债额度，能够让地方财政以及地方大型企业的资金链更加畅通，继而腾挪出更多资金和资源上项目、搞经营、完善社会保障，带动更多的投资和消费、科技创新，同步促进经济平稳增长和结构调整。此外，我国地方政府债务还形成了大量有效资产，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，未来可期。放眼全球，我国政府负债规模和比例是偏低的。从国际比较看，2023年末G20国家的平均政府负债率118.2%,G7国家平均政府负债率123.4%；同期我国政府全口径债务总额85万亿元，政府负债率67.5%，因此我们有充足的举债空间。适度扩大债务规模，将未来的钱拿到当下来用，可以达到提振信心、促进经济增长的作用。待经济增长速度稳定、财政收入提升之后，再将债务比例适度下调，实现以丰补歉、跨年度平衡的效果。
有人担心此次扩大政府负债规模，可能会带来发展后遗症。这个问题首先要看是否可以在可预期的时间段内实现经济增长，以经济增量偿还债务（包括滚动偿还）。一方面，我国市场规模庞大，居民消费潜力巨大，大量新城市居民还没有实现与城市居民相匹配的消费标准，农村居民提高消费水平的需求也在显著增长。另一方面，我国制造业门类齐全，科技创新动能强、后劲足，只要财政政策给予足够的支持，畅通经济运行的效应就会迸发出来，对经济的拉动效应也将进一步显现，债务偿还就不是问题。
其次，在市场需要注入资金、需要政策杠杆撬动效应时，如果不及时出手，可能会贻误战机。举债也是信心的表现，政府展现强大信心，就可以带动市场主体的信心。同时，我们通过发行国债、专项地方债筹集资金并投向战略领域和重点生产领域，已经形成了大量优质资产，这是财政有信心、市场主体有信心、居民有信心的重要前提。所以，举债本身只是一种财经手段、调节途径，关键在于筹集来的资金能否用在刀刃上。因此有关部门接下来将重点加强社会化监督，持续保持“零容忍”的高压监管态势，坚决遏制新增隐性债务，防止各种不当操作和不必要的失误，依法打击涉债违法犯罪行为，确保举债资金用好、用准。（作者是北京丝绸之路合作与发展促进会会长、财经评论员）
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