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加强和改进人大监督工作 推动监督理论和实践创新

杨雨霖

2017年08月18日 12:00

光明日报

编者按

今年是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)正式实施的第十个年头。十二届全国人大成立以来,全国人大和地方各级人大常委会在拓展监督领域、丰富监督方式、完善监督方法、健全监督机制等方面,开展了许多有益探索,形成了许多行之有效的做法。

在今年2月召开的中国人大制度理论研究会理事会年会上,与会者就进一步增强做好人大监督工作的主动性、自觉性,加强和改进人大监督工作,推动人大监督理论和实践创新,进行了深入研讨。本报今日特别选取年会上的8篇研究成果和经验介绍,从不同角度展示人大在监督工作实践中的新做法新探索,敬请关注。

积极有序推进人大监督工作创新发展

上海市人大常委会副主任 吴汉民

监督法颁布实施十年来,人大监督工作取得了许多重要进展,但是也面临着不少新的挑战。做好新形势下的人大监督工作,必须认真总结过去经验,加强对新情况新问题的分析研究,统筹谋划好人大监督工作的创新发展。

一是进一步深化对人大监督性质和地位的认识,增强人大监督的责任担当。人大监督是国家监督体系的重要组成部分,监督的目的是确保国家各项权力依法得到正确有效行使。宪法和法律对人大监督权的行使作出了明确规定。我们要以对党、国家和人民高度负责的精神,不断深化对人大监督的认识,更好发挥人大监督在推进国家治理体系和治理能力现代化、推动五大发展理念贯彻落实中的应有作用。

二是用足用好各种法定监督手段,增强人大监督的有效性。第一,做实做深常规监督内容,增加各种法定监督手段的使用质量,切实减少监督工作中行政性、事务性工作的比重;第二,适时启用质询、特定问题调查等监督手段,加大监督力度,增强监督实效;第三,拓宽监督视野,灵活运用宪法和法律规定的各种监督形式,提高人大监督工作的整体水平。

三是积极探索人大监督的新形式新途径,增强人大监督的生机活力。党的十八大以来,党中央和习近平总书记对加强人大监督工作提出了新的更高要求。落实这些要求,必须进一步拓宽人大监督工作的思路和渠道。第一,探索实行监督听证制度;第二,探索通过对审议议题作出决议的方式,提高审议意见办理的法律效力;第三,探索建立监督后评估制度,提高评价监督效果的科学性和可信度。第四,支持和鼓励地方人大开展监督工作创新。

四是畅通社会参与人大监督的渠道,扩大人大监督的公开性和透明度。第一,推动实现监督工作全过程公开,提高公开的效果,更好发挥公开在人大监督中的作用;第二,更多吸收人民群众和社会力量直接参与人大监督工作,提高各方面参与人大监督的针对性和有效性;第三,善于运用各种媒体扩大人大监督的社会影响力和效果,努力形成人大监督与舆论监督的合力。

五是修改完善监督法,强化人大监督的法制保障。第一,研究修改监督法,扩大监督法的覆盖范围,将监督法由目前的各级人大常委会的监督法调整为各级人大及其常委会的监督法;第二,完善监督规则,对各种监督形式尤其是质询、特定问题调查、撤职等监督手段的使用作出更加精细周密的规定和规范;第三,增设责任条款,落实监督者、被监督者执行监督法的法律责任,推动监督法的更好实施。

新时期如何做好备案审查工作

全国人大常委会法工委副主任 张勇

党的十八大以来,党中央高度重视加强备案审查工作。十八届三中、四中全会决定都对此提出明确要求。全国人大常委会领导同志也多次强调,要求进一步加强备案审查工作,维护国家法制统一。这些都体现了中央在新时期对备案审查工作的决策部署和工作要求。

深入学习、领会中央决策精神,做好备案审查工作,我们主要有五点体会:

一是备案审查制度是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计,有明确的宪法依据。备案审查制度还是一项重要的宪法监督制度,是全国人大常委会履行宪法监督职责的重要方式之一。

二是加强备案审查工作是中国特色社会主义法律体系发展过程的时代必然。建设更好、更管用的法律体系,必然要求加强备案审查工作。

三是加强备案审查工作是全面依法治国战略的内在要求。全面推进依法治国,要求加强宪法监督,保障宪法法律有效实施,必然要求在法制建设中“制订和审查并重”,不断加强备案审查工作。

四是加强备案审查工作是深化立法体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。赋予设区的市以地方立法权,是立法体制的重大变化,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,需要通过备案审查促进各级立法主体提升立法能力,提高立法质量。

五是备案审查工作的当务之急是加强制度建设和能力建设。备案审查工作总体处于发展初期,十八届四中全会提出加强备案审查的制度建设和能力建设,这方面工作任重道远。

在开展备案审查工作方面,主要应从以下五个方面着手:

一是按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,不断加大主动审查力度,实现对报备的行政法规、地方性法规和司法解释逐件进行审查研究。对发现的违宪违法问题,切实增强纠错刚性和力度。

二是积极履行法定职责,认真研究处理公民组织等依法提出的审查建议,不断规范被动审查工作流程,切实有效纠正违宪违法问题。认真做好对审查建议人的反馈工作,及时回应社会关切。

三是深入开展调查研究,不断总结经验,加强制度建设,进一步推动备案审查工作的制度化和规范化,为地方各级人大备案审查制度建设发挥示范引领作用。

四是创新工作思路,大力推进备案审查信息平台建设。目前全国人大备案审查信息平台已经完成测试,现行有效的一万余件地方性法规已按统一格式全部上传,即将实现地方性法规电子报备。下一步将逐步实现所有依法向全国人大常委会备案的规范性文件快捷、规范、准确报备,最终建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台,在此基础上建立国家法律法规基础数据库。

五是开展培训和研讨交流,加强全国各级人大备案审查队伍能力建设,加大对地方备案审查工作的指导。按照中央要求,加强与有关单位和部门的协调配合,积极推动建立健全备案审查衔接联动机制。

拓展预算支出联网监督系统

广东省人大制度研究会会长 肖志恒

广东省预算支出联网监督系统创建于2003年。党的十八大以来,省人大常委会进一步推动全省各地建立预算支出联网监督系统,逐步充实完善监督功能和监督内涵,监督成效不断提升。几年来新的实践,大体上可归纳为“四个拓展”:

一是从“两点一线”向全面覆盖拓展。过去,预算支出联网是省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统实施“两点一线”的联通,主要对财政预算资金支付情况进行实时查询监督。近几年来,常委会着力在扩大覆盖范围和丰富监督内涵上下功夫,将查询的内容,从一般公共预算“一本账”逐步扩大到国有资本经营预算资金、政府性基金预算资金和社保基金预算资金等“四本账”,实现了全口径预算全联网。

二是从全面知情向全面监督拓展。预算支出联网监督系统实现预算单位的全覆盖,解决了全面知情的问题。但全面知情只是第一步,更重要的是能够监督到位。为了实现从全面知情向全面监督拓展,常委会进一步组织对省级人大预算支出联网监督系统进行升级。通过设计预警指标,完善分析预警功能,比如预算执行进度慢于计划进度、“三公”经费超预算支出、转移支付未按法定时限下达、重点专项资金支出项目与预算安排项目不一致等等,在网上及时通过红灯、黄灯等进行预警,2016年系统累计报警122次,切实增强了联网监督的时效性和针对性。

三是从泛泛监督向重点监督拓展。联网监督系统虽然能对每一笔资金支出的合法性、合理性、及时性等进行研判,但对资金使用的有效性却难以发现。提高联网监督的有效性,必须突出重点,跟踪监督。近年来,常委会通过联网监督系统重点跟踪底线民生保障资金、战略性新兴产业资金等七项重点资金支出的绩效情况,通过线上研判与线下调研、听取汇报与实地考察、代表书面建议与代表当面约谈等方式,较好地促进了有关预算执行情况的监督实效。

四是从随机监督向规范监督拓展。为了解决预算支出联网监督系统随机性有余、规范性不足的问题,更规范地做好事前事中事后监管,我们主要做好几项工作。比如,提前介入预算编制监督。常委会每年选择若干个社会热点问题,组织人大代表和常委会组成人员开展调研,在财政预算编制前,及时向财政及相关部门提出意见建议,并将该做法写入《广东省预算审批监督条例修正案(草案)》。再如,加强对发现问题整改情况的监督。针对所发现的问题,常委会不仅要求有关职能部门严肃整改,而且对整改情况继续跟踪监督;开展预算支出绩效第三方评估,等等。

特定问题调查唤醒“沉睡”存量资金

浙江省云和县人大常委会主任 马国华

2014年2月,浙江省云和县人大常委会在取得县委支持,并与县政府充分沟通后,就政府性存量资金和负债“双高”现象开展特定问题调查。经过3个月时间调查,共查出全县存量资金14.24亿元(不含社保资金),由此打响了我县盘活存量资金“融冰”攻坚战。

在没有顶层设计和学习样板经验的情形下,我们以摸着石头过河为原则,最终取得预期效果,主要原因是我们做到了以下三点:一是破题不避嫌。恪守“对事不对人”底线,把担任县人大代表的政府常务副县长、财政局局长吸纳入调查委员会,同时从财政、审计、发改、金融等部门抽调业务骨干作为“专家团”参与调查工作,消除了政府顾虑、卸下了部门包袱;二是切题不漏网。明确存量资金概念和调查的范围是关键,重点是抓好财政各类账户专项审计、各预算单位自查上报、重点核查、调查银行流水等环节;三是解题不含糊。按照边查边改、注重实效的原则,在调查期间就向县政府提出利用财政资金间隙期开展债务临时调剂、偿还等工作。当年底,在没有新增债务的前提下,偿还到期债务7100万元,解决了原计划8笔融资需求。

特定问题调查究竟取得了哪些成效?主要体现在以下四个方面:一是摸清“家底”才能有的放矢。管住“钱袋子”,才能管住政府权力的行使,才能体现人大监督的刚性。存量资金调查,不仅摸清了政府“家底”,还精准测算了财政收支及债务水平,为我们拓展和夯实全口径预算审查监督奠定了坚实的基础。

二是促进政府理财意识提高。县政府将部门预算执行进度纳入考核,执行率低于91%将核减第二年预算数,推动部门从“多要钱”向“花好钱”转变。推行公款竞争性存放,活期存款实行协定利率,年利率从原来的0.35%提高到1.15%,定存比例从2013年底的15%提高到35.6%;不仅让财政“沉睡资金”活起来,也提高了商业银行发展政府投融资平台业务的积极性。

三是推动盘活财政存量资金。三年来,县政府共撤销、撤并财政专户9个,累计调度基本建设项目间歇资金12.73亿元,收回部门结余资金9308万,整合财政专户结余资金1.28亿元,存量资金盘活工作实现常态化,制度化。

四是提升人大工作影响力。2015年我们又启动了国有固定资产特定问题调查,共查找出全县存量土地9016亩,闲置房屋面积26.6万平方米。两次调查摸清了“家底”,激活了数十亿“沉睡”的资金和资产。党委更加重视发挥人大常委会的作用,县政府及各相关部门更加自觉接受人大监督。

加强和改进特定问题调查工作,我们只是进行了一些探索,为更好地推动这项制度的实施,我们建议:

一要在解放思想上下功夫。党委要充分支持人大常委会依法行使特定问题调查等刚性监督职能;人大要正确认识启动调查不是追责,而是摸清事实,为常委会作出决议决定提供参考依据;“一府两院”要强化法治理念和人大意识,增强接受人大监督的主动性和自觉性;社会层面要加强人大理论研究和舆论宣传,提高人大工作透明度和影响力。

二要在形成合力上下功夫。首要是坚持党的领导,其次是要坚持集体行权原则,最后要把握好切入点,处理好监督与支持的关系,才能形成齐心协力推动工作的局面。

三要在完善制度上下功夫。要从立法层面完善特定问题调查权的行使,比如“特定问题”的范围、特委会在调查过程中使用约束性措施的权力、调查时限等。

加强人大对政府全口径预算决算审查监督

中国人大制度理论研究会副理事长 高强

2012年,党的十八大明确提出了加强人大对政府全口径预算决算审查监督的目标和要求。这是党全面推进依法治国战略,强化人大对政府权力运行的制约和监督,实现政府依法理财,预防腐败和权力寻租的一项重大举措。几年来,各级人大及其常委会在党的统一领导下,围绕落实党的十八大提出的全口径预算决算审查监督的目标和要求,在完善审查监督制度、改进审查监督方式、拓展审查监督领域、增强审查监督实效等方面,进行了积极的探索和创新,取得了明显的进展。

与此同时,各级人大常委会反映在落实全口径预算决算审查监督工作中,还存在很多实际困难和问题,主要是:人大及其常委会对政府全口径预算决算实施审查监督的法律制度不够健全,对全口径预算决算的科学内涵和基本要求缺乏权威性的规定;各级政府的预算决算编制和执行仍存在一些不符合“全口径”要求的突出问题;各级人大及其常委会对政府预算决算的审查监督机制还不适应“全口径”的需要,审查监督的力量也严重不足等。

为了全面落实党的十八大提出的加强人大对政府全口径预算决算审查监督的目标和要求,增强政府预算决算编制和预算执行的完整性、真实性、合法性,提高人大及其常委会对政府预算决算审查监督的严肃性、法治性、有效性,全国人大制度理论研究会成立专题调研组,对人大加强对政府全口径预算决算审查监督问题进行了深入的调查和研究。两年多来,在多次召开专题研讨会、广泛听取人大及其常委会和社会各方面意见、总结各级人大审查监督实践经验的基础上,提出了完善人大对政府全口径预算决算审查监督法律制度的建议。主要包括以下内容:

第一,在国家有关法律中,对政府全口径预算决算的科学内涵和基本要求作出明确规定,包括政府预算决算编制和预算执行的合法性、完整性、绩效性与真实性。

第二,在有关法律中,对各级人大常委会完善对政府全口径预算决算的审查监督机制,作出明确规定,包括改进审查监督方式,将单纯的会议审查监督转变为会议审查监督与经常性审查监督相结合,不仅做好程序性、会议性审查监督,也要注重实质性、持续性审查监督,以增强人大对政府全口径预算决算审查监督的严肃性、经常性、有效性。

第三,在有关法律中,加强各级人大及其常委会对政府全口径预算决算审查监督的能力建设,包括健全人大及其常委会预算工作机构的职能和责任,赋予其为人大及其常委会对政府全口径预算决算履行经常性审查监督职权,提供经常性服务和承担具体工作的职责。

第四,省级人大常委会和拥有立法权的市级人大常委会,也应当根据本地区情况,围绕完善本地区人大及其常委会对政府全口径预算决算审查监督机制、加强人大常委会全口径预算决算审查监督能力建设等重大问题制定地方性法规,建立健全各级人大及其常委会的全口径预算决算审查监督体系,落实十八大提出的目标和要求。

近年来人大监督在北京的实践

北京市人大制度理论研究会副会长 席文启

近年来,北京市人大的监督工作取得了比较好的监督效果。对其做法予以讨论和思考,是一件很有意义的事情。

其一,关于监督工作的基本理念。北京市人大的监督理念,主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局,即以监督权力运行为核心;以“该做能做、有用有效”为原则;以预算监督和司法监督为两翼;以民生、民权、治理大城市病为重点;以各种方式的综合运用为方法;以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标。包括:一是以监督权力运行为核心;二是以“该做能做有用有效”为原则。意思是选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。其核心就是在监督议题上进行精心选择,题目选择好了,就容易产生较好的效果;三是以预算监督和司法监督为两翼;四是以民生、民权和治理大城市病为重点。

其二,关于监督工作的主要做法。一是选准议题。监督议题的选择非常重要。题目选好了,可以事半功倍;题目选不好,就会事倍功半;二是组合出拳。这是指对于同一个监督项目,可以采用不同的监督方式,从不同的角度进行监督,甚至是把监督权的行使与决定权的行使、与议案办理等结合起来;三是连续发力。这是指对所监督的事情,有时候往往需要连续做几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作;四是借力发功。这个方法可以以人大常委会做出决定要求检察院加强对诉讼活动的监督为例,其最大的好处是把体制内部固有的监督机制激活,可以弥补人大监督手段之缺失,而且可以发挥长效作用;五是多级联动。在监督方面,还有一个比较有效的做法,那就是多级联动,即两级或者两级以上的人大联合行动同时开展同一主题、同一形式的监督。多级可以是市区两级、区乡两级,也可以是市区乡三级,这种几级人大监督联动的做法,优势是声势大、力度大、效果好。

其三,北京人大在监督方面的做法,表明健全监督格局,讲究监督方法,还是可以收到比较好的监督效果的。这些做法,也在一定程度上预示了人大监督应该努力实现三个转变。一是从监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变;二是从监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变;三是从监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。当然,这三个转变一个比一个深入,越深入难度也就越大。人大监督如果能够逐步实现这三个转变,就能够实现监督工作的升级换代。

首次运用质询方式加强监督工作

河北省人大常委会教科文卫工委

2016年9月,在河北省十二届人大常委会第二十三次会议期间,由省人大教科文卫委员会组成人员中的5位常委会委员发起,8位常委会委员联名,共13人提出质询案,就清东陵发生的两起文物被盗案件所反映出来的文物保护和管理问题,对省文化厅进行质询。省文化厅负责同志到会答复质询。质询提案人对省文化厅答复质询情况进行了无记名投票表决。这是2007年监督法施行以来,省级人大常委会首次就有关法律法规贯彻实施情况开展质询。此举被评为河北省2016年度“十大法治事件”。

为做好这项开创性工作,省人大常委会教科文卫工委与办公厅、研究室、选任代工委等有关部门协调配合,严格依照有关法律规定,制定质询工作流程图,细化程序环节,努力做到依照法定程序与监督实践高度统一,积极探索部分常委会委员行使质询权与常委会集体行使监督职权有机结合,将提出质询、答复质询、评议表决与常委会审议实现顺畅衔接,充分发挥了质询以点促面的拓展监督作用。

为巩固和深化质询效果,省人大常委会又组织开展了文物保护“一法一办法”执法检查,并对质询整改情况进行重点检查。执法检查报告和省政府落实质询意见情况报告提请第二十四次常委会进行了审议。为落实质询整改要求,省政府专门召开了各市市长和省直有关部门主要负责人参加的全省文物安全保护工作会议,与各市签订了责任书;省政府常务会议专题研究落实人大执法检查报告,进一步深化了保护文物也是政绩的科学理念,有力促进了全省文物工作水平的提升。例如,唐山遵化市认真汲取教训,深刻剖析查找存在问题和根源,采取十项得力措施,在迅速侦破案件、全部抓获涉案嫌疑人,全部追回被盗文物的基础上,对相关责任人进行严肃追责,着力完善管理体制,使清东陵文物保护工作有了质的提升。省人大常委会将质询和执法检查等监督方式综合运用,对促进工作、补齐短板、解决实际问题产生了直接推动作用,增强了监督工作的权威性、精准性和实效性。

首次质询工作的顺利进行,领导重视是前提,深入调研是基础,密切配合是保障,促进工作是目的。这次质询是适应人大监督工作新常态、促进完善人大监督工作机制的一次积极探索,为今后人大综合运用多种方式开展监督工作提供了有益借鉴。

加快人大专题询问规范化建设

湖南省人大常委会研究室主任 刘永学

专题询问是人大监督的重要形式,也是新时期人大工作创新发展的重要体现。自2010年十一届全国人大常委会进行首次专题询问以来,这一新的监督方式迅速在各级人大常委会得到广泛运用。但在地方人大工作实践中,也暴露出专题询问工作程序不规范、询问和应询能力不高、询后跟踪监督难落实等问题。结合调研中各级人大代表、人大工作者的意见建议,我们认为,地方人大加强和改进专题询问工作,关键是规范程序、完善制度、提高能力。

一是认真总结实践经验,加快推进专题询问的规范化、常态化。当前省、市、县人大常委会开展专题询问的频率较低,有的甚至一年一次都达不到。地方各级人大常委会应该进一步主动作为,积极借鉴全国人大常委会的好做法,认真总结自身实践经验,出台相关制度,建立标准化的工作流程,着力推进专题询问的规范化、常态化。

二是规范相关工作机制,提高专题询问水平。专题询问要摒弃“表演化”倾向,不偏离“互动式监督”的制度本意,始终聚焦推动解决问题。询问前,要科学选题,把改革难度大、社会关注度高、关系群众切身利益的事项作为专题询问对象,深入开展调研,广泛听取意见。询问时,要尊重和维护常委会组成人员的主导地位,督促应询部门负责人担负起答询责任。询问后,要抓好督办环节,对办理结果报告进行满意度测评,必要时可通过再询问、质询等,提出改进意见,确保专题询问实效。

三是加强工作指导和培训,提高地方人大运用多种监督方式的能力。专题询问具有明显的“非独立性”特征,需要依托审议报告或议案来开展,其基础还包括执法检查、预决算审查等其他监督工作。省级人大常委会要加强工作指导,建立基层人大联系点,及时指导基层人大开展专题询问。

四是完善监督公开机制,拓宽人大代表和人民群众的有序参与。将开展专题询问有关情况及时向社会公开,引导人大代表和人民群众依法有序参与专题询问。可以公开征集人民群众对询问事项的具体问题,作为常委会组成人员提出询问的重要基础;可以邀请相关公民旁听专题询问,或允许公民自主申请旁听。即时报道专题询问情况,使专题询问更富影响力、推动力。

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2017年08月18日 10:15
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