专访中央财经大学校长马海涛：如何“谋划新一轮财税体制改革”
宋扬
2024年03月14日 02:25
每日经济新闻3月5日，十四届全国人大二次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大二次会议作政府工作报告。
今年的政府工作报告提出：推进财税金融等领域改革。谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，加大对高质量发展的财税金融支持。2023年12月，中央经济工作会议也提出“要谋划新一轮财税体制改革”。
如何“谋划新一轮财税体制改革”已经引起社会广泛关注。新一轮财税体制改革的新要求、新使命是什么？方向与路径如何？围绕上述有关问题，全国两会召开期间，中央财经大学校长、党委副书记马海涛接受了《每日经济新闻》（以下简称“NBD”）记者的专访。
马海涛长期研究财税理论与政策，对财税体制改革有着非常深入的思考。他表示，今年距离上一次具有划时代意义的“分税制”财税体制改革恰逢30年。“分税制”改革重塑了我国中央与地方的财政关系，确保了中央财政的掌控力，全面有效统筹财力的同时也给地方财政注入了充足动力，这为后来的经济高速增长夯实了制度基础，为国家治理能力的提升提供了坚实保障。
在他看来，新一轮财税体制改革要秉承“分税制”改革以来“以政领财，以财辅政”逻辑主线，服务国家治理体系现代化与中国式现代化的伟大进程，在“合理把握政府与市场的边界及其调整力度”“加强各类、各级财政资金的多元统筹”“健全现代预算制度”“优化税制结构”“深化财政体制改革”五个方面纵深推进。
财税体制改革是全面深化改革的基础与支柱
NBD：我国的税制改革不断前进，取得了一系列的重大成果。站在分税制改革30周年的历史节点，您认为我国财税体制改革走出了怎样的脉络轨迹？
马海涛：改革开放以来，我国社会主义建设取得举世瞩目的辉煌成就。在此过程中，财税体制改革作为推动中国特色社会主义建设各项改革的先行军，从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础与支柱，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力。
我认为，改革开放以来财税体制改革的历史可以分为两大阶段。第一阶段，是改革开放至党的十八大以前，这一阶段的财税体制改革服务于中国特色社会主义市场经济体系的构建与完善；第二阶段，是党的十八大以来，这一阶段的财税体制改革服务于国家治理体系现代化建设。
NBD：您认为改革开放至党的十八大以前这一阶段，我国财税体制改革的特征是什么？改革重点是什么？
马海涛：在改革开放初期，经济体制改革以“效率优先、兼顾公平”为导向，这一阶段重视构建与社会主义市场经济体制相适应的财税体制。
为规范政府间财政关系，到了1994年，我国开始推行“分税制”改革。“分税制”改革的目标对象是财政体制，改革重点在于一般预算收入。
一是保持事权和支出责任划分基本稳定，二是遵循市场经济一般做法划分中央与地方税收收入，三是建立税收返还机制并引入转移支付制度。自此，分级、分税的政府间财政体制逐步建立与发展，充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，促进了市场经济体系的形成与完善。
进一步，为构建与社会主义市场经济体制相适应的财税体制框架，1998年全国财政工作会议首次提出构建公共财政框架。改革的重心转向公共预算管理制度改革，财政支出规模明显扩大，在财政大力支持国有企业、金融等关键领域市场化改革的过程中，显著增加对教育、医疗、社会保障等社会事业发展的投入，财政从生产建设型逐渐转变为适应公共财政需要的、更多改善民生的公共服务型。
NBD：十八届三中全会以来，我国财税体制改革重点发生了哪些新变化？取得什么成效？
马海涛：十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政提升到国家治理层面。
这赋予了财税体制改革在全局改革中更为重大的使命与要求：第一，是在预算管理改革方面。2015年新修订的《中华人民共和国预算法》正式实施，以法律的形式明确并强调了全口径预算管理制度，同时提出跨年度预算平衡机制，推进转移支付制度化。
第二，是在税收制度改革方面。2016年营业税改增值税（简称“营改增”）的全面推行，标志着流转税制重大结构转换基本完成。同年，金税三期工程实现全面覆盖，规范税收执法、管控税收风险。2018年省级和省级以下国税地税机构合并，开启税收征管体制改革新进程，提高了征管效率，加强了信息与资源的优化整合，更为有效地摸清税源底细，向上统筹财力。
同时，持续推进大规模的减税降费，我国宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%，2013年至2022年，累计减税降费和退税缓税缓费超13万亿元，助力深化供给侧结构性改革。
第三，是在中央与地方财政关系的改革方面，聚焦财政事权与支出责任划分。自2018年起，我国先后出台针对基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、公共文化、生态环境、自然资源、应急救援和知识产权领域等10项改革方案，适度加强了中央财政事权，保障了地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权，初步建立了财政事权划分动态调整机制。
财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态
NBD：相比以往的改革，您认为新一轮财税体制改革的新要求、新使命是什么？
马海涛：当前，世界正经历百年未有之大变局，中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，全面建设社会主义现代化国家的新征程开启，推动中国式现代化和高质量发展正成为新的共识和行动方向。
我认为，财税体制改革必须服从和服务于政治经济形势和国家战略需求的新变化。需要“立足于‘三新一高’战略思想”“立足于中国式现代化的要求”“立足于错综复杂的国际国内形势”“立足于新的财政形势”“立足于社会主要矛盾的变化”等五方面。
NBD：您刚才提到，新一轮财税体制改革要“立足新的财政形势”，如何认识当前经济财政形势？新一轮财税体制改革该如何与财政形势切实结合起来？
马海涛：近年来，我国经济发展进入新常态，财政收入进入中低速增长阶段，刚性支出压力不减，财政收支矛盾加大，地方政府债务风险受到关注，财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态。
因此，财税体制改革需把握好财政收入与支出、当前与未来两组关系。
一方面，培育涵养优质税源，积极拓展财政空间，建立防范化解地方债务风险长效机制，全面推进地方财政可持续能力建设，提升财政应对各类突发性风险的综合能力。
另一方面，持续优化财政支出结构，优先安排基层“三保”支出，加大重点领域支持力度，压缩一般性支出，取消不合理支出和无绩效支出，合理统筹财政资源，强化财政资金支出绩效管理，提升财政资金使用效益。
合理把握政府与市场的边界及其调整力度
NBD：站在分税制改革30周年的重要时点，中央明确要谋划新一轮财税体制改革。您认为新一轮财税体制改革可能有哪些重点？
马海涛：我认为，新一轮财税体制改革要秉承“分税制”改革以来“以政领财，以财辅政”逻辑主线，服务国家治理体系现代化与中国式现代化的伟大进程，从“合理把握政府与市场的边界及其调整力度”“加强各类、各级财政资金的多元统筹”“健全现代预算制度”“优化税制结构”“深化财政体制改革”五个方面纵深推进。
NBD：您认为应该如何“合理把握政府与市场的边界及其调整力度”？
马海涛：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
首先，合理界定政府规模，避免政府支出责任不合理扩张。
一是明晰政府支出领域与方向，尝试建立财政支出与政府投资领域的动态清单，避免政府职能的“越位”“缺位”“错位”。
二是更加关注保障重点领域，加快建设现代化经济体系，财政资金注重“精准滴灌”，避免重复性项目的无效建设，提高财政资金的利用效率。
三是优化现有税收治理体系，清理和规范优惠政策，建立税收环境评估指标，加强区域间税收协调与征管合作，建立机制化的区域税收协调机构，倡导自发性区域税收协调合作协议，引导全国统一大市场的形成。
同时，政府支出服务国家重大战略，更加关注科技、教育、民生等关键领域。
一是支持科技强国战略。提升国家整体创新体系效能，加大财政对科技创新研究的长期稳定支持，全力支持打赢关键核心技术攻坚战，保障好国家重大科技项目等资金需求，深化财政科技经费分配使用机制改革，推动高水平科技自立自强。
二是支持教育强国战略。确保教育经费的足额拨付，提高义务教育经费保障水平，多渠道增加普惠性学前教育资源，推动高质量教育体系建设，切实提升教育服务高质量发展的能力。
三是支持医疗、养老等社会保障。不断提高财政支出的“民生”含量，织密社会保障安全网，持续推进医养融合，加大财政投入，调动医疗机构与养老机构合作积极性，促进养老服务多元化发展。利用财政资金引领社会资本，提高养老机构社会化程度，大力促进“银发经济”。
确保中央财政收入占比处于合理区间
NBD：我们注意到，全国财政工作会议提出，2024年要积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革，健全现代预算制度，优化税制结构，您刚才也提到了前述两方面，请问可以采取哪些措施进行落实？
马海涛：我认为，在健全现代预算制度方面，深化预算制度改革，牵引带动政府治理效能持续提升。
第一，进一步完善预算管理制度，提升资金效益和政策效能；第二，健全政府债务管理体系，防范系统性财政风险，完善政府债务管理体制机制。
在优化税制结构方面，保持宏观税负和税制稳定，确保必要的财政汲取能力和政府调控能力。
第一，完善增值税制度，着力推动高质量发展。优化增值税分配机制，充分考虑生产地和消费地贡献。畅通抵扣链条，考虑将目前尚未纳入抵扣链条的贷款服务、餐饮服务、居民日常服务等纳入增值税抵扣范围，尽量采取零税率而不是直接免税的方式。
第二，完善消费税制度，强化调节引导作用，稳步扩大征收范围，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税的征收范围，增加奢侈性消费的税目设置；分批后移征收环节，探索将消费税的征收环节从生产环节后移至消费环节，并将其部分或全部划归消费行为发生地。
第三，服务现代化产业体系建设等国家战略。降低现代产业的实际税率，考虑上下游产业相关税率，形成现代化产业税率关联调节机制，增加现代产业在融资方式、人力资本、创新转化等方面的减税力度，发挥减税在促进创新方面的实效。
第四，建立数字税收体系。结合数据要素特征创新税收制度，将数据要素作为征税对象纳入现行税制体系，完善要素分配机制，建立数据要素客体化机制，明确征税对象的法律形式和权利结构，同时合理调整税收构成要件选择，将用户价值充分纳入经济价值和税收负担的分配机制中，实现公平与效率的税收目标。
NBD：财税人士普遍认为，理顺中央与地方财政关系、省以下财政体制等，是新一轮财税体制改革的“必答题”，您认为该如何答好这一“题”？
马海涛：要进一步理顺中央与地方财政关系，更好发挥中央和地方两个积极性体制机制。
第一，推进政府间事权与支出责任划分。尽可能清晰划分财政事权，不受现有支出责任承担格局的干扰，按照受益范围、信息复杂程度、行政成本等原则和标准推进划分，尽量规范和减少中央与地方共同财政事权。积极构建支出责任的“弹性”调整机制，因时制宜、因地制宜，通过优化调整财力状况，尽可能让各级财政有能力承担应有的支出责任。
第二，优化政府间收入划分，确保中央财政收入占比处于合理区间。近十多年以来，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比例有所降低，从2009年的占比过半，下降为2022年的45%左右，这一比例相对当前与未来我国财政可能面临的风险挑战而言，还应适当提高；同时健全地方税收体系，着力培育地方税源，合理设置地方税权。
第三，完善财政转移支付体系。规范一般性转移支付制度，建立一般性转移支付稳定增长机制，促进地区间基本公共服务均等化。加强专项转移支付管理，清理整合专项转移支付。健全转移支付监管体系，完善专项转移支付绩效评价体系，确保专项资金使用充分体现国家战略需求。
第四，加快推进省以下财政体制改革。一是建立科学合理的省以下收入划分机制，规范省以下各级政府的税收分成比例，优先确定省级收入分享比例以巩固省级政府的调控主体地位。
二是完善省以下地方政府间事权与支出责任的界定，减少事权、支出责任与财力错配的情况，强调省级政府对全省的统筹管理，落实基层政府公共服务供给。三是规范省以下财政管理工作，持续推进常态化资金直达机制，着力保障基层财力水平。