刘保奎：破解都市圈“成长的烦恼”
宋扬
2025年04月22日 02:53
刘笑笑 修从涛 刘云鹤 吕 乐
大众日报 2025年04月22日在区域协调发展的大棋局中，都市圈建设已成为我国推进新型城镇化的关键抓手。随着区域协同纵深推进，也会面临一些新情况、新问题。如何用发展的眼光看待发展中的问题？如何啃下都市圈发展的“硬骨头”？近日，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域合作室主任、研究员刘保奎接受大众新闻专访，聚焦现代化都市圈，打开视野探寻高质量发展路径。
大众新闻：我国为何将建设现代化都市圈作为推进新型城镇化的重要抓手？背后蕴含着怎样的战略考量？
刘保奎：都市圈是城镇化进程演进到高级阶段的必然产物。当中心城市规模扩张到一定程度时，开始面临交通拥堵、环境污染、房价高昂等负外部性效应。与此同时，电子信息、装备制造等现代产业的发展需要更紧密的区域协作和要素流动。这种双向需求推动了中心城市与周边地区深度的空间融合、产业协作，这构成了都市圈同城化发展的底层逻辑。本质上，都市圈既是中心城市优化资源配置的新型空间组织模式，也是城镇化高级形态的空间表征。
建设现代化都市圈，是推进以人为本的新型城镇化战略的一项重大举措，具有重要现实意义：
一是破解中心城市发展制约的迫切需要。通过在更大地域范围优化功能布局，解决中心城区人口过密、空间紧张、交通拥堵等问题，缓解大城市病。
二是更好发挥中心城市辐射带动效应的有效路径。中心城市教育、科技、文化资源和高端产业集聚，都市圈建设能够强化中心城市与周边联系，更好发挥中心城市外溢效应，带动周边地区发展。
三是提高中心城市功能和竞争力的内在要求。周边地区的配套支撑、分工协作，让中心城市的要素资源聚焦在科技创新、生产服务等高端环节，有助于提升中心城市功能，更好参与全球竞争。
四是扩大投资和拉动经济增长的有力举措。都市圈建设带来轨道交通、产业平台、物流仓储、生态环保等领域大量投资需求，可为经济增长带来新的增量空间。
大众新闻：当下我国都市圈在推进一体化进程中，一方面成效显著，同时也有“成长的烦恼”。对此，您怎么看？
刘保奎：纵观已批复的都市圈建设实践，中心城市及其所在省份都高度重视。围绕都市圈交通设施共建、公共服务共享、产业创新协作等重点领域，采取了一系列有力举措。
但是，都市圈在跨越行政边界特别是跨越省级行政边界时，统筹协调难度较大、程序复杂。因此，跨界协同还需要进一步提升。
一是行政边界制约要素流动。各城市在产业政策、土地规划、环保标准等方面存在明显差异，导致人才、资金、技术等要素流动不够顺畅，制约了都市圈的同城化和一体化进程，需要进一步优化跨区域的协调机制。
二是产业分工和创新协作机制需更加明晰。中心城市和外围地区在产业布局上缺少有效统筹，各地同质化竞争问题突出，难以形成错位发展、分工协作的区域格局，也导致要素配置低效和资源浪费。都市圈内部在创新资源流动共享、科技成果转化等方面也还有较大提升空间。
大众新闻：面对这些新情况，应如何啃下都市圈发展“硬骨头”？
刘保奎：长三角区域一体化、成渝地区双城经济圈建设中进行了一些探索。一是建立都市圈深度同城化的推进机制。比如四川省成立了推进成德眉资同城化发展领导小组，设立了专门的办公室，高位推动探索同城化机制；二是打造都市圈功能合作的重点平台。比如上海大都市圈建设中，上海、苏州和南通的毗邻区域共建长江口产业创新绿色发展协同区，深化同城化合作，推动上海产业创新资源外溢。
实践证明，通过高水平产业合作平台建设，“以点带面”促进都市圈产业协作，是一个有效途径。
大众新闻：在您看来，如何进一步强化经济圈对周边欠发达地区的引领带动？
刘保奎：中心城市对周边地区的辐射具有随距离衰减特征，因此，从理论上讲在离中心城市较远的地区出现相对薄弱地带符合一般规律，但可以通过采取举措破解。
推动周边薄弱地带隆起，重点是要加快改善薄弱地区的要素禀赋，塑造比较优势：一是通过强化薄弱地区与中心城市的快速交通联系，改善中间地带的交通区位，降低通勤成本和物流成本；二是更好发挥中间地带的空间优势，将改善生态环境和提升城市品质结合起来，打造宜居宜业的城市环境；三是提升中间地带创新创业环境，优化营商环境，完善创新生态，支持中心城市创新要素向中间地带流动，形成高效协同的区域创新体系。
大众新闻：从国内外实践来看，实现都市圈产业分工协作面临的最大障碍是利益协调，不同主体之间的利益诉求和主动性、积极性、能动性存在一定差异。对于这一共性难题，有何破解之法？
刘保奎：都市圈内各城市发展定位、发展阶段不同，发展路径和政策诉求各异。
从近期目标来看，都市圈推进和协调的重点应聚焦在必须、紧迫且需要共同做的事项，突出显示度高、牵引性强的标志性工程，比如在交通项目选线、共建飞地园区、公共服务共建共享、生态环境共保共治等方面，引导各方通过沟通协商，找到最大公约数。
从长远看，要深化区域间的联动融合，推动统一大市场建设，减少要素流动障碍，提高要素配置效率，促进产业链协同、人才交流和创新合作，实现中心外围共同发展。