中农办负责人详解十八届三中全会农村改革亮点
梅玉
2013年11月19日 00:00
人民日报建立城乡统一的建设用地市场
必须坚持严格的土地用途管制。小产权房不合法原因在于不符合土地利用规划
记者：十八届三中全会指出，要建立城乡统一的建设用地市场。很多人认为，农民集体土地和城市建设用地的权能不同，是由于所有制不同造成的。怎么认识这个问题？
陈锡文（中央农村工作领导小组副组长、办公室主任）：所有制不同是城乡建设用地的一大主要区别。城镇土地归国有，就是全民所有，所有权和使用权范围相当广泛，全体国民都可以依法使用。农村土地集体所有，整体上也很宽泛，但对每一个农民来说，集体的概念是非常具体的，我这个集体的土地就不是别的集体所有的。
除了所有制不同，城乡土地更大的区别体现在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建设。农村土地更重要的是从事农业生产，提供农产品，但为了满足农民生产生活的需求，农村也需要搞点建设，而农村的建筑主要是农民自用的。
有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实根源不在这里，根源在于农村集体土地在规划上不是用来建商品住宅的。小产权房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制。
我国严格保护耕地作为基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制这个原则也不能突破。这是全世界通行的做法。土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为“不用规划，只要有地想干什么都行”。
十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。
推进城乡要素平等交换
征地对农民补偿标准较低，农民不太满意
记者：三中全会指出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，应该怎么看？
陈锡文：我国现行的土地制度确实有些矛盾和问题，目前比较突出的是，城市征地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。改革可以从两方面着手。一方面对仍然需要征收的土地，即农民集体土地还是要转化为国有土地才能用来搞城市建设的，要提高征地补偿标准，让农民感觉不吃亏。实际上，现在很多地方都在这么做了。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产出的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据社会经济发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。
另一方面，征地制度也要进行改革，农民的土地能否不改变所有权就能进入城镇建设用地市场？就是三中全会《决定》提出的，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下以多种方式实行与国有土地同等入市、同权同价。那样，原来依法取得的农村集体经营性建设用地，在转为供社会使用的建设用地时，就不改变土地的农民集体所有权。此外，国土资源部已有相关试点，比如留地安置，城市建设征用农村土地后留出一部分非农建设用地归农民使用，农民在获得被征农地的补偿后，还有一部分建设用地可用来开发，获得更长期的收益。
赋予农民更多财产权利
不是新分给农民新财产，是让农民财产权利得到更好的实现和保障
记者：三中全会指出，赋予农民更多财产权利。有农民问，是不是国家要分财产给农民了？
陈锡文：赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。
根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。
三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。为此，目前正加紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善土地流转市场，扩大和增加农民财产性收益。
三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，是为了探索农民增加财产性收入的渠道。
构建新型农业经营体系
培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能
记者：三中全会提出，加快构建新型农业经营体系。该如何推进呢？
陈锡文：农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。
创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系。二是，努力提高农户集约经营水平。三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。四是，培育壮大龙头企业。五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。
完善城镇化健康发展体制机制
不完全的城镇化躲不过去，但能走得过去
记者：三中全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制，怎么看这个问题？
陈锡文：应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。
完善城镇化健康发展体制机制，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。今后随着这一改革的推进，将使大批农民工在城镇落户，完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。《决定》还要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。
城镇化健康发展，要协调好政府与市场的关系，协调好农民与城市的关系。城镇化健康发展，顺应着人民对美好生活的新期待。（记者 高云才 顾仲阳）
《 人民日报 》（ 2013年11月19日 04 版）
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