巴曙松：十八届三中全会后中国金融改革的趋势展望
胡小文
2013年11月22日 00:00
光明日报2013年11月22日
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与其他领域的改革相比，金融改革更易于从全局和总量层面进行突破，例如利率市场化改革等，同时改革开放以来在金融改革领域积累的经验也对重点突破金融改革形成了支持，而且金融改革的突破对于带动整个经济转型也会有积极的作用。从这个意义来讲，金融改革有可能、也有必要成为下一步整个经济改革的主要突破口之一。
金融改革是三中全会部署的整个经济改革的重要内容
十八届三中全会强调，要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革，那么如何在金融领域发挥市场在资源配置中的决定性作用呢？
支持经济增长的主要资源是资金、土地和劳动力。目前，中国劳动力、土地等生产要素投入均程度不同地面临瓶颈，经济转型的重心转向提高资源配置效率，通过加快制度改革和市场建设释放各要素活力。就资金而言，过去较长的一段时间，金融体系改革发展的出发点是适应劳动力、土地以及其他要素总体较为充裕的禀赋，重点强调金融体系动员资金的功能。因此，利率、汇率等资金价格的管制，以及能够迅速动员储蓄、集中力量“办大事”的间接融资体系等总体上适应了前一阶段经济增长的要求。随着中国要素资源禀赋出现根本性变化，新时期对资源配置效率的要求已超越了对铺摊子的规模诉求。这相应需要一个更加高效、市场化、富有弹性的金融体系支持经济转型。这就需要通过深化市场化改革来实现，也需要与其他领域的改革配套协同来实现。
中国全要素生产率在过去20年的提升，很大程度上是因为投资活动逐步从低效率部门转移到市场化的高效率部门。然而，与此同时，以银行信贷为主的金融资源却仍然有相当比例配置在效率低下的部门，而大量成长性良好的市场化企业往往缺乏金融支持。金融资源的错配和扭曲加剧了传统部门的产能过剩，抑制了市场化企业的成长。尽管低成本融资补贴了部分企业，但却是以市场化企业较高的融资成本为代价的。如果这种错配能够得到矫正，市场化部门在金融支持上的抑制得到释放，总的全要素生产率还有很大提升空间。
金融改革要重点解决金融体系存在的突出问题
其一，金融体系功能失调。
一是经济体系中存在大量得不到金融服务的薄弱环节。目前中国金融体系的功能和结构主要围绕着为重工业初期的制造业和固定资产投资服务，通过利率管制人为压低资金成本。在这种情况下，能够获得正规金融体系支持的往往是重资产的大企业，轻资产的服务业、农业、科技企业等的金融需求难以得到满足。而后者恰恰是新一轮产业结构优化升级的重点。
二是现有金融体系不足以支持下一阶段中国经济的转型和产业的升级，也不足以支持城镇化推进中的大规模融资。新一轮经济的转型升级应当伴随着金融资源从重资产行业向轻资产的新兴产业重新配置，即落后产能产业应当“去杠杆”，科技创新和新能源、新材料等新兴产业应当“加杠杆”。然而，在目前经济增长减速的背景下，重资产行业的杠杆率依然居高不下，新兴产业融资难的问题始终没有得到有效解决。这背后折射出以银行业为主导的金融体系在推动经济转型方面的低效率。同时，城镇化是新一轮经济增长的重要引擎。目前，作为融资主体的银行体系“短借长贷”期限错配风险不断积累，资本约束监管趋严也制约了银行体系提供长期信贷支持的能力。
三是金融抑制引发的双轨制一定程度上造成了金融体系功能的紊乱和潜在金融风险的积累。利率和汇率是引导金融资源配置的有效市场信号，资金价格的双轨制必然导致资源的错配。在当前金融体系下，管制的利率体系与市场化的金融市场并存，在岸的人民币市场受到较多管制与离岸市场上自由的市场定价并存。这些事实上的金融双轨制带来的种种问题，必须通过进一步市场化来改进。
其二，金融市场结构失衡。
一是以间接融资为主的低风险偏好难以支持经济转型升级。主要发达经济体的经济转型过程表明，在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。而中国金融体系突出的特征是以间接融资为主，直接融资发展严重滞后。从融资结构看，2012年社会融资总量中，只有13.9%来自于债券和股票；从资产规模看，银行业金融机构的资产规模在90%以上。间接融资主导的金融结构不仅导致系统性风险主要在银行体系内部积累，同时银行的低风险偏好决定了其难以将信贷资源向科技型和轻资产企业倾斜，对经济转型和产业升级金融支持十分有限。
二是行政管制和审批是导致直接融资欠发达的重要原因。债券市场方面，由于主管部门不同，交易所市场和银行间市场存在分割，无论是市场参与主体、上市交易品种还是市场的托管清算均未实现统一，且交易所市场发展滞后于银行间市场。此外，银行间市场还存在由商业银行主导的问题，导致风险实质上仍高度集中在银行体系。股票市场方面，证券的发行和上市交易受到行政审批限制，大量有活力的创新型企业难以获得上市融资机会。
三是股票市场结构仍待进一步调整。股票市场层次较为单一，主板、中小板、创业板和代办转让系统呈不稳定的“倒金字塔”形；养老金和保险等长期机构投资者发展迟滞，A股市场专业投资者持有市值不足两成，远低于发达市场七成左右的占比情况；一级市场价格严重高于二级市场，2012年新股平均发行市盈率为47倍，而二级市场平均市盈率仅为17.8倍；估值结构不合理，蓝筹股价格明显低于非蓝筹股价格，绩差股价格畸高，严重背离企业内在价值。
其三，金融机构治理失范。
一是股权结构不够合理，国有股“一股独大”现象依然突出。截至2010年底，中国银行业股权结构中，国家股占53.85%，国有法人股占6.81%，远高于全球大型银行最大股东的持股比例。中国银行业股权结构的不合理，一方面使得银行的公司治理改革“形似而神不似”，行政因素和政治周期对于银行的影响相对突出；另一方面，在经济发展要求信贷规模持续扩张的情况下，银行很容易陷入“信贷扩张—风险资产累积—再融资—再扩张”的循环，而国有股占据主导地位也使得财政资金难以满足持续的银行再融资需求。
二是政策性银行与商业银行权责划分不清。政策性银行与商业银行本应以市场和公共领域为界限，形成互为补充的格局。然而，目前双方业务均突破了原有边界。一方面，商业银行参与的地方平台贷款一定程度上带有政策性业务性质；另一方面，部分政策性银行也逐步介入商业银行业务，依赖其拥有资金成本低、国家信用隐性担保、政策优惠等优势，与商业银行争利。
其四，金融监管失位。
一是监管机构零风险导向抑制金融市场创新。目前，监管机构在事实上强调零风险容忍，监管手段行政化色彩浓重，监管行为常常容易渗入到金融机构的日常经营，使得金融机构的市场化、商业化经营行为难以充分开展，抑制了金融创新发展。
二是金融消费者保护的监管目标没有得到充分履行。从国际上来看，许多国家的监管机构都将金融消费者保护与防范金融风险作为金融监管的两大首要目标。过去较长一段时间，我国的金融监管的职责都较多地关注金融风险和金融对国家战略的支持，而对金融消费者权益维护强调不足。
三是现行分业监管体制与大量涌现的、以大资产管理为代表的跨领域创新不匹配。现有的分业监管体制造成了中央银行与监管部门，以及监管部门之间的行政分割，出现监管真空、监管冲突和监管重复并存，以及协调难度加大等问题。
四是中央与地方金融监管职责亟需明确。与大量新兴金融机构在各地涌现相矛盾的是，地方金融管理部门注重准入审批，但是在行为和风险监管等方面相对薄弱。在这种情况下，如何发挥中央金融监管部门的指导和协调作用，适当下放部分金融监管权和政策制定权，明晰中央与地方在金融监管上的职责，成为在全局的金融体系稳定与局部的金融市场活力之间达成平衡的关键。
新一轮经济改革对金融改革提出了新的要求
其一，要以金融改革来抓住全球经济再平衡背景下中国经济发展的有利时间窗口。国际经济再平衡是未来一个时期影响全球经济与金融走向的主题。放置到外部变化的大背景下，中国经济与金融改革的机遇来自于：一是发达市场的结构性问题短期内难以改善，由此带来的国际货币体系重构，为人民币国际化、金融机构加快“走出去”步伐创造了有利外部条件；二是以部分非洲国家为代表的发展中国家基础设施投资大有空间，推进在该区域资本输出既有助于消化国内过剩产能，还可逐步形成非洲的人民币市场。
其二，要以金融改革来促进经济转型和产业升级，并支持城镇化的继续推进。劳动力与资金价格的扭曲是过去30年中国高增长模式的重要贡献因素。近年来，劳动力要素的短缺正在提高劳动力的价格，一定程度上推动了落后产能的淘汰以及外部不平衡的矫正。而资金价格的压制仍在继续，因此必须通过加快金融改革发挥资金的资源配置功能。
其三，要以金融改革来化解当前经济与金融体系中存在的金融风险。过去30年整个经济处于上升周期、货币化进程还在进行中，以不良资产为代表的金融风险在经济快速增长和货币化过程中得以消化。而目前无论是经济增长还是货币化进程都难以达到过去的增速，中国经济增长正处于从高速增长向中速增长的转换阶段，结构转型的压力加大，同时货币化也在逐步进入尾声，因此，化解金融风险的这种传统政策逻辑需要做出重大改变，必须及时转移到深化金融改革上来，一方面要加强对融资主体和金融中介的市场硬约束，强化市场纪律；另一方面，对存量的资产可以采取更为市场化的方式（如资产证券化）来处置消化。
其四，要以金融改革配合财税改革、要素价格改革等多个领域的改革，提高改革的协同效应。当前的经济改革是一项系统性工程。财税、金融等领域中体制机制性问题往往相互交织并彼此牵制，某一个领域改革的单兵突进难以取得实质效果，需要综合改革举措的统筹规划。
巴曙松 国务院发展研究中心金融研究所副所长、哥伦比亚大学商学院高级访问学者