深化土地制度改革推进乡村全面振兴
沈华
2025年07月08日 02:18
上官子健
经济日报2025-07农为邦本，本固邦宁。要实现中国式现代化，必须加快推进乡村全面振兴。土地制度改革是乡村振兴的“先手棋”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，深化土地制度改革。深化土地制度改革，需以制度创新打破要素流动壁垒，以市场化手段激活土地价值，以法治思维保障农民权益。在守住耕地保护、生态安全、农民利益底线的前提下，持续深化改革，让土地成为乡村振兴的“聚宝盆”，为中国式现代化奠定坚实基础。
土地是农民安身立命的生产生活资料。党的十八大以来，我国农村土地制度改革取得重大进展，粮食增产、农民增收有了更加坚实的制度保障。但也要看到，目前农村土地制度仍存在深层次结构性矛盾，制约乡村全面振兴的推进。一是土地碎片化与低效利用。我国人均耕地面积少，仅为1.36亩，远低于全球平均的4.8亩。家庭联产承包责任制下，土地分散经营导致规模化程度低，机械化、科技化应用受限，农业劳动生产率难以显著提升，制约现代农业发展。二是城乡二元土地制度问题。农村集体建设用地（如宅基地、经营性用地），难以通过市场化流转实现价值。第三次全国国土调查数据显示，我国农村宅基地面积约为32903万亩，仅有约11.74%的宅基地进行了使用权流转，大量低效利用的集体经营性建设用地，未能转化为乡村发展要素。三是农民土地权益保障不足。土地承包权与经营权界限尚不清晰，新型农业经营主体的长期稳定经营预期不足。宅基地“三权分置”改革相对滞后，农民缺乏增加财产性收入的渠道。四是生态保护与开发不够均衡。部分地区过度追求土地产出，导致耕地质量下降、生态用地被侵占。数据显示，我国中低产田占比超过三分之二，退化耕地占耕地总面积的40%以上。
土地制度改革有助于破解土地要素市场化配置障碍、激活土地资产价值、促进城乡要素双向流动。这既是推进农业农村现代化的必然要求，也是缩小城乡差距、释放乡村发展潜力的关键路径。
通过土地流转、土地整治等方式，将分散土地集中起来，实现规模化经营，提高农业生产效率，这不仅能够满足现代农业对土地规模化、集约化经营的需求，还能够为农村新产业、新业态发展提供广阔空间。例如，通过土地流转，新型农业经营主体可以获得大片连片土地，发展现代农业、生态农业等，提高农业生产效益。同时，土地流转还可以促进农村产业融合发展，推动一二三产业深度融合，形成产业链条完整、附加值高的农村产业体系。
通过土地流转、土地入股等方式，让农民从土地上获得更多收益。农民可以将土地承包经营权流转给种植大户、农业合作社等新型农业经营主体，获得稳定的租金收入。同时，农民还可以以土地入股的方式参与农业合作社、农业企业等经营主体，分享农业发展红利。这不仅能够提高农民收入水平，还能够激发农民参与乡村振兴的积极性。
注重生态环境保护与修复，借助土地整治、生态修复等方式，改善农村生态环境，实现农村可持续发展。通过土地整治，如将闲置土地进行复垦和整理，可以实现土地的集中连片，提高土地利用效率。同时，利用生态修复技术，对受损的生态系统进行恢复和重建，可以提高土地生态服务功能。这不仅能够改善农村生态环境，还能够提升乡村生态价值，吸引更多城市居民到乡村休闲旅游。
以“三权分置”为核心，围绕产权明晰、流转顺畅、保护严格、利用高效的目标，重点推进五大领域改革。
在产权方面，深化“三权分置”改革。稳定农户承包权，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。放活土地经营权，允许土地经营权依法出租、入股，发展家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，进一步深化农村宅基地制度改革试点。
在流转方面，完善市场化配置机制。构建城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同权同价。规范土地流转程序，通过农村产权交易中心，实现土地流转信息发布、价格评估、合同鉴证全流程监管，降低交易成本。
在整治方面，推进土地集约高效利用。部署全域土地综合整治工作，优化农村地区国土空间布局，截至2023年底，全国1304个试点累计完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，成果显著。要逐步把永久基本农田建成高标准农田，合理确定不同区域、不同类型高标准农田建设标准和投入标准，统筹开展田、土、水、路、林、电、技、管综合治理，将建设重点放在田内。
在保护方面，坚守耕地红线与生态底线。严格落实“田长制”，实行耕地保护党政同责、终身追责。落实好生态补偿机制，对退耕还林还草、耕地休耕等实行补偿。
在收益分配方面，保障农民土地增值收益。建立土地增值收益共享机制，农村集体经营性建设用地入市收益按一定比例用于乡村振兴，比如建设村民公寓、完善基础设施等。
紧紧围绕改革目标，明确实施路径，激发农村发展活力，有力有效推进乡村全面振兴。
第一，完善制度保障。贯彻落实农村集体经济组织法，明确土地产权边界、流转程序和收益分配规则。建立改革风险防控机制，对宅基地入市、耕地保护等关键领域实行负面清单管理，确保底线不被突破。
第二，健全要素市场。打造省域统一的农村产权交易平台，实现县县有中心、乡乡有站点，提升土地流转透明度与效率。发展土地评估、法律咨询等中介服务，培育专业化土地托管机构，降低小规模农户参与改革门槛。
第三，科技赋能精准管理。推广“智慧土管”系统，运用卫星遥感、区块链技术实现土地利用动态监测。建设数字农田、智慧农场，利用物联网技术优化土地资源配置，节水节肥。
第四，强化专业人才支撑。实施“乡村土地管家”培育计划，每年开展基层土地管理员、新型农业经营主体负责人培训，提升政策执行能力。吸引规划、生态、金融等领域人才下乡，参与土地整治规划、生态产品开发等。
第五，区域分类精准施策。在粮食主产区，重点推进耕地保护与规模化经营，探索“耕地保护+粮食产业链”模式。在城郊融合类区域，优先开展集体经营性建设用地入市、宅基地改革，发展都市农业、休闲康养产业。在生态功能区，聚焦土地生态修复与价值转化，建立“生态补偿+碳汇交易+旅游开发”机制。
作者简介：上官子健，中国科学院大学教育基金会副秘书长