因地制宜建强发展轴 推进县城城镇化
沈华
2025年09月22日 02:30
钱志权 张婷婷
农民日报2025-09我国城镇化进入提质增效、内涵式发展的关键阶段。今年7月召开的中央城市工作会议明确指出，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，并强调促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展等战略方向。县域是我国国民经济的关键基石，其内部层级断裂、功能弱化与动能不足问题，制约了全国经济整体活力的提升。立足县域独特禀赋，因地制宜建强“县城-中心镇-重点村”发展轴，通过层级传导与功能互补，实现资源优化配置与增长动能聚合，是破解城乡二元结构、驱动县域整体跃升、落实中央城市工作战略部署的核心路径，为全国新型城镇化和城乡融合发展注入强劲内生动力。
立足县域本底，构建层级传导、功能清晰的空间发展格局
科学确立梯度定位是发展轴建设的首要前提。县城是发展轴辐射力的核心引擎，中心镇是要素流动的关键枢纽，重点村是承载乡愁的基础单元，发展轴节点功能天然差异化，忽视层级差异将导致资源错配。必须依据区位、禀赋、文脉和现实基础，严谨评估各节点优势：县城聚力提升综合服务能级、强化产业集聚、培育创新策源；中心镇需突出专业特色、做强商贸集散、增强就近城镇化承载；重点村重在深挖乡土价值、保障优质农产品供给、提升生态功能。通过科学分工定位，确保发展轴体系主次分明、优势互补、动力充沛、运行有序，为县域高质量发展提供高效空间载体支撑。
强化轴线有机联系是发展轴高效运转的核心支撑。当前我国县域发展节点孤立、流通阻滞，阻碍了节点间要素、信息、服务的循环与流动效率。破解困局关键在于：提升骨干道路等级与密度，建设智慧物流和城乡客运网络，实现“物畅其流”；建设全域智慧信息平台，构建资源共享中枢；建立跨层级规划协同机制，创新成本分担与利益共享模式；建设“县城-中心镇-重点村”教育医疗等公共服务梯度传导链。通过设施“强筋骨”、数字“通血脉”、制度“活经络”，将分散节点编织为有机网络，最终实现县域要素高效循环，显著提升县城对全域的辐射带动效能。
突出分类施策是发展轴精准落地的关键保障。机械套用单一模式必致资源错配与效率低下，县域巨大差异决定了发展轴建设无标准化模板。必须将“因地制宜”贯穿规划建设管理全链条：生态敏感区优先突出生态保护，促进生态屏障巩固与资源保育；农业主产区围绕粮食安全，强化中心镇科技服务与加工转化功能；产业基础良好区域侧重承接外溢功能，提升县城与中心镇产业承载力与创新活力。通过精准识别优势、短板与可行路径，量身定制差异化节点培育策略、产业方向及配套政策，确保发展轴精准契合地方实际，成为驱动县域特色发展的核心引擎。
聚焦核心功能，推动节点能级跃升与协同互补
构建层级互补的特色产业体系是县域发展轴的经济基础。当前县域产业同质化竞争、碎片化布局，严重弱化了节点协同效能。破解困局需构建梯度分工、错位发展的产业生态链：县城培育先进制造、高新技术及现代服务业集群，打造创新中枢；中心镇承接产业链延伸，发展农产品加工、专业市场、旅游集散等；重点村深挖乡土特色，聚焦生态种养、非遗手工艺、民宿等。推动县城龙头企业在中心镇设中试基地，在重点村建原料基地，形成“研发在县-转化在镇-生产在村”分工体系。同步建立跨层级产业联盟，促进技术共享、品牌共建、市场共拓，最终构建三产深度融合、大中小企业融通发展的特色产业集群，强化县城对全域产业升级的引领地位。
推动公共服务均等化是破解城乡二元结构的核心突破口。当前资源过度向县城集中，导致乡村发展“失血”。亟须构建三级联动服务网络：县城强化区域性医疗中心、优质高中和文体场馆建设，提升高端资源辐射能级；中心镇重点建设医疗次中心、教育核心校和文化中心，扩大15分钟生活圈覆盖；重点村配置标准化卫生室、养老互助站及线上教育终端。关键在于打通资源下沉机制：建立县城医院托管镇卫生院、中心校联管村小的“医共体”“教共体”模式，配套“县管校聘”流动政策；同步建设县域智慧平台，通过巡回医疗、远程诊疗、数字课堂提升公共服务可及性。显著缩小城乡品质差距，增强县城作为区域公共服务中心的凝聚力。
提升治理现代化水平是发展轴协同高效运行的内在要求。跨层级发展轴的复杂特性，要求突破传统条块分割治理模式，构建三级联动治理体系。建立县委主要领导牵头的联席会议制度，统筹重大事项决策；赋予中心镇综合执法权、项目初审权等县级权限，建设集成审批、网格管理、应急指挥等功能的治理综合体；重点村深化“三治融合”机制。建设三级智慧治理平台，归集基础数据，实现灾害预警一键触发、矛盾云端调解、项目在线督查；建立产业联合招商、环境协同整治等联动机制。通过权责清单化、流程标准化、决策数据化，保障发展轴高效运行，提升县城对全域治理的统筹协调能力。
激活内生动力，强化要素保障与体制机制创新
创新土地要素配置模式是释放发展轴空间承载潜能的关键。发展轴土地配置效率直接影响项目落地与空间优化。需探索灵活高效土地配置机制：在县域层面，强化国土空间规划引领，统筹划定“三区三线”，推行城乡建设用地增减挂钩、存量土地盘活等政策，将节余指标优先保障发展轴关键节点需求，建立县域内指标统筹调剂机制，实现跨层级优化配置；对中心镇和重点村，推进农村集体经营性建设用地入市，盘活闲置资源。通过制度创新，打通土地要素流动通道，为县城发展和发展轴建设提供坚实的空间保障。
构建多元化投融资机制是破解发展轴建设资金瓶颈的必由之路。发展轴建设资金需求巨大且持续，单靠财政投入或依赖土地财政、举债融资不可持续，需建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局。优化财政投入，设立专项资金投向公益性、外部性领域；争取国家政策性银行长期低息贷款；鼓励金融机构创新产业链金融、普惠金融等产品；支持中心镇、重点村以集体资产资源入股参与项目。通过财政、金融、社会资本协同发力，形成资金活水，为发展轴建设注入动能。
实施人才引育聚合工程是筑牢发展轴智力支撑的根基所在。人才是驱动发展轴创新的第一资源，当前县域面临高层次人才匮乏、专业人才流失、本土人才作用不足等问题。需构建外引内育并举的人才体系：县城引进急需紧缺高层次人才；中心镇吸引大中专毕业生等返乡，培育“新农人”、产业带头人等；重点村实施乡土人才培育等工程，发掘乡村治理骨干等。建立人才柔性流动机制，鼓励县城人才下沉服务。通过引才、育才、用才、留才系统工程，为发展轴注入智力动能，实现人才链与发展链融合，赋能县城及全域发展。
作者简介：钱志权、张婷婷，浙江农林大学生态文明研究院