聚焦中国式现代化深化财税体制改革
沈华
2025年11月06日 02:57
何德旭 席鹏辉
经济日报2025-11财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、统筹推进财税领域改革，预算、税收制度和财政体制改革取得历史性成就。习近平总书记指出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，强调“要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力”。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对“十五五”时期的财税重点工作提出要求。这些为进一步深化财税体制改革、推动财政工作高质量发展提供了科学指引。
推进中国式现代化的客观要求
深化财税体制改革对以高质量发展全面推进中国式现代化意义重大，将其纳入进一步全面深化改革总盘子，体现了党中央对财政工作的深远考量和战略谋划。
深化财税体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。“进一步全面深化改革取得新突破”是党的二十届四中全会提出的“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”是其中一个重要内容。推进国家治理体系和治理能力现代化，现代财政制度的建立是重要保障，这对财税体制改革提出了更高要求。一方面，现代财政制度是日常治理活动科学化和规范化的基本保证，为各级政府财政活动提供必要、合理且稳定的财力支持；另一方面，现代财政制度是宏观经济治理体系的重要组成部分，由预算、税收等组成的财政政策工具是优化资源配置、提升经济效率、促进社会公平和实现宏观经济稳定的重要力量。财税体制改革要处理好政府与市场关系、政府间财政关系，围绕推动政府职能转变、规范财政收支管理等展开。改革开放以来，财税体制改革成为经济体制改革的突破口和先行军。在推进中国式现代化伟大征程中，深化财税体制改革意义重大，是进一步全面深化改革的重要抓手。
深化财税体制改革是社会主义市场经济持续健康发展的必然要求。改革开放以来，我国逐步建立和完善社会主义市场经济体制，经济发展取得巨大成就。2024年国内生产总值134.91万亿元，其中第二、第三产业增加值占GDP比重分别为36.5%、56.7%；全国居民人均可支配收入41314元，人均消费支出28227元；创新驱动作用明显增强，规模以上装备制造业、高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别升至34.6%、16.3%。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，对构建高水平社会主义市场经济体制提出迫切要求，深化财税体制改革是关键举措。随着我国社会主要矛盾发生变化，人民群众对经济效率、绿色发展、社会公平、区域均衡等问题的关注度不断提升，政府收支活动需对此作出回应。同时，新一轮科技革命和产业变革加速突破，数字经济、人工智能等新业态蓬勃发展，对财政收支方式的影响日益显现。顺应经济发展新特点新趋势，深化财税体制改革，成为构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求。
深化财税体制改革是经济社会转型升级的重要力量。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，深化财税体制改革是推动经济社会转型升级的关键着力点。一方面，一些传统产业蕴含丰富财力，经济社会转型升级不可避免对已有财力形成冲击，这在基层财政中更为常见。仅仅依赖中央转移支付难以从根本上解决基层财政紧平衡问题，需通过深化预算、税制、财政体制改革，加强财力统筹，保障地方政府可用财力，为经济社会发展提供支撑。另一方面，经济社会转型升级需统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，通过财税体制改革激励经营主体转型升级，培育经济发展新动能。我国幅员辽阔，各地资源禀赋不同，区域间存在一定差距，培育新动能、承接新产业的能力也有差异，深化财税体制改革，通过加大财力支持和政策优化，能有效推进新旧动能平稳接续转换。
财税体制改革面临新挑战
经过多年改革实践，我国财政制度框架基本确立，财政实力不断壮大。同时也要看到，随着全面深化改革向纵深推进，前进道路上难免遇到各种各样的新问题、新挑战。
当前，我国城乡区域发展和收入分配差距问题仍然突出。实现共同富裕不仅是中国特色社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。然而，共同富裕并非简单的平均主义，而是通过高质量发展做大“蛋糕”，并通过合理的制度安排分好“蛋糕”，从而促进城乡区域协调发展，增进民生福祉。如何完善财税体制机制，稳步推进共同富裕，是当前和今后一个时期需要研究的重要问题。
人口老龄化程度持续加深，改变现行财政运行模式。这不仅对财政收支规模产生直接影响，也通过改变财政收支结构对现有运行模式提出了新要求。截至2024年底，全国60周岁及以上老年人口占总人口的22%，预计2035年左右将超过30%。快速老龄化对财税体制改革提出紧迫要求，必须加快形成与人口变化形势相适应的财税制度。
我国经济正处在新旧动能转换期，财政运行呈现紧平衡状态。2024年一般公共预算收入为预算的98.1%，其中税收收入下降3.4%。2025年全国一般公共预算收入预计同比增长0.1%。如何在财政收支紧平衡状态下有序推进各项改革，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础，是财税体制改革面临的重大课题。
深化改革需把握几个重要原则
深化财税体制改革，加快建立健全与中国式现代化相适应的财税制度，需准确把握几个重要原则。
一是增强财政可持续性。《建议》明确提出，发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。财税制度的基本职能，是保障和稳定必要的财政收入以支持政府必要的支出活动。2024年全国税收收入175006.88亿元，占一般公共预算收入、四本预算收入之和的比重分别为79.64%、42.82%，较2013年分别下降5.9个百分点、8.0个百分点。税收收入下降使得各级政府不得不通过其他一次性收入缓解紧平衡压力，对资源配置效率造成影响。因此，财税体制改革要重点关注增强财政可持续性。
二是提高经济运行效率。财政是提高经济运行效率的重要政策工具。从制度设计来看，要通过减少资源错配，引导要素合理流动，进而推动经济高质量发展。此外，在保障财政收入和调节社会功能的同时，应尽可能地坚持中性原则，最大限度减少政府对微观经济活动的直接干预，创造公平合理的税负环境。公共政策制定需处理好局部与全局、当前与长远的关系，既要防止过度干预扭曲市场信号，又要避免短期化、碎片化措施引发重复投资。
三是维护社会公平。推动社会公平是社会长治久安的重要保障。财税体制改革要维护社会公平，通过税制优化和财政体制变革，逐步缩小不同群体的收入差距，充分释放人力资本潜能，提升消费市场活力。从收入端来看，主要是逐步提高直接税比重，减轻中低收入群体实际税负；从支出端来看，主要是加大教育、医疗、社会保障等方面的投入力度，并通过转移支付推进地区间财力均衡。
四是促进宏观经济稳定。当前，外部环境不确定性不稳定性增加，我国经济运行依然面临不少风险挑战。财税体制改革应有助于发挥积极财政政策作用，促进宏观经济稳定。一方面，创新财政政策工具和体系，实现积极的财政政策加力提效。另一方面，财税体制改革往往触及利益格局调整，要在制度设计、节奏把控与配套保障间寻求动态平衡。
突出重点推动改革落地见效
财税体制关乎经济社会全局。深化财税体制改革需突出重点，积极谋划、稳妥推进，更好服务中国式现代化建设。
建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。健全现代预算制度对更好发挥政府作用、优化资源配置具有重要意义。深化预算管理制度改革，一是加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，增强预算对落实党和国家重大政策的保障能力，重点管理好国有资本经营预算收入和债务收入。二是加强预算绩效管理，深化零基预算改革，科学配置财政资源，解决财政支出结构固化难题，有效缓解紧平衡压力。三是统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，更好服务国家重大战略，确保资金流向关键领域。
健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。税收是国家财政的主要来源，也是收入分配的调节利器。深化税制改革，一是形成与新业态相适应的税收制度。2024年我国数字经济核心产业增加值占GDP比重为10%左右，数据要素流通促进生产要素高效配置。在这一背景下，市场经济活动中纳税主体、纳税地点、课税对象等可能变得模糊，研究与新业态相适应的税收制度成为必然选择。二是健全直接税体系。建议充分发挥个人所得税在收入分配中的调节作用，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。注意把握好节奏，避免过高的直接税税负造成资本外流。三是深化税收征管改革。数字经济快速发展为税收征管模式的完善提供了机遇，“以数控税”模式通过大数据、人工智能、区块链等数字技术赋能税收征管，有助于打破信息孤岛，强化税收监管能力，堵住可能存在的漏洞。
建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。深化财税体制改革是缓解财政收支矛盾、减轻地方财政运行压力的重要举措。一方面，拓展地方税源，增加地方自主财力。可考虑推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。另一方面，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。对于共同财政事权，中央政府可进一步提高财政支出比例，加大对欠发达地区的支持力度。
作者简介：何德旭，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、席鹏辉，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员
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