打破条块分割建设全国统一大市场
杨秦霞
2024年12月18日 01:37
孔令池
中国社会科学报市场机制的有效性与市场的规模和统一性密切相关。党的二十届三中全会强调，要“构建全国统一大市场”，完善市场经济基础制度。加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是高水平社会主义市场经济体制既“放得开”又“管得住”的必然要求和重要体现。在我国，条块分割问题极大地阻碍了全国统一大市场的建设进程。其带来的不良后果众多，如资源在全国范围内难以实现优化配置，公平竞争的环境遭到破坏，企业实现规模经济受到限制等。条块分割涵盖“条条”之间、“块块”之间以及“条块”之间的分割问题。具体来说，“条条”之间表现为部门间政策相互冲突；“块块”之间集中表现在地方保护主义盛行；“条块”之间则主要表现为央地职责划分不清。鉴于此，要着力解决条块分割问题，有力有效推进全国统一大市场建设。
增强宏观政策取向的一致性
“条条”之间对全国统一大市场的建设造成了显著阻碍，其关键在于不同部门的政策目标存在不一致性。各部门在制定政策时通常基于自身职责范畴与特定目标，这使得政策方向容易相互冲突，无法实现整体大于部分之和的效果，从而阻碍了全国统一大市场这一复杂系统的有序构建。例如，以往为推动地区经济协调发展、优化经济发展空间格局，中央政府对欠发达地区给予了较大力度的政策倾斜和财政支持。然而，不可否认的是，这种做法在一定程度上对全国统一大市场的建设造成不利影响。
为有效应对这一问题，必须大力增强宏观政策取向的一致性，持续提升各地区政策的统一性、规则的一致性以及执行的协同性。但在此情况下，欠发达地区依靠传统差异化优惠政策吸引投资、企业进入和产业转移的空间会逐步缩小，其经济追赶的原有动力也会受到一定制约。鉴于此，迫切需要进一步提升宏观经济治理能力。要在确保不影响全国统一大市场建设的前提下，通过产业集聚效应和创新扩散效应的充分发挥，持续且有针对性地增强欠发达地区对资金、人才、技术等发展要素的吸引力，为欠发达地区的经济发展注入强劲的内生动力，避免“马太效应”导致地区经济差距进一步扩大。这不仅是基于公平与效率平衡的考量，也是实现区域协调发展的必然要求。
充分调动地方政府的积极性
“块块”之间对全国统一大市场的阻碍主要源于地方保护主义，具体体现为市场准入受到限制以及产业扶持政策存在差异等，限制了要素资源按照比较优势在地区间的顺畅流动，阻碍了全国统一大市场的形成，无法实现市场一体化带来的规模经济和效率提升。从表象来看，解决之道在于对地方政府的行政权力加以限制，促使其降低对市场的直接干预程度，避免借助行政手段庇护本地企业，推动其经济职能向公共服务职能转变。然而，全国统一大市场建设并非意味着要过早、过急地拆除地方政府这台动力强劲的增长发动机。相反，应当在不影响地区间要素和产品流动的前提下，切实有效地发挥地方政府在促进地方经济高质量发展方面的积极作用。
第一，要改变地方政府的目标函数、动力结构和行为方式，使其侧重于地方经济发展的质量和效率，规范其行为取向。这意味着地方政府不能仅仅关注经济增长的速度，而要更加注重经济发展的可持续性和质量。例如，可以通过建立科学的考核评价体系，引导地方政府加大对科技创新、环境保护、民生改善等方面的投入。
第二，将全国统一大市场建设与深化重点领域改革相结合，通过引入市场机制来解决长期以来困扰经济持续发展的诸多“顽疾”。“解铃还须系铃人”，鼓励地方政府在全国统一的市场规范下，通过提升政府行政效率、降低企业经营成本、加强知识产权保护等举措，积极改善本地营商环境，充分调动和保护企业的积极性。
明确划分央地政府职责
“条块”之间对全国统一大市场形成阻碍，主要表现为中央政府与地方政府职责划分不清，进而引发政策执行混乱和资源分配冲突。以中央和地方财政收入与支出情况为例，长期以来中央财政收入占比较高，2022年地方财政收入占比仅为53.41%。然而，地方财政支出比重却从1994年的69.71%逐年上升至2022年的86.35%，且居高不下。这种事权和财权分配的不均衡，为地方政府继续运用行政手段直接干预当地经济活动提供了内在动机，严重阻碍了全国统一大市场的建设与发展。对此，需加快形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
其一，应加快建立中央政府主导型产业政策。在对地方政府所承担的地方职能进行合理界定并明确其约束条件的基础上，中央政府主导型产业政策应聚焦于为统一大市场提供全社会公共品供给，平衡地区间发展差距，为降低企业交易成本、打造市场化法治化国际化一流营商环境创造条件。
其二，地方政府应当根据实际情况酌情调整财政投入方向。以往地方政府过度追求经济增长，而现在应逐步转变方向，将更多的财政资源投入创新、就业、社会保障以及生态环保等重要领域。通过这一调整，不仅有助于构建和完善在地方经济分权竞争基础上的全国统一大市场，还将极大地提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，体现经济发展与社会福利并重的发展思路。当创新活力充分激发、就业形势稳定向好、社会保障坚实可靠、生态环境优美宜人时，人民群众对美好生活的向往将得到更好的满足，国家的发展也将更加可持续、更加和谐稳定。
作者：孔令池（南京大学长江产业发展研究院副研究员）
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