未来城市更新的可持续发展之路
杨秦霞
2025年07月22日 01:53
秦虹
北京日报城市更新是未来城建领域的重要赛道
近日，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，“以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。”同时还强调“高质量开展城市更新”。自2020年10月中央第一次提出“实施城市更新行动”以来，这几年城市更新取得了很大的成就，各地涌现出很多城市更新项目。纵观这些项目主要涉及民生和基础设施类的更新，正是因为涉及民生和基础设施更新，比如老旧小区改造、道路更新、排水管网和城市防涝及山体滑坡防治等，所以，过去的城市更新中财政投入占比达到百分之六七十。但是，要构建可持续的城市更新模式，一直靠财政大幅度投入显然是很难持续的，下一步城市更新需要利用市场机制，调动民间的资源，包括国有企业投资。因为过去房地产市场形势好，地方政府土地卖得好，就可以有资金做很多项目投资。未来市场的参与、社会力量的投入都是非常重要的。
未来，如何探索城市更新的可持续发展之路，需要我们认真思考，过去城市更新的项目除了有一些优秀案例外，我们也看到了大量的不成功的案例。比如有些更新项目采取整体拆除、仿古重建的模式，拆除真实的历史建筑，建一些明清风格的古街，引入旅游商铺，结果游客的差评率达到40%，开业一年之后，商户的存活率不到30%，沦落为一次性的打卡消费地。还有的项目通过一年的时间，完成整体旧厂房外立面的更新，引入文创企业，但是补贴一结束，80%的商铺因客流不足撤离，园区的空置率超过60%，更新后的增量变成了新的存量，沦为“僵尸项目”。有的地方投入百万打造灯光秀、明星打卡活动，活动期间非常热闹，客流量达到日均十万人，但热闹之后，又变成新的存量。我们还看到有的地方以景观美化为核心，投入巨大的资金，建设喷泉、雕塑、健身步道，但是没有健身社交场所，广场非常宏伟，但是没有休息停留的地方，强行植入网红打卡地，更新之后人流量仅为预计的20%，成为一个面子工程。类似的案例在各地比比皆是。
这就带来一个问题，政府、企业和投资人都重视城市更新，也按照先进的理念推进城市更新。但是，为什么有的项目就难以成功？原因何在？我认为，核心问题就在于许多项目是按照房地产开发投资的理念和认知去做城市更新，按照做增量的理念去做存量盘活，这条路肯定是走不通的。我们面对的这些存量资产，就像是一台复杂的电脑，其实我们更新的不是硬件，或不仅仅是换硬件，重要的是重新写代码、编程序、装系统。所以，城市更新不能按照开发的思维去做，如果按开发的思维做就会出现失败，大量的投资没有达到实际应有的效果。
在城市更新领域重新写代码、编程序、装系统的操作，不仅是项目实施主体需要做的，其实也是政策及相关管理环节需要开展的。因为我们过去和城市建设有关的所有政策，基本上都是针对新建的，过去二三十年城市大规模的扩张，房地产的繁荣，所有的政策都是应对增量的。对存量怎么更新、怎么盘活，我们缺少政策和经验的支持。所以政策需要重新装系统，投资人运营也要重新装系统，要完全变成一个新的赛道、新的打法。
用地政策和金融政策是实施城市更新最重要的两个政策
近期，中办、国办发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）提出10大目标、6大原则、8大任务、4大支持保障措施。其中一个重要的目标是到2030年城市更新行动的实施取得重要进展。在《意见》的6大支持政策里面，对下一步的城市更新实施最重要的，我认为是两个政策：一是用地政策，二是金融政策。
《意见》从“规划引领、空间优化、权益保障”三个维度构建了整个用地政策的管理体系，强调允许混合开发与用途合理转换，建立项目清单+过渡期的弹性管控政策。目前各地都开始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在绿地公园里面可以做商业，改变了过去单纯以功能划分用地性质的做法，过去商业用地就是商业用地，绿化用地就是绿化用地，不能有其他的功能，现在允许经批准混合利用。混合利用，土地的用途合理转换是否需要变更用地性质、补土地出让金？这次政策吸收了地方的经验，采取了项目清单+过渡期的政策，符合正面清单的更新项目有不变的五年过渡期。同时用地政策还明确了闲置土地收回、零星用地整合等措施，突破了过去单一用途管制的限制，打通了政策要素的堵点，特别是《意见》提出容积率的转移和奖励政策，非常有价值。目前各个地方出台关于推动城市更新的指导意见或者条例里面也有这一条，比如奖励容积率，但是有多少项目实际能获得容积率奖励？这次中办、国办再次明确了容积率的转移和奖励政策，如果有效落实，可以为城市更新提供灵活且有效的激励手段，有利于实现土地资源高效配置、平衡项目更新与保护要求，实现城市功能合理布局。
从国际经验来看，用经济手段解决现实的城市更新资金难题、平衡资金需求是非常重要的政策。这次《意见》里金融政策也有很多，概括起来主要是“采用财政资金撬动+金融工具创新+社会资本激活”的综合策略，为城市更新提供金融资金的赋能。
（1）财政资金撬动。在文件里面提到了三个方面：一是提出中央财政支持各地的城市更新。今年国家发改委列了城市更新专项，财政部发行的超长期国债可以用于地方的城市更新，还有财政部、住建部支持的30个财政支持试点城市，每个城市每年支持8亿元、10亿元、12亿元不等专项用于城市更新等等。二是地方政府除了加大财政资金支持以外，可以统筹使用地方的各个领域的财政资金。地方整合各部门分散资金，可以实现基础设施、生态环境、公共服务设施等全面同步升级，显著提升资金使用效率，而“专项债券支持”则拓宽了资金来源。三是明确提出要落实城市更新相关税费减免的政策，城市更新开发周期长，参与城市更新的企业税负非常重，除了所得税、增值税之外还有房产税、城市维护建设税等等，目前已有的城市更新相关税费减免政策主要是“三免三减半”政策，凡是参与城市生态环境以及与惠民生有关的更新项目，企业所得税三年免税，三年减半缴纳。未来如果落实政策中能加大税费减免，则能降低市场主体投入的经营成本以及风险，长期看必将拉升项目估值，有利于项目的市场化运作，加快城市更新的步伐。
（2）金融工具创新。主要是鼓励商业金融机构推出支持城市更新的金融产品。现在金融机构包括商业银行，对城市更新也是高度关注，因为他们投资或贷款也很难找到好的项目，《意见》提出强化信贷支持，可鼓励金融机构开发城市更新专项金融产品，同时鼓励他们提前介入城市更新的财务投资，引导资金流向潜力项目，激发市场活力。
（3）激活社会资本。《意见》提到让社会资金参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施公募REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化产品、公司信用债等。通过发行REITs、资产证券化产品等金融工具可以打通社会资本进入城市更新的退出通道，鼓励社会资金进入城市更新，将项目的未来收益提前变现，将不动产流动起来，实现资金的良性循环。
总而言之，本次《意见》的发布，最大的意义就是顶层设计规格高。既然规格高，所以落实好这个《意见》就非常值得期待。城市更新政策是一套体系，目前需要的是国家层面的政策指引，从监管层明确方向；同时还需要城市层面的政策立法，让决策层面有法可依；更需要项目层面的政策执行，让实施主体能够得到足够的授权，依法创新，守法突破。这个《意见》的贯彻落实，有利于建立这样的完整可落地的政策体系，对下一步的城市更新会带来巨大的政策红利。
当然除了政策需要重塑以外，还需要运营体系的创建。光有政策支持没有运营的成功，同样是不可能有可持续的城市更新。运营同样需要创新，运营要改变过去的开发思维，要按照城市更新的理念来进行。过去我们是围绕土地做房产，未来要围绕着产业做资产。
总之，城市更新不仅是物质更新，还包括很多方面，其核心是生产力的更新，政策支持叠加金融和运营的创新，才是未来城市更新可持续发展之路。同时，城市更新将是助力国内大循环的重要之策，政策红利和市场机遇的到来，必将为企业开拓新的市场，希望企业能够抓住机遇。
作者：秦虹（中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员）