生态文明 理论研究

将长江经济带作为促进生态产品价值实现的重要空间载体

胡小文

2021年11月23日 01:35

虞慧怡 张林波
中国环境报

习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上明确要求,要加快建立生态产品价值实现机制,让保护修复生态环境获得合理回报,让破坏生态环境付出相应代价。要把需求牵引和供给创造有机结合起来,推进上中下游协同联动发展,强化生态环境、基础设施、公共服务共建共享,引导下游地区资金、技术、劳动密集型产业向中上游地区有序转移,留住产业链关键环节。

长江经济带覆盖我国11省、直辖市,横跨东中西三大板块,河湖密布,水系环绕,拥有丰富的自然资源和独特完整的自然生态系统,是我国的生态安全屏障,也维系着沿江近4亿人的生产生活,在经济社会发展中发挥了重要作用。新形势下,长江经济带面临经济发展与生态产品供给不匹配、生态产品供给与需求不匹配等区域发展不协调问题。长江经济带社会经济发展和生态环境质量明显呈现梯度差异,从上游到下游社会经济发展递增,从上游至下游生态环境质量递减,将会制约长江经济带总体经济快速、持续发展和生态产品价值实现。生态产品价值实现是主体功能区战略实现的抓手,是破解区域不协调的重要手段。

笔者认为,充分借力国家战略,将长江经济带作为促进生态产品价值实现的重要空间载体,以生态产品价值实现为契机,激发长江上中游地区的经济活力,将会助推长江经济带沿线的脱贫攻坚,进一步缩小区域差距,促进区域经济社会协调发展。

建立国家生态产品价值实现综合试验区

2019年1月,国家长江办正式发文支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点。2019年3月,浙江省人民政府正式印发《浙江(丽水)生态产品价值实现机制试点方案》。丽水作为首个国家级生态产品价值实现机制试点市,成功打造成为引领示范全国的生态产品价值实现样板典范。

笔者研究发现,当前,一些地方县市开展生态产品价值实现时,会遇到自身难以突破的瓶颈。除了在技术实践上加强创新,还需要国家、省级层面系统设计部署和省市两级联动协调机制,统筹指导破解试点过程中的制度约束难题。建议在长江经济带建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的国家生态产品价值实现综合试验区,层级间、区域间协同发力破解机制体制创新难题。

一是建议将三江源纳入长江国家重大战略,并列为国家生态产品价值实现综合试验区。加强顶层设计、中央统筹,为生态产品价值实现提供制度供给,指导、协调长江经济带流域、区域之间协同发展。二是省级政府负好总责,出台本省指导意见,并向上争取相关部委的改革授权和政策支持。选择工作基础好、条件较为成熟的县市开展生态产品价值实现试点示范,形成地方经验。三是市、县党委政府一把手负责推进实施,把生态产品价值实现作为党委和政府的攻坚工作。

创新建立生态产品价值市场化实现体制机制

有研究表明,长江源头每年向下游输送的优质淡水占长江流域年总径流量的25%,当地丧失了许多发展机会,人均GDP和人均可支配收入远低于其他地区。建议统筹考虑长江源区在长江经济带中的生态功能、水资源重要价值和地方发展机会成本,探索建立政府主导下的市场化生态补偿创新机制,建立依据生态保护成效的财政转移支付制度,实现生态产品受益地区共担生态保护成本、共谋经济社会发展。

美国开展的大规模土地保护和生态补偿计划,可称为“美版退耕还林”,依托竞争机制最大限度地激发农民参与生态保护的热情。建议依托反向竞标和绩效支付竞争方式,建立政府购买生态产品的市场化生态保护补偿机制,提高资金的生态保护效益。

重庆市2018年出台《重庆市实施横向生态补偿提高森林覆盖率工作方案(试行)》,提出2022年森林覆盖率达55%。通过设置森林覆盖率这一约束性指标,形成达标地区和不达标地区之间的交易需求。主城核心区江北区和国家级贫困县酉阳县之间开展的森林覆盖率交易,促进了区域均衡发展。此外,重庆市通过制度建设将生态产品生产功能附载于地票指标,通过地票市场化交易实现生态产品价值,实现了统筹城乡发展等多重效益。

建议探索建立长江流域生态资源总量和开发配额制度,推广深化森林覆盖率交易制度,将生态资源总量配额制度深化扩展至湿地、森林等生态资源类型。建立流域上下游生态用地开发配额交易机制,推广重庆“地票”“林票” 制度,将可流转的额度作为生态用地开发的配额,搭建交易平台,引导开发者及使用者购买生态用地配额。

建立健全生态产品惠益互利的区域协同发展机制

由于生态产品供给区与受益区缺乏有效的区域协同合作机制,生态产品市场供需关系难以建立,难以真正建立起跨区域、跨流域的市场化生态产品价值实现机制。1994年,浙江省批准在金华设立金磐扶贫开发区,规划面积2km2,由磐安县和金华市共同管理、共同经营、共享利益。金华市通过设立开发区规划划拨土地供磐安县发展工业,补偿磐安县因生产清洁水源放弃的发展机会,建立起双方政府合作的利益共赢机制,有效地控制了上游重点生态功能区人口规模和工业化发展开发强度,也解决了1/10磐安人就业问题。2015年,磐安县全面脱贫。

建议长江经济带各省(市)依据上下游生态产品流转消费关系,建立上下游跨省异地开发机制,以下游经济发展基础较好省市作为对口帮扶地区,以上游重点经济发展地区为承载区,共建异地开发工业园,按比例分享GDP、税收等,促进开发承载区经济收益,实现下游地区人才、资金、技术向中上游地区流动。同时,扩大扶持范围,建立省内协同开发机制,建立1个下游市县对应1个上游市县的帮扶机制,引导上下游协同发展,打造长江经济带区域协同发展新样板。


虞慧怡 中国环境科学研究院;
张林波 山东大学。


]]>

2021年11月23日 09:37
176
推动全国碳市场平稳健康发展