国外社科 理论研究

欧洲保护主义的兴起及其对“一带一路”建设的影响

袁文坤

2019年01月02日 09:19

刘作奎
《国际问题研究》2018年第6期

欧洲保护主义的兴起,直接影响到中欧关系的健康发展以及“一带一路”倡议的顺利实施。考察当前欧洲保护主义兴起的背景,掌握欧洲对“一带一路”倡议实行保护主义的动因和举措,对中国在欧洲顺利推进“一带一路”具有重要意义。


欧债危机爆发10年来,欧洲持续动荡,相反,包括中国在内的新兴经济体快速发展,危机不断叠加所造成的发展模式危机,令欧洲蔓延着较浓的悲观情绪。在内外因素交互作用下,欧洲保护主义走上前台,并主要体现为三个维度:政治上,政策保守化,奉行民族主义和本土主义;经济上,对市场、产品、技术等过分保护;文化上,强调意识形态差异和其他文化的威胁。


自欧债危机爆发以来,欧洲持续受到各种危机冲击,传统的主流政党无法为本国选民提供一个富足、安全、稳定的生活环境,民粹主义政党在欧洲多个国家崛起。民粹主义政党迎合民众的诉求,承诺以改善民众生活质量为主要出发点,宣称是“真正”代表人民利益的政党。它们通过议会选举进入政府,挑战传统左/右翼政党的执政路线。疑欧或反欧盟、反建制、保守主义和民族主义成为其主要政策取向。欧洲大部分左翼和右翼的民粹主义政党,对目前经济全球化的看法总体都倾向于负面。


近年来,欧洲主流政党承担的政坛稳定器角色遭遇挑战,欧洲政治的“极化”趋势比较明显,尤其是极右翼势力表现突出,与欧洲所谓传统的主流政治或建制主义显得格格不入,难以调和。极右翼政党的立场是多元的,在不同的欧洲国家会有不同的表现,但本土主义、排外主义、福利沙文主义和种族主义是极右翼最为强调的观点。


老龄化问题一直是整个欧洲社会保守和僵化的主要因素,与保护主义同样联系紧密。老龄化国家喜欢选择更多的风险规避措施,老龄化选民也成为政治生态保守化的一支推动力量,他们通常会支持国家采取新的保护性安排政策来维护自身利益。这成为欧洲政治生态普遍保守化的重要土壤。


保护主义兴起导致欧洲对具体倡议或行动采取特殊保护政策。“一带一路”倡议提出至今,恰逢欧洲危机频发、社会保守心态浓重、出台保护措施最密集的时期,其不可避免地成为欧洲保护主义的目标。同时,由于近几年中国在欧洲投资迅速增长、经济活动增多、影响力日益增强,欧洲舆论场兴起中国要“买空”欧洲的担忧,担心中国的介入威胁欧洲核心技术、产业以及生活方式。这些担忧主要体现在规则、国际秩序、财政和产业利益等方面。


中国官方宣布将中东欧16国全部纳入“一带一路”沿线国家并通过“16+1合作”平台积极推动它们参与欧亚大陆的互联互通。欧盟担心这样的开放性合作方式可能令欧盟的规则失控,因此欧盟官员一再强调,中国的计划必须遵照欧盟的规则、标准或计划来执行。欧盟坚持其泛欧交通网络规划在推进中东欧基础设施建设中的主导作用,密切关注来自中国的倡议和举动可能对欧盟既有规则安排的不利影响。


欧洲是现有国际多边政治和经济秩序的积极支持者,并希望中国也能成为现有秩序的维护者。“一带一路”倡议令部分欧洲人错误认为,中国在另起炉灶,从国际秩序的维护者变成革命者。有欧洲学者认为,中国逐渐有能力建立不同于西方偏好的秩序和规则,这也正是“一带一路”倡议提出的重要背景。也有欧洲学者认为,“一带一路”是中国的地缘政治战略,势必要改写旧的国际秩序版图和规则。


中国陆续使用各种金融投资工具保持对欧洲的投入,这使欧盟担忧“一带一路”倡议实施的财政可持续性。欧洲舆论炒作“债权帝国主义”,这给中国增加了谈判的砝码并可以用它们来迫使借款政府将债务换成股本,从而扩大中国在该国的影响力, 使越来越多的国家陷入“债务奴役陷阱”。


随着“一带一路”倡议的出台,中国在欧的重大基建、能源、产能合作等项目的投资大都被冠以“一带一路”项目,无形之中在欧洲舆论场中强化了“一带一路”的战略性。欧盟也日益担心“一带一路”建设通过投资强化中国在欧洲关键产业的存在。


基于上述担忧,欧盟和一些欧洲国家对“一带一路”倡议从规则和实践上采取了保护主义政策,具体措施包括以下几个方面。


第一, 对中国搞投资安全审查,强化市场保护。


欧洲大国,特别是德国对于关键技术流失、数据保护以及中国国有企业对其高科技企业并购的警惕性逐渐上升,以国家战略和公共安全为由,加强对本国市场的保护。欧盟与成员国之间尚无相互协调的外资审查机制,各成员国外资审查的适用范围不一。鉴于此,欧盟委员会主席容克2017年9月提议,成员国应积极加强协调,在欧洲范围内建立一个类似于美国外资投资委员会(CFIUS)的机制。


第二, 不承认中国的完全市场经济地位,进一步夯实欧洲贸易防御工具。


保护主义兴起成为欧盟不承认中国市场经济地位的一个重要背景。中欧贸易具有较好的互补性,但欧盟一直指责中欧之间贸易逆差过大、对欧盟相关产业发展不利并威胁到就业问题。欧盟机构认为,中国的国家干预和扶持企业的发展模式让欧洲企业无法公平地同中国企业竞争。由此,欧盟在WTO框架下自立新规,自设框架,为保护自身市场,给未来中欧经贸合作设纲设限。


第三, 加强对中国贷款支持的基建项目的防范力度。


基建是“一带一路”建设在欧洲增长最快的领域之一。中国在中欧和巴尔干地区的基建项目快速增长,引发了欧盟的警觉和不安,后者加大了对基建项目的审查力度,用欧盟规则进行限制。


当前,欧洲保护主义情绪正浓,结构性矛盾短期内不会彻底缓解,政治生态的保守化仍会持续一段时间,保守主义力量甚至可能呈增长态势。受欧洲保护主义抬头和国际大环境影响,欧盟对华态度大致会表现出两种姿态。一方面,要求中国开放市场准入、保护知识产权、改变所谓“市场扭曲”、遵守国际规则,对“一带一路”倡议的防范、警惕和控制的心态明显。另一方面,承认中欧在维护多边主义、推进全球治理、深化贸易合作、妥善应对一些地区问题和全球问题方面有共同利益,对中国市场的合作诉求依然强烈。


受欧洲对华政策的两面性影响,未来中欧在“一带一路”倡议下的合作仍面临一些问题和挑战,但中长期有望得到改善。在保护主义氛围渐浓的情况下,欧盟机构和某些大国质疑“一带一路”建设的情况还将持续存在。中欧在“一带一路”倡议下的政策沟通障碍未来将增多。“一带一路”倡议与欧洲规则和实践之争将会更加明显,欧洲大国或欧盟机构会继续将自身的规则和实践作为保护墙,加大对欧盟共同市场和共同利益的保护。欧盟将会持续推进投资安全审查制度建设,并在欧盟层面形成有效的对华投资审查机制。受贸易保护主义影响,中欧贸易纠纷将持续。欧盟对华反倾销调查的数量不会减少,根据实际利益需要,在具体领域的“双反”力度或将加大。


但从中长期看,情况未必十分悲观。欧洲国家仍有较强的动力吸引外部投资,分享新兴经济体的发展机遇。随着“一带一路”项目在欧洲投资渐多,中国企业更加熟悉当地营商环境,承担起更多社会责任并积极解决就业问题,欧洲民众对“一带一路”的感知会发生相应变化,对该倡议的建设性意义会有更加客观的认识。因此,未来欧盟在细化安全投资审查机制规定和规范的同时,也会寻求市场保护与开放之间的平衡。


从欧洲对“一带一路”倡议的政策看,中欧之间的竞合关系是常态。双方对五通领域合作的规则、执行方式、彼此收益等方面的认识仍存在差异和分歧,争夺互联互通领域规则话语权等竞争仍将在一定范围内存在。与此同时,中欧之间在五通领域仍有加强合作的意愿和诉求,也有更大的合作潜力和动力。客观地看,欧洲所倡导的互联互通与“一带一路”既具备基本理念上的共识,也具备合作对接的现实基础。从中长期来看,合作而非对抗符合双方的共同利益。欧盟通过互联互通来推进共同大市场建设和一体化经验可以为“一带一路”倡议所借鉴,“一带一路”倡议实施五年来已构建国内和亚欧大陆合作网络,取得了丰富成果,也积累了丰富经验,有助于欧亚互联互通的落地实施。中欧双方的互联互通倡议均旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合。中欧双方可以将此理念上升为共识并加以推广。在互联互通的执行方式上,“共商、共建、共享”的中国方式和“基于规则、可持续性”的欧洲方式可以在沿线不同国家因地制宜,求同存异。


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2019年01月02日 05:23
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热点辨析:国际规则应由国际社会共同制定