市场监管总局反垄断二司相关负责人就《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》答记者问
杨波
2025年03月25日 00:00
市场监管总局网站近日，市场监管总局公布了《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》）。市场监管总局反垄断二司相关负责人就《基准》接受了记者采访。
一、制定出台《基准》的背景是什么？
2022年8月1日，修改后的《中华人民共和国反垄断法》（以下称新反垄断法）正式施行。为进一步规范新反垄断法实施后违法实施经营者集中行为的处罚工作，市场监管总局制定《基准》，主要有以下几点考虑：
一是贯彻落实党中央、国务院决策部署。党的十八届四中全会、十九届四中全会要求，建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。党的二十届三中全会要求，完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》也对规范罚款设定提出了要求。制定《基准》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。
二是营造市场化法治化国际化一流营商环境。新反垄断法大幅提高了违法实施经营者集中的法律责任，极大增强了法律威慑力，对违法实施经营者集中案件的调查和处罚提出了更高要求。制定《基准》有助于细化和明确处罚裁量的依据、标准等，保障违法实施经营者集中执法尺度统一透明，有利于更好保护经营者合法权益，稳定经营者预期，进一步激发市场活力。
三是推进经营者集中常态化监管。党的二十大报告强调，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会要求，强化反垄断和反不正当竞争。中央经济工作会议要求提升常态化监管水平。《基准》亮明规则，引导企业增强经营者集中合规意识和能力，有助于一体推进“事前合规、事中审查、事后追责”的经营者集中常态化监管。
二、《基准》的主要内容有哪些？
《基准》共18条，明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。主要内容包括，一是明确五种适用情形，说明实施行政处罚的指导原则并列明行政处罚对象的确定原则。二是根据是否具有或可能具有排除、限制竞争效果，分别制定处罚步骤。对不具有排除、限制竞争效果的，依据从轻、从重情形确定初步罚款数额，根据有关因素调整确定最终罚款数额。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的，采取必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。三是根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为二百五十万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为一百万元；具有从重情形的，初步罚款数额为四百万元。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的案件，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤计算罚款数额。四是根据裁量情节分阶次确定初步罚款数额基础上，综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素，设置六项下调因素和三项上调因素，调整后确定对经营者的罚款数额。五是明确违法实施经营者集中案件的法律适用、调整和实施等。此外，《基准》设置7个案例，对不同情形的案件罚款裁量方式进行辅助说明。
三、违法实施经营者集中主要包括哪些情形？
根据《基准》，违法实施经营者集中，是指违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中，主要包括五种情形：一是经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施集中；二是经营者集中申报后，未经批准实施集中；三是经营者集中未达到申报标准，但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且未按市场监管总局要求申报实施集中；四是违反附加限制性条件审查决定；五是违反禁止经营者集中审查决定。
四、确定初步罚款数额时，有哪些从轻和从重情形？分别对应什么罚款金额？
《基准》根据《中华人民共和国行政处罚法》和《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，在确定初步罚款数额时，设定四项从轻处罚情形及五项从重处罚情形。从轻处罚情形包括，一是在市场监管总局掌握该违法实施经营者集中行为前主动报告；二是主动采取措施消除或者减轻违法实施经营者集中后果；三是受他人胁迫或者诱骗违法实施经营者集中；四是其他情形。对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，具有上述情形的，初步罚款数额为一百万元。
从重处罚情形包括，一是教唆、胁迫、诱骗其他经营者违法实施经营者集中；二是因违法实施经营者集中受到行政处罚之日起，一年内再次发生违法实施集中行为；三是阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复；四是伪造、隐匿、毁灭、转移证据；五是其他情形。对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，具有上述情形的，初步罚款数额为四百万元。
五、《基准》关于裁量情节，除从轻、从重处罚情节外，还设置了罚款下调、上调因素，具体是什么考虑？
从轻情节、从重情节为法定概念，我们根据《中华人民共和国行政处罚法》及《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等结合实际进行细化。办案实践中，我们发现有一些情形尚未达到法定从轻、从重情节，但体现了当事人的违法事实、情节、主观因素等的差异，应当影响罚款数额，因此结合工作实际并听取相关意见后，设置罚款下调、上调因素，在初步罚款数额的基础上下调或上调10%，更能够体现过罚相当原则。我们创新性采用此种罚款计算方式，最大程度给予企业明确指引，限制行政机关行政处罚裁量权的行使。
六、《基准》对具有排除、限制竞争效果的案件裁量方式作原则性规定，是出于什么考虑？
《基准》坚持突出重点，急用先行原则，对于实践中数量较多且执法经验较成熟的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中案件，细化并科学设置了行政处罚裁量的情节、步骤和幅度。对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的案件，目前缺乏实践基础，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤计算罚款数额，按照新反垄断法第五十八条作原则性规定。未来，我们将在进一步积累实践经验和认真研究的基础上细化完善。
七、《基准》对顶格处罚和加倍罚款有什么规定，有什么考虑？
对于恶意违法行为和特别恶劣的违法行为，《基准》还设置了顶格处罚和加倍罚款。顶格处罚主要针对具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，除责令停止实施集中等必要措施外，处上一年度销售额百分之十的罚款，包括三种情形，一是市场监管总局认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知经营者，经营者仍未经批准实施经营者集中；二是违反禁止经营者集中审查决定实施经营者集中；三是其他恶意违法实施经营者集中。加倍罚款是指违法实施经营者集中，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，市场监管总局可以根据《中华人民共和国反垄断法》第六十三条，在《中华人民共和国反垄断法》第五十八条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。