经济研究 理论研究

国家审计的哲学思考

沈华

2017年11月10日 12:00

吴健茹 朱殿骅
《审计月刊》2017年第3期

习近平同志在哲学社会科学工作座谈会上指出,“面对改革进入攻坚期和深水区、各种深层次矛盾和问题不断呈现、各类风险和挑战不断增多的新形势,如何提高改革决策水平、推进国家治理体系和治理能力现代化,迫切需要哲学社会科学更好发挥作用”,“面对全面从严治党进入重要阶段、党面临的风险和考验集中显现的新形势,如何不断提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险能力,使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,迫切需要哲学社会科学更好发挥作用”。哲学社会科学是人们认识世界、改造世界的重要工具,是推动历史发展和社会进步的重要力量,而哲学又是哲学社会科学的基础和中心。国家审计作为国家权力监督制约体系的重要组成部分,既是国家治理的基石和重要保障,又是全面从严治党的重要抓手。因此,用马克思主义哲学的原理和方法来指导国家审计工作具有重要意义。
   
      马克思主义哲学的基本内容主要包括辩证唯物主义论、唯物辩证法、认识论和唯物史观四部分,其内容包含了人、社会和自然的方方面面。本文从实事求是、创新发展和对立统一三个方面来阐述如何运用马克思主义哲学的观点方法来指导国家审计实践。
   
      一、国家审计应始终坚持实事求是的思想路线
   
      毛泽东同志在《改造我们的学习》中结合中国革命的实践经验,对“实事求是”作出了马克思主义的解释:“‘实事’就是客观存在的一切事物,‘是’就是客观事物的内部联系,即规律性,‘求’就是我们去研究”。实事求是是我们党的思想路线,中国共产党九十余年的历史实践深刻表明,很多曲折和弯路都是因为没有坚持实事求是这一思想路线。党的建设需要坚持实事求是,国家审计工作亦然。国家审计工作坚持实事求是的思想路线,具体来说主要包含以下三层含义。
   
      一是要注重调查研究。“没有调查就没有发言权”。广泛、深入的调查研究是科学决策的必要条件,国家审计是国家权力监督体系的重要组成部分,这一重要地位必然要求国家审计机关承担着高于一般行政机关的重大责任,因此国家审计机关在进行决策时必须慎之又慎,调查研究正是帮助国家审计机关进行科学决策的重要法宝。一方面,国家审计制度的完善和发展需要注重调查研究。当前,我国正处于全面深化改革的历史时期,这对国家审计的发展来说既是机遇也是挑战。在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标下,国家审计制度的改革和发展迎来了宝贵的历史机遇。然而,我国国家审计机关恢复设立仅30余年,国家审计的历史经验积累还十分有限。这就要求我国国家审计机关必须广泛深入地研究世界范围内国家审计制度的成功经验,探索出一条适应我国政治制度、符合全面深化改革要求的国家审计发展之路。另一方面,国家审计工作的科学开展需要注重调查研究。调查研究在国家审计工作中最突出的表现形式就是专项审计调查,这是我国特有的一种审计业务类型和审计方式,伴随着新中国审计监督制度的建立而产生,取得了明显成效,也积累了有益经验。专项审计调查是《审计法》所规定的一种与一般意义上的审计相并列的审计业务类型和审计工作方式,其目标更具宏观性,内容更具针对性,方法更具灵活性,有利于针对经济社会发展和改革过程中的普遍性、全局性、倾向性问题进行系统地调查了解和分析研究,进而揭示问题、剖析原因、提出对策。开展专项审计调查,能够使审计机关紧盯重点领域、重点方向、重点人员,做到有的放矢,进而节约审计资源、提升审计绩效,更好地发挥国家审计的建设性作用。
   
      二是要坚持民主集中制。民主集中制是中国共产党的最大制度优势,也是中国特色社会主义的最大制度特点。《宪法》第三条明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,作为履行审计监督职责的国家审计机关,民主集中制自然是各级审计机关需要严格遵循的根本组织原则。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,坚持党的领导是中国特色社会主义审计制度的根本要求,而坚持民主集中制则是坚持党的领导在审计工作中的最直接体现。各级审计机关要坚持党对审计工作的领导,严格贯彻落实《党章》对于民主集中制的要求。一方面,审计工作要充分发扬民主。随着科技发展和社会进步,现代经济活动日臻复杂,审计工作的有效开展必须依靠群策群力和集思广益。对于审计中遇到的信息技术、法律等专业性问题,审计机关通常还要借助外部力量。查处问题只是审计监督的手段,而非最终目的,审计监督最终是为了促进被审计单位内部控制的健全、促进相关法规制度得到良好的执行、促进社会法治和公平正义。因此,审计机关和审计人员在开展审计工作时应端正心态,和审计对象进行平等对话,避免高高在上、盛气凌人。在审计过程中,审计机关应加强与被审计单位的沟通,广泛听取被审计单位的意见,充分发扬审计民主,从而保证审计工作质量。另一方面,审计工作要坚持集中统一。脱离了集中的民主将化为一团散沙,缺乏凝聚力和向心力,因此,审计工作在充分发扬民主的基础上还要坚持集中统一。对于审计工作的计划安排,各级审计机关要认真贯彻本级党委、政府和上级审计机关的意见,切实将审计力量投入到党委、首长关注,社会影响广泛的重点领域和重点方向上,如近两年国家审计机关开展的“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策措施贯彻落实情况跟踪审计。对于重点审计项目审计报告的出具及审计处理的作出,以及其他具有全局性的重要决策,要坚持由审计机关党组实行集体领导、会议决定。
   
      三是要将理论与实践相结合。理论联系实际是对马克思主义普遍真理同革命和建设的具体实践相结合原则的概括表述,是坚持实事求是的一项基本要求。开展好审计工作,同样离不开理论和实践相结合。一方面,要用科学的审计理论指导审计实践。审计理论是对审计实践中规律、经验等的总结和升华,是通过演绎推理等方法得出的系统性、普遍性的认识。中国审计有着三千多年的历史,中国共产党领导下的审计走过了八十多年的历程,新中国审计制度也建立了三十多年。中国特色社会主义审计理论,就是通过对大量审计实践的深入剖析,从中提炼出国家审计特定的运行轨迹和发展规律,最终上升到理论高度。理论是实践的先导,脱离了科学审计理论的审计工作必然是盲目的、低效的。中国特色社会主义审计理论源于实践、高于实践,因而可以成为审计机关和审计人员开展审计工作的科学指南。另一方面,要在审计实践中检验并完善审计理论。任何真理都是相对的,任何理论都不可能亘古不变,而应在实践中不断发展。审计理论是对审计实践的归纳总结,随着审计实践的发展,审计中随时都会有新情况、新问题出现,这些往往是既有的审计理论所无法解决的,这就要求审计人员采取理论联系实际的思维方式,对新情况、新问题进行具体分析,而不是机械地、教条地套用既有的审计理论。通过新的审计实践,要对审计理论中不合时宜的部分进行扬弃,并发展出新的审计理论,从而保证审计理论能够紧密贴合审计实践的需要。
   
     二、国家审计应牢固树立创新发展的科学理念
   
      事物是永恒发展的是马克思主义唯物辩证法中运动观的基本观点。在这个科学技术日新月异的时代,社会的经济、金融活动无论从广度、深度上都较以往在飞速发展,这就要求作为矛盾运动另一方的国家审计也必须随着监督对象和监督环境的发展而发展。理念是行动的先导,国家审计事业发展要取得良好成效,首先应树立科学的发展理念。习近平总书记在中共十八届五中全会中指出,“实现‘十三五’时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”,而其中创新发展理念又居于首要位置。在全面深化改革的背景下,创新发展应成为国家审计事业发展的根本理念。
   
      一是要创新发展国家审计理念。由于历史文化以及政府长期在经济生活中占主导地位的影响,我国国家审计一直以来都由政府本位理念所主导。在政府本位理念下,政府部门是国家审计的主体,审计范围主要局限于政府相关的政治、经济活动等。实践表明,以政府本位的审计理念为导向的国家审计制度存在两个方面的突出问题:一方面,国家审计制度局限于作为政府的内审机构,无法充分体现国家行政权力中决策权、执行权和监督权之间的制衡作用;另一方面,国家审计制度侧重于对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财政收支和国有的金融机构、企事业组织的财务收支进行审计监督,对其他行使公共权力、使用公共资金或资源的社会团体、民主党派和非政府机构的监督明显不足,离审计“全覆盖”要求还有一定差距。随着我国政治文明和社会经济的发展,以多元化为突出特征的治理理念正逐渐取代政府包揽一切的管理理念,国家审计要有效地服务于国家治理,必然要在理念上与时俱进。我国正处于全面深化改革的历史机遇期,为此,国家审计机关应突破政府本位审计理念的束缚,树立社会本位的审计理念,探索改革国家审计体制,优化拓展国家审计职权,进而建立与国家治理的基石和重要保障这一重要地位相匹配的国家审计制度。
   
      二是要健全完善国家审计机制。国家审计机制是构成国家审计制度的骨骼和关节,相同的审计体制下,国家审计制度的监督效果如何,很大程度上取决于审计机制是否健全和完善。新中国国家审计制度建立三十多年来,审计机制在实践发展中不断健全,对于保障审计监督效果发挥了重要的作用,但是与发达国家相比,在构建适应国家治理现代化需要的国家审计机制方面,我们还有很长的路要走。其一,要进一步完善国家审计信息公开机制。加强行政透明度是新公共管理运动以来世界范围内政府行政改革的普遍趋势,行政公开是实现问责的前提条件。我国虽然已经建立了以审计结果公告为代表的国家审计信息公开机制,但是审计结果公告侧重于反映审计发现和查处的突出问题,其在信息公开的广度和深度上与美国等国家最高审计机关公布的审计报告还存在一定差距。其二,要进一步完善国家审计结果运用机制。国家审计的治理效果如何,很大程度上取决于审计结果是否得到了较好的运用。审计中暴露出的屡审屡犯问题,就是审计结果没有得到良好运用的有力证据。要加强对审计结果的分析,通过总结归纳跨项目、跨部门中存在的共性问题,分析问题产生的根本原因。如果问题在于法规制度不健全,则向相关行政部门提出完善法规制度的建议;如果问题在于被审计单位的内部控制不健全、内部管理不规范,则向被审计单位提出整改建议。要加强对审计查出问题整改工作的跟踪监督,促进审计整改落到实处。其三,要进一步完善国家审计质量控制机制。审计质量是审计工作的生命力,审计质量控制是审计管理的重心。当前,我国国家审计机关已经建立了包括审计系统内部层级监督机制、审计报告审理机制、审计救济机制等审计质量控制机制,在保证审计机关依法施审方面发挥了重要作用。下一步,可以在借鉴发达国家成功经验的基础上,探索构建审计质量同业复核机制,邀请其他审计机构或审计中介组织定期对国家审计机关的审计质量进行监督。
   
      三是要创新发展国家审计技术方法。工欲善其事,必先利其器,科学、先进、实用的审计技术方法是审计机关和审计人员开展审计监督的利器。当前,以互联网+、大数据和云计算为代表的技术变革是国家审计面临的最为重要的技术环境变化。进入21世纪以来,财经管理活动呈现出数字化、网络化、智能化的发展趋势,向审计监督提出了严峻挑战,如果审计机关在技术方法手段上不紧跟时代的发展,那么必然会被社会发展所淘汰。一方面,要创新信息化条件下的审计组织方式。审计实践显示,当前国家审计无论是在计划管理方面、业务实施方面还是审理工作方面都存在管理手段落后、过程管控不足、协同意识不强等问题。新形势下,国家审计机关应探索加强审计资源信息化管理,既盘活内部审计资源,又适当引入社会审计资源,打破传统组织边界,从实现组织目标、提升管理绩效的大局出发,优化审计资源配置,从而提升审计监督的质量和效果。应探索加强审计需求信息化管理,运用信息化手段建立动态审计项目库,对从五年发展规划到年度审计计划再到具体审计项目计划实施数字化管理,使审计计划制定能够更好地体现任务的轻重缓急,同时可以最大程度地避免重复审计和审计盲区。另一方面,要探索大数据环境下的审计查证方法。在互联网+和大数据环境下,审计机关所需要的证据隐藏在海量的数据背后,传统的审计查证方法根本无法适从。因此,需要将描述统计、聚类分析、关联分析、预测分析和数据可视化等数据挖掘方法与传统审计理论相结合,将数据分析与现场查证相结合,快速从海量的数据之中找到所需的审计证据,从而打破审计的数据瓶颈。
   
      三、国家审计应准确把握对立统一的客观规律
   
      对立统一规律揭示了世界上任何事物的内部和事物之间都包含了矛盾的两个方面,事物的发展在于自身的矛盾运动,矛盾的斗争性和同一性、普遍性和特殊性统一于客观事实。对立统一规律是马克思主义唯物辩证法的根本规律,对指导工作实践具有很强的现实意义:它教会我们要辩证地思考问题,即用联系的、发展的、全面的观点看待问题;要在对立中把握统一,在统一中把握对立。审计作为监督者与被监督者之间本身就构成一对矛盾,因此,在审计实践中我们要善于运用对立统一规律来分析问题和解决问题。
   
      一是要把握批判性职能和建设性职能的有机统一。国家审计的批判性职能就是揭露问题和查处问题。相比之下,国家审计建设性职能的外延则更加广泛,包括加强内部控制、堵塞管理漏洞、完善制度机制、维护经济安全、服务决策、促进改革等等。国家审计的批判性职能和建设性职能是相辅相成、对立统一的关系,批判性职能是建设性职能的根基,没有批判性,建设性就无从谈起;建设性是批判性的升华,光揭露问题、查处问题而不去查证问题背后的深层次原因,审计监督就会始终处于浅尝辄止的层次。当前,我国的反腐败斗争形势依然严峻,揭露问题和查处问题依然是矛盾的主要方面,因此国家审计应当充分发挥专业优势,以批判的眼光和态度去审查每个项目、每个事项、每个单位和每笔财政资金,通过审计发现问题、揭示风险、作出处理,履行国家审计机关的基本职责。我们相信,随着反腐败斗争的持续开展,制度的笼子越来越严密,法规制度越来越健全,政治生态越来越清明,财经违法违纪行为的数量必将减少,揭露问题和查处问题将不再是矛盾的主要方面,此时国家审计的建设性职能将凸显出来。
   
    二是要把握有限审计资源与全覆盖要求的有机统一。2015年12月中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件中指出,要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。实行审计全覆盖是新形势下国家审计机关的使命和责任,体现了党中央和国务院对国家审计机关的信任和期望,大大地提高了审计监督的权威性。与此同时,我们也要认识到审计资源的有限性和全覆盖要求之间本身就是矛盾的关系。受预算和编制的约束,国家审计无论资金还是人员上都是有限的,然而全覆盖要求下审计监督的对象具有无限性,不仅需要审计的单位、项目、领导干部数量众多,而且审计的外延也从财政财务收支拓展到公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况。这就要求国家审计机关和审计人员运用“重点论”的思维方法,以审计规划、计划为抓手,在摸清审计对象底数的基础上,建立分行业、分领域的审计对象数据库,分类确定审计重点和审计频次,编制中长期审计项目规划和年度计划时,既要突出年度审计重点,又要保证在一定周期内实现全覆盖。
   
      三是要把握监督他人与接受监督的有机统一。国家审计机关是国家权力监督系统的重要组成部分,依法独立行使审计监督权,就其作为一项重要的国家公权力而言,同样需要接受监督。对权力的监督不外乎两条路径,一则以权力制约权力,一则以权利监督权力。作为国家治理现代化的基石和重要保障,唯有用铁的纪律锤炼过硬的审计队伍,率先践行忠诚、干净、担当的政治诺言,模范遵守党纪国法,才能更好地履行宪法赋予的法定职责,实现审计监督全覆盖,提高审计监督效能,为推进“四个全面”战略布局发挥应有的作用,为中国梦的实现助力护航。国家审计机关应当积极主动地接受巡视监督、纪检监察监督、人大监督和司法监督,通过外部监督促进自身建设,努力打造一支忠诚、干净、担当的审计铁军。以权力制约权力,再以权力来监督之,难免会陷入循环往复的困境之中,这就需要以权利来监督权力。新形势下,审计机关应率先垂范,以审计结果公开为切入点,在保守秘密的前提下促进审计全过程的公开透明,主动接受舆论监督和社会监督。只有主动接受监督,审计机关和审计人员才能更好地去监督别人,更有效地维护国家审计监督的独立性和权威性。
   
    作者简介:吴健茹,军事经济学院;朱殿骅,中央军委审计署第二审计中心]]>

2017年11月10日 06:33
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现代化经济体系:发展的战略目标