经济研究 理论研究

论《管子》财政思想与现实价值

沈华

2017年12月01日 12:00

耿振东
《经济问题》2017年第5期

《管子》在中国古代经济思想史上占有重要地位。经济学家胡寄窗说:“《管子》……有将近1/2主要是研究经济。这在先秦著作中是绝无仅有的现象。”[1]巫宝三说:“终我国封建社会时期,这(指《管子》)是一部论述封建国家经济问题最为全面和最为丰富的著作。”[2]在笔者看来,《管子》讲经济问题,最具特色的莫过于他对国家财政思想的论述。众所周知,充足的财政对于一个国家的正常运转至关重要。那么,国家获取财政应遵循什么原则,表现出什么特点,财政获取有哪些渠道,其最终目的是什么?关于这些问题,两千多年前的《管子》已为我们作出极具特色的解答。《管子》财政思想不仅在历代封建政府的理财工作中发挥过重要作用,而且对于今天的社会主义建设依然有重要借鉴意义。
   
      一、原则和方法
   
      中国自古以农业立国,田赋成为封建国家的主要财政来源。随着社会生产力提高,经济活动日益活跃,商品交换渐趋频繁,各种工商税、关税也成为财政获取的重要方式。一般情况下,国家是依据法律通过强迫人民纳税的方式来获取财政收入的。但这样一种方式显然存在不足,因为它违背了人生而好利的基本特性。对此,《管子》分析认为:人民总是死命求利的,给予他们好处就欢喜,夺取他们的利益就愤怒。懂得治国之道的人,应该只向人民展示国家赐予的一面,而不让人民察觉国家攘夺的一面。如果硬性地让人民缴税,很容易引起人民对于国家的反抗情绪而偷税漏税。比如,对人民征以房屋税,人民就会毁掉房屋;征以树木税,就砍伐树木;征以畜牧税,就杀掉牲畜;征以人口税,就隐瞒人口。所以国家应该避免强制性税收方法,采用让人民在不知不觉中完成纳税任务的隐蔽方式。如果能做到这一点,人民就乐于服从,天下就容易治理。《管子》把通过隐蔽的方式让人民纳税以获取国家财政收入的方式,称为“见予之形,不见夺之理”[3]。
   
      原则定下来,接下去是如何贯彻落实的问题。《管子》提出的第一种财政获取方法是“官山海”[3]1246,即政府垄断盐铁资源并实施官方专卖。国家首先控制产盐产铁的山海资源,并宣布不准私人私自采盐冶铁的禁令,然后招募一批劳动者组成浩浩荡荡的盐铁大军。待人民生产出食盐、铁器后,国家如数回收并统一销售。以“官山海”获取财政收入的效果如何呢?《管子》为我们算了一笔账:如果一升盐在成本的基础上多加一个钱,那么一釜盐可以多卖100个钱。如果一升盐多卖2个钱,那么一釜盐可以多卖200个钱。依此类推,一钟盐可以多卖2000个钱,十钟多卖2万个钱,一百钟多卖20万个钱,一千钟多卖200万个钱。一个万乘的大国,一天多卖200万个钱,十天多卖2000万个钱,一个月就可以多卖6000万个钱。同样是万乘的大国,按百万人口计算,如果一个人一个月缴纳30个钱的人头税,一个月下来可以收入3000万个钱。而现在实行盐业官营政策,不再需要向人民征收人头税了,人民都非常高兴。可国家的实际收入一点都没有减少,反而增加了一倍。也就是说,国家单单卖盐一项的收入,就相当于两个万乘大国的人头税收入。
   
      《管子》提出的第二种财政获取方法是敛轻散重,即国家扮演商人角色直接介入经济活动,通过对物品的贱买贵卖获取经济收入。《管子》认真分析了影响物价高低的两个因素。一是“岁有赈凶,故民有羡不足”[3]993,“多则贱,寡则贵”[3]1274。在以农业为主的封建社会,是否风调雨顺影响着人民手中物品的多寡。丰年人们手中的物品多,多则引起市场上物价下跌;凶年物品少,少则引起市场上物价高涨。二是“时有春秋,故谷有贵贱。”[3]993物品的生产制作有一个时令问题,同样的物品在一年四季不同的季节会有不同的价格。拿粮食来说,秋天收获季节,粮价肯定低,春天人民缺粮的时候,粮价肯定高。针对物价存在起伏涨落的客观现实,《管子》提出敛轻散重以获利的方法:“夫民有余则轻之,故人君敛之以轻。民不足则重之,故人君散之以重。敛积之以轻,散行之以重,故君必有十倍之利。”[3]1269应该指出的是,政府敛轻散重不是全以获利为中心。一方面,政府获利相对于商贾来说要少得多;另一方面,政府敛轻散重兼有打击商贾市场垄断的目的。因而,敛轻散重在平衡市场、方便人民方面起着积极作用。
   
      《管子》提出的第三种财政获取方法是国家组织放贷。在《管子》写作的年代,民间高利贷商人以贷款、贷物为名,对人民敲诈勒索,大多数家庭因为无力偿付高额的利息,生活极端困窘。高利贷势力已成为人民正常生产生活的巨大障碍,它严重影响到国家对社会经济的宏观调控。于是,《管子》提出由国家组建借贷机构的方法。政府要求大大小小的城邑准备充足的粮食、器具和充足的货币,以此作为向人民借贷的资本。春夏两季人民耕作,如果需要种子、粮食或农具、货币,都可以从国家那里获得供给。所有借贷在偿还时,均要求人民在可承受的范围内多缴纳一点利息。国家组织有关部门向人民借贷,扼制了高利贷势力对人民的盘剥。人民可以安定地生产生活,国家也在组织借贷中获得部分收入,即“民无废事而国无失利”[3]1269。
   
      《管子》提出的第四种财政获取方法是国家垄断货币的铸造与发行,这也是保证以上三种方法顺利实施的前提。《管子》说:“请立币,国铜。以二年之粟顾之,立黔落。”[3]1303它建议国家占有产铜之山,并宣布私人不得开采。国家建立专门的场所,准备两年的粮食雇佣人民开采铜矿、冶铸货币。在《管子》看来,货币既是财富的代表,又是财物流通的媒介。垄断了货币的铸造与发行,就能有效控制包括人民的命根子——粮食在内的所有物品,为掌控财富奠定基础。这被称作“执其通施,以御其司命”[3]1259。
   
    二、特点和目的
   
      《管子》主张的财政获取方法体现出三个特点。一是垄断性。比如国家对盐铁资源的开采与销售,对铜矿开采与对货币的铸造,均具有垄断的性质。二是强制性。国家凭借行政特权,硬性作出一些规定,对违犯规定的人施以惩罚。比如,国家宣布山海资源国有后,对那些“有动封山者”实施“罪死而不赦”的惩罚,对那些犯令较轻者,则规定“左足入,左足断;右足入,右足断”[3]1360。三是抑商性。这一方面表现在国家扮演商人角色通过对物品的贱买贵卖与商人争夺经济利益;另一方面表现在国家垄断货币的铸造与发行。据学者考证,货币最初是由商人铸造的:“范铜为货,乃创自商民;民以为便,便则通行;国君未有禁令,铸不为私。商民创此,为权利之巧术。”[4]国家垄断了货币的铸造与发行,就相当于把货币的铸造权从商人手中硬性剥夺过来,其抑商特性是很明显的。
   
      强调多方面获取财政收入,无非是让国家成为经济活动的实际掌控者并成为最大的受益者,《管子》把这一思想称为“利出于一孔”。那么,“利出于一孔”的国家掌控财富的背后隐藏着怎样的政治动机呢?我们看《管子》的一段表述:“利出于一孔者,其国无敌。出二孔者,其兵不诎。出三孔者,不可以举兵。出四孔者,其国必亡。”[3]1262“利出于一孔”,已如上述。“出二孔”,就是国家之外还有一种势力,二者共同瓜分利益所得。“出三孔”,就是国家之外还有两种势力,三者共同瓜分利益所得,依此类推。在《管子》看来,国家占有社会财富就国富兵强,天下无敌;国家与另外一种势力共同占有社会财富,这个国家遇到战争,就仅有招架之功而无还击之力。国家与另外两种势力共同占有社会财富,这个国家就没有能力对外举兵打仗;国家与另外三种势力共同占有社会财富,这个国家不久就会灭亡。由此看来,《管子》强调“利出于一孔”,目的是要让国家称王称霸。
   
      《管子》说:“国有十年之蓄,而民不足于食,皆以其技能望君之禄也。君有山海之金,而民不足于用,是皆以其事业交接于君上也。故人君挟其食,守其用,据有余而制不足,故民无不累于上也。五谷食米,民之司命也。黄金刀币,民之通施也。故善者执其通施,以御其司命,故民力可得而尽也。”[3]1259国家掌控充足的社会财富,人民总觉得有所缺乏,这样他们就盼望向君主奉献自己的一技之长以得到君主的俸禄。国家掌控丰富的自然资源,人民总觉得不够使用,他们就盼望为君主做些事情以得到君主给予的好处。国家用自己巨额的财富钳制、约束人民,人民就没有一个不依附于国家、没有一个不依附于君主的。国家掌控粮食、拥有货币,并用货币调控粮食等万物,就可以随心所欲地统治人民、使用民力,使其为政权服务了。
   
      综上所论,《管子》财政思想的实质是让国家介入经济生活并成为经济活动的最大受益者,通过利益的分配调动人民积极性,使他们为政权服务,最终称王称霸于天下。
   
      三、早期实践
   
      《宋史·食货》记载:“神宗嗣位,尤先理财。”[5]宋神宗上台后之所以首抓财政工作,是因为当时国库入不敷出。国家没有钱、没有粮,政权的维护和工作的开展就会受到影响。政治的正常运作,始终离不开经济上的支持,而《管子》的财政思想,正是解决这一问题的为政之术。从这个意义上说,《管子》财政之道在宋神宗时期受到重视是注定的历史事实。实际上,不仅宋神宗时期,历代封建王朝乃至民国时期,《管子》财政思想都大有用武之地。下面,仅以宋代及民国的财政管理实践为例略作说明。
   
      北宋政权的官僚队伍极其庞大。这从下面一组数据可以看出:太祖在位时,每次科举取士一般在10~30人之间;太宗时,每次科举取士的人数则达到140~1300人之间,太宗在位22年,共举行八次科举考试,总计录取5800多人。真宗时,政府官僚队伍的总人数达57万。自太宗起,北宋在与辽国、大夏国的军事冲突中败多胜少。北宋政权除每年向辽、大夏输送大量的白银、丝绸以换取边境的安宁外,还大量扩充军队。宋太祖建国时有军队22万人,至仁宗庆历间增至125万人。冗官、冗兵必然出现冗费;再加之对外战事的接连失利以及靠向对方输绢输银以苟且求和,致使北宋政权陷入积贫、积弱的艰难境地。欧阳修描述当时的社会情势说:“从来所患者夷狄,今夷狄叛矣;所恶者盗贼,今盗贼起矣;所忧者水旱,今水旱作矣;所赖者民力,今民力困矣;所须者财用,今财用乏矣。”[6]宋神宗即位后,被提升为参知政事的王安石辅佐神宗实施变法。变法的内容虽很多,诸如政治、经济、军事、科举、教育均有涉及,但对国家的财经管理进行改革则是其关键所在。从王安石采取的一系列经济政策看,他所实施的均输法、青苗法、市易法均是建立在《管子》财政思想基础上的。
   
      北宋朝廷在京城设有发运使官员,专门负责皇室及京城政府官、军的日常开支,他们每年都要向全国各地征购各类军用及民用物资。但发运使官员在征收各类物资时,经常不顾及各地实际物资的供求状况,只知道机械地遵奉诏令急征暴敛;而地方政府在不了解京城实际需求的情况下,只知道如期上缴。结果,“远方有倍蓰之输,中都有半价之鬻”[5]4556。针对这一弊端,王安石开始实施均输法:政府给予发运使500万缗钱、300万石米作为本钱,根据京城对各种物资的实际需求,以就贱、就近为原则进行征收、购买,避免出现朝廷和地方在供给上互不相知、市场有余缺又不能相互调剂的现象。当然,发运使官员也可以就地收购并储存价格比较低廉的当地物资,然后根据各地物资的实际盈虚状况,做一些平衡市场、调剂余缺的工作,以此实现政府对京城所需物品的统一协调管理。这一做法有力打击了“乘公私之急”[5]4556垄断市场、待价而沽的富商大贾,真正达到国家掌控轻重敛散之权、“庶几国用可足,民财不匮”[5]4556的理财效果。
   
    西汉宣帝的时候,大司农中丞耿寿昌曾创置常平仓制度。常平仓制度也是对《管子》财政思想的借鉴运用。它的基本运作方式是:粮价便宜的时候,国家及时买进并储藏起来,粮价高涨的时候,国家及时卖出,以此防止用心叵测的商人故意压低价格收粮或故意抬高价格售粮。它既保证了农民利益不受侵害,打击了非法的富商巨贾,又使国家在低价买进、高价卖出中能获得一些收益。北宋前期一度沿用这项制度。后来,常平仓制度所发挥的作用越来越有限。一方面,民间缺粮,常平仓散发粮食以接济民众,受惠的只是附近一些游手好闲之人,广大人民并没有享受到常平仓的好处。另一方面,由于管理不善,国家在低价买进、高价卖出中,并没有获得多大的收益。于是,王安石在常平仓基础上创置了青苗法。
   
      青苗法确立了政府与人民之间的借贷关系。政府是放贷方,其放贷资本是常平仓原有的钱谷,民众则是借贷方。“愿预借者给之。随税输纳斛斗半为夏料,半为秋料,内有请本色或纳时价贵愿纳钱者,皆从其便”[5]4279。每年青黄不接的时候,民户可自愿向官府借贷,并在缴纳夏秋两税时偿还官府2分的借贷利息。青苗法有力遏止了民间富商巨贾利用放贷之机对人民大肆盘剥。最初,青苗法收取2分利息,后来将利息调至3分,以致遭到反对者“是官自放钱取息,与初诏绝相违戾”[5]4282的攻击。由此,我们可以看出,青苗法有利民的一面,同时亦有为国家谋取经济利益的一面。
   
      北宋京城开封,市场上百货堆积。有一些富商大贾凭借手中的巨额资本垄断市场,使“市无常价,贵贱相倾,或倍本数”。他们掌握着市场轻重敛散之权。结果,京城之外的商旅看到在京城市场无所谋利,于是就从京城市场中退出,不愿再去京城经商。这使京城之内的人民备受京城富商大贾的敲诈勒索。于是有人向朝廷建议,“宜假钱别置常平市易司,择通财之官以任其责,仍求良贾为之辅。使审知市物之贵贱,贱则少增价取之,令不至伤商;贵则少损价出之,令不至害民。”[5]2156国家通过设置常平市易司从富商大贾手中夺回对市场轻重敛散之权的办法,使“商旅以通,黎民以遂,国用以足”[7]。王安石认为,这项建议完全符合自己理财的目的,于是很快将之纳入变法之列。
   
      王安石实施上述理财措施,不但使北宋财政大有增加,而且使农民的赋税负担也减轻了不少。可以说,变法期间出现的“中外府库,无不充衍,小邑所积钱米,亦不减二十万”[5]10568的繁荣局面,正是他对《管子》财政思想借鉴运用的结果。
   
      1929年世界经济危机爆发;1931年日本发动侵华“九一八”事变,中国15%的市场沦陷;加之1931年长江下游的特大水灾,中华民族不仅面临严重的民族危机,同时也陷入极端的经济困境。一些学者和政界人士认为,中国要想冲决困境、摆脱危难,必须加快工业化和现代化建设。而实现工业化和现代化的必由之路是放弃自由放任的经济政策,转向由国家统一管理的统制经济政策。当时著名的经济学家马寅初说,中国想借鉴西方国家以自由竞争的方式发展实业,已断不可能。“然则中国经济之出路,只有统制经济一途”[8]。另一位学者刘大钧也说:“如一切不加统制,则经济不易发展,而其稍有发展者又不免畸形。况实行统制,则国力加强,可抵抗邻国之经济侵略。”[9]
   
      作为战争状态下的临时经济政策,国民党政府实施的统制经济包括很多内容,比如说通过限制提取、奖励储蓄、增大发行以及加强外汇管理防止资金外逃,以此确保金融稳定的金融统制;为提高运输能力,将平时私营的铁道、船舶、汽车、电报、邮电等改归国营以优先服务军事的交通统制;对于国内必需品严禁出口,富裕品鼓励出口以换取外汇,借之从国外输入战时物资的贸易统制等。因而,统制经济是一种体系完备、运行周密的全方位社会经济管理政策,它虽有《管子》财政思想所不能容纳的内容,但却是以《管子》财政思想为基础的。
   
      全方位的经济统制最终要落实为为抗战提供坚实的物质基础。而是否拥有坚实的物质基础,既要看各行各业的运营是否以战争为中心,还要看国家的财政实力是否强大。不过这时的财政实力是否强大,却不只是看拥有多少货币,更重要的是看国家能否直接掌握、支配足够的战时物资。国民党政府要想充实国家财政,必须既有钱又有物。钱的问题的解决,依然借助于原始的国家产销制。不同的是,在以盐为重点的产销对象基础上,又加上糖、烟和火柴。从1942-1945年,盐、糖、烟、火柴专卖收入占同期国家财政收入的17.49%。物的问题的解决则采用统购统销的方式,即对明文规定的列入统制范围的物资,如钨、锑、锡、汞、铋、桐油、生丝、猪鬃、茶叶、药材、花纱布等,由国家专门管理机关进行收购并转外销,以取得的外汇从国外购买所需战时物资。虽然获取钱和获取物二者不同,但均是建立在国家介入经济生活使“利出于一孔”[3]1262、使国家成为经济生活最大受益者的《管子》财政思想基础上的。
   
      四、现实价值
   
      新中国成立之际,金融剧烈波动,物价大幅上涨,国家面临的形势很严峻。自1950年10月起,数十万中国人民志愿军先后奔赴朝鲜,更使国家财政紧张。如何恢复凋敝的国民经济,如何稳定市场,如何在经济上支持抗美援朝,强调自然发展的经济思想肯定不会奏效。唯一的解决方案是政府直接介入经济领域,实行经济上的宏观调控。这里仅举一个典型的事例加以说明。
   
    当时市场上有两种重要的物资,一是粮食,一是纱布。1949年7月,国家成立统一的内外贸专业公司,以备统一掌握与调运物资并加强在市场上的竞争力量。1949年10月,全国出现第三次物价大波动,投机资本极为猖獗。在陈云同志的主持下,国家集中金融、贸易、财政等各部门力量,与当时的投机资本家展开较量。投机资本家故意抬高粮食、纱布的收购价格,妄图以高价吸引人们,借机捞空市场物资,再以更高的价格出卖以掘取暴利。人民政府领导的各大贸易公司在投机资本家故意抬高价格的同时,也随即抬高这些物资的价格进行购买,并保持与黑市价格持平。投机资本家继续抬高价格,与此同时,不惜高利息借贷货币,继续疯狂抢购。国家贸易公司也随即抬高价格,与投机资本家争夺市场。等到市场上粮食、纱布的价格涨到顶峰,资本家手里的钱也用得差不多了,以至于他们手里仅有物资而没有了钱。这时候,政府下令紧缩银根。银行一律停止贷款,并按合同收回贷款;地方经费中,凡是可以延期发放的,一律延期;各大城市征收可以收缩银根的税收;同时要求私营企业无论怎样不景气也给工人发工资,并要求不许闭厂休息。经过政府和投机资本家的明争暗斗,投机资本家黔驴技穷,最后只好把之前收购的物资倾吐出来。这时,各地贸易公司也随即抛售物资,并一直压低价格,直到使物价跌到政府预期的程度,并借机购进投机资本家倾吐出来的全部物资。经过这一次国家对经济领域的干涉介入,投机资本家受到毁灭性打击。到1950年,各地物资、物价基本趋于稳定,人民政府取得了市场支配的主动权[10]。
   
      改革开放以来,中国逐步实施以市场经济为导向的经济发展战略,《管子》主张的干涉介入的财政思想依然有不可忽视的重要价值。首先,国家要始终垄断铸币权。《管子》认为,只有国家垄断铸币,才能平衡市场保护人民的利益,才能更好地调控经济。对于今天而言,就是要坚决制止私造假钞的行为。货币是经济运行的血液,只有控制住货币的制造与发行,才能保证经济生活有秩序地进行。其次,国有企业不可缺。《管子》财政思想中的国家产销盐铁,实际上就是古代的国有企业。《管子》认为,国家产销与人民生活息息相关的重要物资,可以稳定市场、稳定民生,同时也可以增加国家财政收入。在当今社会,国有企业举足轻重的作用有目共睹。尽管国有企业的经营范围、国有企业存在意义远远超出了古代的盐铁官营,但是盐铁官营的基本理论依然适用于当代的国有企业。最后,要保证国家财政充裕。《管子》认为只有国家掌控经济活动,才能尽民力使国家强大无敌。今天,只有我们国家的财政充裕,政府才能更有效地调控社会经济,才能更好地从事文化教育、社会保障和国防等多方面的建设。这样不但能增加人民福利,提高人民的物质文化水平,还能为社会主义建设赢得安全的国际环境。
   
    作者简介:耿振东(1973- ),男,山东淄博人,博士,山西省社会科学院副研究员,研究方向为中国古代思想文化史。山西 太原 030006]]>

2017年12月01日 04:14
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制度金融学理论与中国金融法治发展:理论述评