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美国特朗普政府税制改革:背景、焦点与进程

沈华

2018年04月13日 12:00

马珺
《地方财政研究》2017年第10期

2017年4月26日美国总统特朗普在其就职100日之际,对外公布了联邦政府税制改革的原则性方案(White House,2017),该方案经历了从特朗普参与竞选到入职以来的多次调整,基本原则虽较为明朗,但重要细节并未成型。基于美国的税收立法程序,总统代表行政部门所提出的改革方案,最终在多大程度上为立法部门所吸收,两党以及国会两院能否就重大的税改内容达成共识,存在很多不确定性。经过长达5个月的努力,白宫终于赶在2017财政年度即将结束的前三天,于9月27日对外公布了其与国会共和党领袖反复协调、共同制定的《联合税改框架》①。鉴于新一届国会开张及新总统执政以来,其所推出的各项政策大多出师不利,因此,税改能否顺利推进,关乎公众对共和党及新总统执政能力的认可。
   
      在开放世界中,全球都对美国税改极为关注,中国政、商、学各界亦然。虽然美国税改的法律文本并未面世,但国内已经出现诸多关于美国税改对中国影响的公开、非公开研究,对认识美国税改提供了非常有用的视角。唯美中不足的是,多数研究未能充分注意到美国是一个税收法定的国家,税改的走向取决于立法中各方博弈,而不仅是总统或执政党的观点。笔者认为,若要全面理解美国税改,不仅应了解其税改提议的具体内容,还要重视对下述问题的研究:一是美国国内各方对税改的诉求,二是两党之间、两党内部及府会分歧,三是美国税收立法程序。本文拟从这一角度,对美国税改的可能走向进行解读,以期与先前的相关研究互为补充。
   
      一、美国税制为什么需要改革?
   
      美国社会吁求税制改革,已经不是一天两天的事情了。为什么在当下,似乎变得非改不可了呢?原因不全在于美国税制本身不够好,美国在20世纪上半叶率先建立了综合所得税制,一度领全球风气之先,是世界各国效仿的榜样。然而,随着美国国内和全球经济社会环境的变迁,美国现行税制变得越来越与外部环境要求及国内政策目标不相适应。
   
      美国早期的联邦税制以关税(tarrifs)、特别消费税(excises tax)等为主体税种,是一种流转税制,后来出于为战争筹资的原因,开征了所得税。对比之下,人们发现在流转环节课税对税收负担的分配有失公平,经过多方努力,美国税制在20世纪50年代实现了从流转环节课税为主向所得环节课税为主的转型,建立了以所得税为主体的联邦税制。
   
      所得税制通过两种方式强化收入分配效应,一是采用综合税基,即将一切能够提升纳税人未来消费能力的所得,全部纳入税基;二是采用超额累进税率,让收入更高的纳税人缴纳更多的税收(Tanzi,2008)。美国历史上个人所得税的最高边际税率一度达到94%(1944-1945年),级次达24个之多。在所得税此后的发展史上,为了使税收负担的分配更好地反映纳税人的不同情况,越来越多的免税(tax exemptions)、税前扣除(tax deductions)、税款抵免(tax credits)等措施被引入税法。与个人所得税相比,企业所得税虽然不采用超额累进税率,但税收优惠的普遍化是相似的,导致美国税制越来越复杂。100年间美国联邦税收法典篇幅已超过240万字,与1955年相比增长6倍,与1985年的篇幅相比也已翻了一番;此外,美国联邦税务局(IRS)还为税法的执行颁布了长达770万字的各种条例,目前联邦税收法律法规总共已经厚达7000页之巨,极大地增加了征纳成本,美国现行税制被认为既无效率、也失去了公平的本意(Hodge,2016)。
   
      20世纪80年代的税制改革,着眼于扩大税基、降低税率和简化税制,然而减税恶化了财政平衡,导致赤字和债务规模增加。2000年以来,政府支出进一步扩张,而税收收入持续下滑,赤字和债务规模攀升。巧合的是,1980年代开始的美国税改与新一波全球化进程同步,后者使美国传统制造业大量向海外低成本国家和地区转移;不仅如此,出于避税考虑,美国公司或选择将利润留在海外,或在低税率国家和地区设立总部。美国国内就业和经济增长都因此受到拖累,收入分配状况也随之恶化,居民收入差距呈持续扩大趋势。近几十年来,在全球化的压力下美国吸取了其他国家的经验,对资本所得给予相对优惠的税收待遇,使得在居民收入差距扩大的同时,居民财富不平等状况也日趋恶化。
   
      美国社会早就认识到产业空心化对中低收入阶层的打击,将加剧社会收入和财富分配差距,无奈资本流动并不考虑这些,它们出于逐利天性只会向成本(含税收)洼地流动。作为一种政策成本,美国现行税制相对于其他国家缺乏竞争力,被认为对于美国产业、资本和人才外流负有重大责任。2007年次贷危机爆发以来,联邦政府频繁运用量化宽松手段刺激经济复苏。高杠杆率、资金体外循环,进一步损害了实体经济,打击了就业、创新和企业家精神,已经威胁到美国经济繁荣的根本,因此很容易理解特朗普何以凭藉“振兴美国”的口号而赢得选举。在这一背景下,美国社会对税改的目标诉求很明确,就是要经济增长、要国内就业、要分配公平,这已成为美国社会的共识。
   
      二、美国人想要什么样的税制?
   
      (一)主导本次改革的核心议题:要所得税还是要消费税
   
      然而,要使一种税制同时兼顾经济增长、扩大就业和税负公平三大目标,并非易事。究竟什么样的税制最为理想,美国人已经为此争论了近百年。回顾美国税制史,美国联邦税制从流转税走向综合所得税,再到逐步偏离综合所得税,多年来美国人就税制改革的各种争论归纳为一句话,就是“要消费税制还是要所得税制”。
   
      消费税制和所得税制的主要区别,不在于课税环节,而主要体现在税基的选择上。消费税只对国民收入中用于当前消费的部分课税;而所得税,不仅对用于当前消费的收入课税,也对用于储蓄以备未来消费的部分课税。关于消费税和所得税的利弊,尽管有很多纷争,但通常认为所得税制更有利于税负的公平分配,而消费税制更有利于促进经济增长和就业。
   
      美国现行税制以所得税为主体,名义上是所得税制,实质是一种混合税制。这是因为,它并未将家庭和个人的全部资本所得和企业投资纳入税基;已经纳入税基的部分,其适用税率相对于劳动所得的适用税率也较低。这一现状反映了美国税收政策基于全球化背景在多维政策目标间的权衡。20世纪80年代以来的全球化浪潮与技术进步,推动和便利了资本和高技术人才(可视为知识资本的载体)的全球流动,各国为吸引资本、达到增长和就业的目标,在税收制度上采取了对资本更有利的政策,体现在税制上,就是对资本低税或免税(高培勇,2011;马珺,2011)。过去若干年里,发生了流转环节的增值税制从生产型向消费型(对企业投资支出免税)转型、所得税制对资本所得轻税的世界趋势,便是明证。
   
    “消费税—所得税”之争尽管是一种学术争论,但是它折射出人们对现实世界基本问题的认知差异,即:在当前的美国社会,经济增长问题更紧迫,还是收入和财富分配不平等问题更紧迫?换一种说法就是“美国税制应如何对待劳动和资本”。全球化进程加速使“消费税-所得税之争”原本就蕴含着的劳资利益间的张力显性化,使美国联邦税制政策目标中经济竞争力目标和收入分配目标间的对立更加清晰。
   
      (二)两党的共识与分歧
   
      历经百余年的发展,美国税制的日趋复杂已经伤及公平和效率这些基本目标,两党一致认为现行税制必须改革。在2016年总统竞选中,两党的候选人都把税制改革列为最重要的财政政策竞选纲领。但基于认知和立场上的差异,在税制改革目标和改革举措上,两党关切的重心有着重大分歧。
   
      共和党认为美国经济面临的主要矛盾是增长问题,收入分配问题属于次要矛盾,并且收入分配问题可以通过经济增长来解决;认为由于税制缺乏竞争力,将资本和就业机会赶出了国门,在很大程度上制约了美国经济的发展。因此,共和党明确提出的税改目标,一是以减税促进资本、特别是制造业资本回流,以增加国内就业、提振美国经济;二是减轻中低收入者税收负担。
   
      共和党主流观点认为,美国税制之所以竞争力不足,主要是由于它的结构不合理造成的。
   
      其一,以所得税为主体的税制结构导致的问题。在当前各国的所得课税实践中,虽然普遍对资本(即储蓄和投资)给予优惠待遇,但尚未做到完全免税;而在增值税课税实践中,对资本免税已经成为国际惯例。美国税制以所得税为主体,与那些以增值税为主体、或采纳增值税与所得税双主体的国家相比,美国税制对投资缺乏鼓励,不利于经济增长,使美国经济的竞争力受到了限制。此外,美国是发达国家中唯一不实行增值税的国家(少数州征收的增值税除外),其出口产品无法退税,使美国产品在国际市场上缺乏竞争力。针对这一缺陷,美国众议院保守派保罗·瑞安和凯文·布雷迪税改提案②的重头戏,一是允许公司的资本性支出在当年全部扣除,其实质是要在现行所得税制度的外衣下,通过对储蓄和投资的完全免税(即只对全部所得中用于消费的部分课税),使企业所得税蜕变为事实上的现金流量税(cash-flow tax),即消费税(consumption tax),从而达到在不采用增值税的前提下,实现与消费型增值税对资本免税类似的政策效果。二是实行税收边境调整,原则上不分企业所在地,在计征企业所得税时,只对美国进口产品课征,而对出口产品免征。这是典型的目的地型公司税(destination-based corporate tax)的特征,旨在提高美国出口产品竞争力。实行目的地型公司税的另一个好处是,企业不必想方设法将生产利润转移到税率较低的地方实现,特别是转移定价的情况将更少发生,这是因为,对出口免税使得虚假降低产品定价的企业行为失去了意义,不允许进口扣除也使企业不必为了避税目的而虚假提高进口价格(Avi-Yonah,2016)。
   
      其二,企业所得税自身结构不够合理带来的问题。美国企业所得税的名义税率为35%,若加上各州的税率,可以达到40%左右,但扣除各种税收优惠,实际税率平均只有19%左右,与OECD国家平均水平相当。名义税率与实际税率的偏离导致了严重的弊端,首先,两者的差异制造了现行税制的漏洞,税基侵蚀对税收收入造成损害;其次,两者的差距意味着总税负的再分配,对再分配利益的期待鼓励了政治干预、游说和寻租活动,造成行业间、企业间税负的人为不公平;第三,这将极大地扭曲企业决策,某些情况下,企业对税收利益的考虑甚至超过了对商业需要的考虑。
   
      因此,共和党保守派主张的美国企业税制改革不是简单“减税”,更不是单纯“降低税率”,而是在完善税基前提下的税制重构,从所得税制走向消费税制,并将公司课税从现行的属人管辖原则转向纯粹的地域管辖原则。相对而言,个人所得税改革并不是共和党税改目标的重心所在,个人所得税改革提案虽然包含了个人和家庭的减税措施,但并未对储蓄和投资收益全部豁免,因此,共和党主张的消费税没有推进到个人所得税层面,这是它与美国经济学家罗伯特·霍尔(Robert Hall)和阿尔文·拉布什卡(Alvin Rabushka)等人主张的理论消费税的不同之处,后者更为激进。
   
      民主党向来关注收入分配问题,倾向于发挥政府的作用改善收入分配。2016年希拉里·克林顿代表民主党竞选总统,她所提出的政治纲领纲中主要有三项内容涉及税制改革③。一是在个人所得税方面,进一步增加高收入者税负;二是在企业所得税方面,取消对使用化石燃料的税收激励,以及增加美国企业将利润留在海外的难度等;三是提出降低遗产税起征点及提高其最高边际税率的设想。不难看出,希拉里没有提出大的税改思路,对企业所得税只准备做出微小的变化,更不主张转向消费税制,这反映出民主党总体上认为应在现行所得税制框架内,通过边际改革,增加高收入者税负以应对收入分配问题。
   
      三、税制如何改革:共和党改革方案的逻辑、分歧及其批评
   
      (一)要长期根本性改革,还是短期减税措施?
   
      如前所述,共和党虽然也承认美国存在严重的收入和财富不平等现象,但并不赞同通过“削高填低”来解决,而主张重点通过减税,促进工作、储蓄和投资,将“馅饼”继续做大,并经由“涓滴效应(trickle-down effects)”惠及工薪阶层和低收入者。此外,辅之以对中低收入者减税,增加其税后所得,激励其扩大劳动供给,以提高收入。其政策机制可以概括为“长期投资激励+涓滴效应”,对高收入者减税,给予资本优惠税收待遇,可使富人更富、增加国内储蓄和投资,并带动国内就业和劳动者收入提高。
   
    所以在共和党保守派看来,应对税制实施长期的、根本性改革,使资本完全免于课税。我们看到,在代表共和党内保守派的“税改蓝图”中,不仅在公司税和个税上对流量资本免税,而且试图通过取消遗产税,对存量资本免税。这是因为,只有长期的、根本性的改革,才能使投资者确信税收支持不会突然中断,税收的激励机制才可能发挥作用,并推动社会新增长期投资、就业和经济增长。而短期的、单纯的减税最多只能带来短期的繁荣,由于它不能够形成长远预期,因而无法转化为长期投资激励机制和带动持久繁荣。
   
      (二)批评与分歧
   
      问题是,上述做法能够达到预期目的吗?“涓滴效应”要想发挥作用,需要满足几个条件,第一,政府的税收让利要能够促进投资,并使其流向实体经济、而非金融经济;第二,税收要促进美国本土、而不是海外的投资与生产,以带动国内就业;第三,企业创造的利润要能够继续留在美国,以推动投资—就业—收入增长的良性循环。
   
      基于对“涓滴效应”成立与否的判断,共和党内部、立法部门和行政部门之间仍然存在分歧。以瑞安和布雷迪为代表的共和党高层,对上述“涓滴效应”的逻辑非常自信,其设计的税改方案也定位于促进上述逻辑的实现。自2006年以来,共和党两次同时掌控国会两院和白宫,这一难得的历史机遇令他们对其目标的实现信心满满,誓言一定要抓住机遇,从长期着眼,推动税制根本性变革。
   
      以总统为代表的行政部门,对推动税制根本性变革则颇有疑虑。毕竟总统要面对任上的国防、社保、医疗等支出压力,担忧根本性改革在短期内造成不可应对的收入下降,因此白宫的立场在不断地后退,在今年4月26日公布的税改原则中,既没有提及基于消费地的公司税、也没有提及税收边境调整,已经明确表达了不主张“大改”的立场。但该原则保留了先前对海外公司汇回利润课征10%利润税的提法,意在以此方式,弥补由税改造成的短期财政收入损失。
   
      除了行政部门立场的后退,共和党内部的立场也现出裂痕。第一,税收边境调整受到越来越多的质疑。主要是由于这一做法有可能导致改革收益与成本的再分配,引起可能受损群体(如消费者、进口商、零售业者等)的极大反对。第二,与党内保守派力主的长期、根本性改革相对应,越来越多的共和党议员逐渐钟情短期减税,也就是说,不对现行所得税做根本性的改变,不主张实施消费税。这一观点既是基于对累进所得税在收入分配功能上的考虑,更是对选民和利益团体呼声的回应。对此,共和党保守派则认为,完全可以基于消费税而设计累进税率,以保留税制原有的收入分配功能。然而,也有研究表明,美国历史上每一次对高收入者的减税,都不仅没有带来预期的“涓滴效应”,而且导致贫富差距扩大。在8月1日一封由45名参议院民主党团成员共同署名的信件中,民主党指责共和党以税制改革的名义,为高收入者减税,威胁到普通美国人未来的保障与福利。
   
      四、当前进展与前景展望
   
      (一)美国联邦税收立法程序④
   
      美国是一个税收法定的国家,因此,要探讨美国税改的进展与前景,必须关注联邦政府税收立法程序。美国联邦宪法规定,有关税收改革的议案只能由众议院提出。众议院内设若干专业委员会,其中筹款委员会具体负责税收改革提案,该委员会通常由最资深的议员组成。美国联邦税收立法大致包含以下几个流程:
   
      1.行政部门提出立法建议
   
      众议院提案之前,通常先由行政部门指出现行税制存在的问题及修订的必要性(一般由总统在国情咨文或年度经济报告中提出),这时各路利益集团也通过游说活动,在其中发挥作用。总统在竞选纲领中提出的税改方案,以及4月26日发布的税改原则指引,实质上都是总统代表行政部门提出的立法建议,没有法律效力,更不是美国税改的最终版本。
   
      2.立法部门制订税法
   
      (1)众议院审议。国会众议院筹款委员会随后对这些问题做出回应,负责把这些问题及其影响以报告的形式提交给全体众议员,以供讨论。首先,众议院任何议员都可以单独或联合其他议员发起一项税改提案,再由议长委派给筹款委员会审议。目前,在众多提案中“税改蓝图”的影响最大。其次,众议院筹款委员会召开听证会,形成立法草案。筹款委员会邀请行政部门代表(比如财政部、总统预算与行政办公室等,一般情况下财政部长是必到人选)和企业界代表如会,听取各方面对立法的意见,确认现行税制是否存在问题、存在哪些问题、应如何改革、改革对联邦预算、产业发展和经济增长的影响等方面,委员会成员先行就这些问题达成共识(简单多数规则通过即可)。第三,筹款委员会将法案文本和相关研究报告提交众议院全体议员,按简单多数规则进行表决。若众议院全体会议未能表决通过,则需要筹款委员会重新提案,方可再议。在表决通过的情况下,法案文本将提交参议院审议。
   
      (2)参议院审议。参议院的审议程序与众议院类似。针对众议院提交的草案,由参议院的专门委员会(即财政委员会)先行审议。在表决之前,同样要邀请行政和企业部门人员到场听证,区别仅在于具体受邀人可能会有所不同,但财政部长一般是第一位到会听证人选。参议院财政委员会有可能对众议院提交的草案做出修改或不修改,然后按简单多数规则形成最终方案,提交参议员全体大会表决。若参议院全会表决通过,且对众议院提案没有改动,则两院共同决议可提交总统签署同意或否决意见,总统同意则立法实现。
   
      (3)两院协商会议。若参议院表决通过的议案对众议院提案做出了修改,在提交总统签署之前,应首先就修改后的议案谋求两院共识。通常是由两院相关委员会成员组成协商委员会,继续讨论,如最终能够达成妥协,则这一新的议案将被发回参、众两院重新表决,直至同一议案在两院均获通过之后,再提交总统。
   
    3.总统签署或否决
   
      总统一旦批准国会两院提交的法案,则该法案正式具备法律效力;总统有可能否决参众两院的共同提案,这种情况下,两院有权驳回总统的否决,但要求两院均有超过2/3的议员同意驳回,否则总统的否决仍然有效,意味着该法案流产。在反对总统否决的议员人数达到2/3多数时,总统否决无效,意味着立法生效。
   
      (二)本次税改进展与前景
   
      1.从胶着到《联合声明》
   
      特朗普总统2017年4月26日正式提出税改原则之后,众议院筹款委员会能否尽快完成新法条文的起草、并在两院获得通过是推动税改的重要步骤。
   
      由于共和党在本届国会中取得了众议院绝对多数席位(241席/435席),因此众议院达成共识相对容易。众议院与总统之间尽管有分歧,但二者在改革原则上是有共识的;并且,双方一直保持密切沟通,努力在改革细节方面向对方靠拢。众议院领袖因此多次承诺在圣诞节前提交一份可供总统签署的方案。
   
      截至2017年7月底,众议院共就税改举行了三次听证会,分别讨论税改对经济增长、小企业和家庭的影响,由于共和党领袖先前提出的立法草案过于理想化,党内始终未能达成一致。共和党取代奥巴马医保的新方案的参议院表决失利,给共和党高层敲响了警钟,若想打破僵局,除非在政策立场上做出让步。在长久的胶着之后,7月27日国会和白宫的共和党“六政要”⑤出人意料地共同发表了一项声明,表示放弃消费税方案、搁置边境调整税,以凝聚共识、推进税改⑥。
   
      2.《联合声明》确立了美国税改的基本走向
   
      《联合声明》的主要内容:一是重申了税制改革的宗旨,即:保护美国的就业岗位,使美国家庭的税收更简单、更公平、税率更低。二是声明放弃实行国内消费税和边境税收调整的最初主张。三是重新调整立法目标。即,降低企业税率,设定大幅度的投资支出扣除,优先考虑建立长久的企业预期,促进企业工作机会和利润回流美国本土。四是规划立法时间表。声明强调两院相关委员会争取2017年秋季推出立法草案,并在年底之前提交总统签署。
   
      共和党高层为达成共识显然付出了代价,《联合声明》意味着现行的所得税制不会根本性地改变,众议院方案中最为雄心勃勃的部分,所谓长期、结构性改革已经化为泡影,并将为一般性的减税所取代。最有可能的结果是,共和党人将放弃彻底的、结构性税制改革,取而代之现行所得税框架下的一揽子减税措施,但减税的幅度到底有多大、如何减税,仍有待于两院相关委员会下一步的工作。
   
      3.美国税改的最新进展
   
      整个8月是国会的休会期,但税改方案起草小组的成员及相关决策者并未休息,白宫和国会的共和党领袖经过多轮磋商,终于赶在本财政年度结束的前3天,于9月27日正式对外发布了特朗普政府首个较为成型的税改框架(即《联合税改框架》)。从内容上看,这个框架是《联合声明》的具体化:一是为落实《联合声明》中简化税制、降低税率的宗旨,提出减少个人所得税税率级次(由当前的7级降为3-4级),降低企业所得税最高边际税率至20%,小企业最高边际税率降至25%;二是为减轻中低收入者负担,提高标准扣除额(the standard deduction)和未成年子女抚养抵免额(the child tax credit);三是提出至少在5年以内允许企业新增机器设备投资费用化,以兑现在不采纳消费税制的前提下给予企业投资最大税收优惠的承诺,但对建筑物等长期投资是否费用化未提出具体目标;四是鼓励跨国公司将海外利润汇回国内,为此提出按全球最低税率对回流资金一次性课税。
   
      不过,《联合声明》和《联合税改框架》中其他声称为中产阶级减税的措施,比如取消替代性最低税制(alternative minimum tax)和遗产税,取消个人所得税中的大多数分项扣除等,其实际效果是否有利于中低收入者,遭到广泛质疑。而在提高标准扣除额的同时取消基本免税额的做法,被认为是耍滑头,使中下收入阶层可获得的实际减税空间打了折扣。
   
      4.立法进程不会一帆风顺
   
      无论《联合声明》,还是《联合税改框架》,都只是共和党内达成的初步共识。尽管国会税法起草人深度参与,但仍然只能看作是出自行政部门的税改提议。这些初步共识、以及尚未达成一致的其他方面,包括个人所得税最高边际税率等问题的决定,其前景仍受制于两院审议过程中的少数党意见。
   
      与众议院相比,参议院的表决可能会更费周折。从席位分配上看,在总共100个席位中,共和党占有52席,民主党占有46席,另外2个独立党派席位,事实上加入民主党团运作,因此共和党在参议院的优势并不明显。尽管众议院放弃了激进的消费税取向改革,要向旧的所得税制适当回归,然而要在参议院顺利通过,仍然有相当的难度。
   
      首先,正如前文所述,共和党内部并不是铁板一块的。
   
      其次,即使共和党内部能够团结一致,来自民主党的反对也不好应付。后者作为参议院少数派,有可能动用“阻扰性议事程序(filibuster)”这一铩手锏,以阻止共和党支持的法案表决通过。而一旦民主党援用阻扰性议事程序,需要至少2/3(60人)参议员提出反对,才能中止阻扰,对于只有52个席位的共和党来说,几乎不可能满足这一条件,从而必然对法案的通过构成阻力。共和党破解阻扰性议事程序的唯一合法手段,是利用其掌管财政委员会的权力,启用“和解程序(reconciliation)”对法案进行表决,适用该表决程序的法案获51票赞同即可通过。根据美国法律,在启用和解程序对法案进行表决的情况下,反对方不可援用“阻扰性议事程序”阻止法案通过。因此,很多人推测特朗普总统将会请求参议院领袖启用这一程序。不过,和解程序的使用、以及由和解程序通过的法律的效力有一定局限。首先,每年只有一次援用“和解程序”的机会,需权衡哪项提案更值得,眼下除了税改之外,至少还有新医保法案、联邦政府债务上限等事项急待解决;第二,经由和解程序通过的税法,有效期只有10年,这不符合共和党追求的长期改革目标。第三,经由和解程序通过的税法,要保持收入中性,至少在中长期里不得增加财政赤字。这也是一项难以满足的要求。
   
    第三,两院共和党人和白宫多次磋商,均将民主党拒之门外,引起参议院民主党关于共和党“关门立法”的批评,导致民主党籍参议员推动立法的态度消极。民主党提出的一些两党合作的前提条件,比如:共和党承诺不启用“和解程序”表决税法、特朗普总统需公开其纳税记录、不支持利用赤字为税改融资等等,令参议院的两党合作并不顺畅,这些分歧都需要时间来妥协和消化。由于整顿税式支出、扩大税基的工作,将波及诸多利益集团的重大利益,因此,说后续改革面临着最难啃的“硬骨头”也不为过。彼得森国际经济研究所的高级研究员、中国经济问题研究专家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)今年早些时候称:“我不认为美国会推行非常激进的税制改革,今年减税很难见到成效,甚至明年也可能很难。”这话很可能说对了。
   
      特朗普税改一石激起千层浪,已经促成全球范围内新一轮减税浪潮的形成,不仅英、法等国相继传出减税消息,就连素以低税著称的中国香港也在策划减税方案,以便应对美国税改的可能影响。因此,这一话题在国内引起反响是必然的。
   
      笔者相信,美国本次税改如何推进,都不会改变国际经济竞争和政治竞争的大势,在全球化、民主化、老龄化的潮流中,各国的传统税基还将不断收缩,未来各国政府收支矛盾还将加剧,税收竞争也将因此白热化,中国不能置身其外。美国税改对中国的最大挑战将是国家治理能力的挑战,考验的是中国政府有效运用公共资源(含税收)实现良好治理的能力。正是因为这样,共和党保守派立足长期视野谋划根本性税制改革的态度与做法,正是中国应当正视和借鉴的。
   
      ①参见:White House.Unified Framework for Fixing Our Broken Tax Code,September 27,2017.https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/09/27/unified-framework-fixing-our-broken-tax-code.
   
      ②现任众议院议长、共和党籍的保罗·瑞安(Paul Ryan)和同为共和党籍的现任筹款委员会主席凯文·布雷迪(Kevin Brady),早在2016年6月就共同提出了《更好的道路——美国税改蓝图》(下文简称《税改蓝图》),由于两名倡议者的重要身份,这一提案在共和党内影响最大。内容详见:House Republican Tax Reform Task Force,A Better Way:Our Vision for a Confident America,(June 24,2016).http://abetterway.speaker.gov/_assets/pdf/ABetterWay-Tax-PolicyPaper.pdf.
   
      ③参见"A Fair Tax System",posted by The Office of Hillary Rodham Clinton.https://www.hillaryclinton.com/issues/a-fair-tax-system/.
   
      ④详见美国国会众议院网页立法程序专栏https://www.house.gov/content/learn/legislative_process/。
   
      ⑤分别是众议院议长保罗·瑞安(R-WI)、参议院多数党领袖明奇·麦康奈尔(Mitch McConnell(R-KY))、财政部长史蒂夫·努钦(Steve Mnuchin)、总统经济顾问委员会主任加里·科恩(Gary Cohn)、参议院财政委员会主席奥林·哈奇(Orrin Hatch(R-UT))、众议院筹款委员会主席凯文·布雷迪(R-TX).
   
      ⑥参见众议院议长瑞安新闻办公室发布的"Joint Statement on Tax Reform".http://www.speaker.gov/press-release/joint-statement-tax-reform,July 27,2007.
   
    作者简介:马珺,财经战略研究院税收研究室副主任,研究员,经济学博士,研究方向为财税理论与政策,财税思想史。北京 100028]]>

2018年04月13日 05:29
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城镇化背景下的农民土地权益保护策略