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中国现代化新征程与“十四五”区域空间发展方向

沈华

2021年09月27日 07:39

肖金成 申现杰
《河北经贸大学学报》2021年第3期


  党的十九大开启了我国全面建设社会主义现代化强国的新时代,确立了到2035年基本实现社会主义现代化和21世纪中叶建成社会主义现代化强国的宏伟目标,由此开始了全面建设社会主义现代化国家新征程。“十四五”时期是我国全面建成小康社会之后,迈向基本实现社会主义现代化的第一个五年,事关我国现代化新两步走战略开局,我国的经济发展战略必须紧密围绕现代化要求,为基本实现国家现代化奠好基、开好局。现代化是一个时空双轴相互交织演进发展过程,时间轴上它要求国家必须走在时代的前列,引领世界经济社会发展的效率、动力与质量变革;空间轴上它要求统筹生产、生活与生态空间,形成优势互补高质量发展的区域经济格局。

  一、中国经济现代化的空间起点:低效、分割与依附性

  我国是一个人口大国,尽管国土空间较为广阔,但特殊的地貌地形特征要求我国工农业生产与生活空间必须集聚集约,在城市密集地区形成城镇化与工业化相互支撑发展的良性循环,以实现单位空间生产的高效率。较为遗憾的是,千百年来我国落后分散的乡村小农经济制约了人力资本提高和技术进步,人口难以获得更多剩余以形成有效投资,始终无法超越马尔萨斯贫困陷阱。近代以来,长期处于军阀割据与战乱中的中国,虽然拥有较大规模的人口,但空间上的集聚程度非常低,区域之间的交易成本较大,并在现代工业产品上严重依赖西方发达国家,缺乏经济上的独立性。

  (一)空间生产低效率

  传统农业社会下的中国区域空间具有低经济效率、城乡区域分割、对外依附性较强等特征。20世纪80年代以前的中国,传统农业占到国内生产总值的65%,不低于80%的劳动力以部分或全部时间从事农作[1]107。历经洋务运动、清末新政、中华民国几个时期之后到解放初,中国依然是一个小农经济为主要特征的农耕国家。新中国成立初期,城市人口只占10%~12%,农村人口占88%以上,农业依然是国民经济最主要行业[2]。在当时数以千万计的原子式农业生产单位下,工业技术渗透在农业中的技术成本较高,导致中国经济效率十分低下,大量劳动力被束缚于田间,既无法产生对工业品的市场需求,又缺乏对大量农户的组织,无法实现农业—轻工业—重化工业下的良性循环,严重制约了中国经济的现代化进程。

  (二)空间经济分割性

  鸦片战争以后发生的进出口贸易绝大部分通过沿海进行,沿边和内地所占比重甚低。吴承明[3]根据1936年埠际贸易统计研究指出,包括华北、华中、华南在内的40类埠际贸易的商品,一半以上是在上海、天津、广州、青岛四口岸流转。通商口岸贸易的发展,并没有改变内地广大地区经济联系的落后状态。在广大的内陆地区,耕作、手工和商业十分落后,工业技术难以进入该类地区。民国以来,中国又处于军阀混战之中,区域城乡之间分割明显。诚如毛泽东同志在《中国的红色政权为什么能够存在?》中指出,地方的农业经济和帝国主义划分势力范围的分裂剥削政策为一小块或若干小块红色政权的区域长期存在提供了独特原因。1937年日本扩大对华侵略,进一步加剧了城市与乡村在商业上的分割状态。内战与抵御侵略下的军事分割、港口腹地系统与广大内陆地区经济的不同发展路径,促成了中国二元经济[1]286,影响了统一市场的形成。

  (三)空间外部依赖性

  近代中国严重依附于国外市场与发达资本主义国家。空间依附理论认为,世界以资本主义世界市场为纽带,连接成一个经济整体,形成不平等国际分工下的中心外围结构。不少第三世界国家进行的资本主义式的改革,结果却是严重的对发达资本主义国家的依附[4]。近代以来,中国仅有的包含外资在内的工业主要集中在沿海口岸,较好的农业地区基本上也分布在口岸的周围,并成为口岸的重要原料来源地,口岸工业与周边腹地农业地区的关系被吴松第[5]谓之港口腹地系统。港口腹地系统在一个更大的空间范围内依附于资本主义国家,作为发达资本主义国家工业制成品的市场与原料来源地。中国主要的出口商品茶叶和生丝,由外国商人在中国收购运到国外销售,市场价格为外国资本家所控制。工业基本集聚在口岸城市,机器设备技术由外国提供,部分工业原材料、燃料也依赖国外进口,外资在流通领域与生产领域占据较大比重,国家经济严重依附于国外市场及其资本[6],内生发展能力不足。

  二、空间视角下我国现代化奋进历程

  新中国成立以来,基于不同阶段的发展环境与发展基础,尽管我国实施了一系列发展战略,促进工业化与城镇化发展,为中国实现现代化做了不懈的探索,但仍存在一些空间不经济问题。

  (一)特殊背景下优先发展重工业战略下的城乡分割

  新中国的成立彻底结束了中国自辛亥革命以来的战乱纷争局面,为中国重新开启现代化进程创造了稳定的发展环境。遗憾的是,在当时的国际政治经济背景下,新中国不得不实施优先发展重工业的战略,重工业的资本与技术密集性较强,对农村剩余劳动力的需求有限,难以实现依靠自身积累扩大再生产的重工业只能通过工农产品“剪刀差”来实现。而要做到维持工农产品“剪刀差”,就需要将农产品保持在低价格供应状态,进而要求国家采取“统购统销”机制将农村与城市粮食消费纳入国家控制之下,将一部分重工业产品以高价格出售给农村,而农村则组建农村集体经济组织以提高对工业品的购买力。因此,重工业优先发展战略要求国家实施以户籍制度为核心的城乡二元分割制度,尽可能将城市过剩人口转移至农村。大量人口窝集在农村难以提升农业生产效率,城市人口不得不保持较低的规模以满足粮食供给,同时由于城市公共服务设施与功能支撑严重不足,企业不得不在城市生产之余致力于社会服务,企业办医疗、办教育、提供住房等,加剧了企业的生产经营成本。工农业生产的低效率造成了我国工业化成本过高,也导致了农村经济的不堪重负,倒逼中国现代化不得不从农村率先起步。

  (二)农村工业化、小城镇建设的全面展开

  党的十一届三中全会以后,随着家庭联产承包责任制的实施,农村原有的剩余劳动力开始得到释放,中央率先开启了以乡镇企业为代表的农村现代化进程。乡镇企业发展就地解决了农村剩余劳动力的就业问题,实现“离土不离乡”的目的。农村工业形成了生活用品的卖方市场,进一步促使以轻工业、劳动密集型企业为主的乡镇企业较快发展,进而又为重工业提供了市场需求。适应农村工业化发展要求,我国开启了与之相配套的小城镇发展战略。但由于小城镇规模小,不利于形成集聚效应及完善的公共服务与基础设施,难以支撑工业转型升级的服务需求。1997年东南亚金融危机的爆发及美国互联网泡沫破裂带来外部出口的萎缩引发了国内工业产能过剩,乡镇企业在留下了大量债务与严重的环境污染后走向消亡,前期成功的乡镇企业也开始迁移至城市。农村工业化与小城镇建设,虽然没有从根本上改变城乡分割的局面,但经过乡镇企业熏陶的农业富余劳动力开始向较大城市转移,并为加入WTO后外资外贸加工业提供了较高质量的劳动力。1998年,我国进入买方市场之后,各地工业形成的巨大产能急需找到新的市场予以消化。1998年,我国城市住房制度开始进行市场化改革,为房地产业和金融业发展提供了发展空间,使得大量的存量资本得以释放[7-8]。1999年开启的西部大开发战略又为跨区域基础设施建设创造了空间,加快推进城镇化的条件已然成熟。

  (三)以空间扩张为主导的城镇化战略快速推进

  2000年中共中央第十个五年计划的建议明确提出,“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快,我国推进城镇化条件已经成熟,要不失时机地实施城镇化战略……提高城镇化水平,转移农村人口,可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力,是优化城乡经济结构,促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。”①2001年我国加入WTO之后,巨大的全球市场开始对中国开放,较为广阔的国际市场很快消化了国内过剩产能,并迅速提升工业投资规模。借助劳动力成本和资源的低价格优势,中国成为吸引外商直接投资的重要场所,以外资为主导的加工贸易产业成为拉动中国经济增长的重要引擎之一,适应工业资本需要的城镇化进程也大幅度加快。遗憾的是“十五”计划依然将发展小城镇作为推进我国城镇化的重要途径。到“十一五”规划,国家开始提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展……把城市群作为推进城镇化的主体形态。”①2008年金融危机之后,为缓解因外需急速缩小带来的国内产能无法释放等问题,中央出台了大规模投资政策,一方面推动城市工业从依赖外部市场向内需市场转型;另一方面也要求城市通过基础设施的现代化建设来化解国内的产能过剩等问题。在这一背景下,国家连续批准了多个城市群与国家级新区的发展规划。国家“十二五”规划进一步提出了“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”②的发展思路,大城市与城市群成为引领中国工业化与城镇化的重要载体,较快地提升了中国经济的空间效率。但是城市空间的迅速扩张并未带来完全的城镇化进程。户籍制度下的城市公共服务供给不能与城市常住人口的扩张相匹配,入托难、上学难、看病贵等社会问题已经成为制约人口向城市集中的重要因素,进而导致一方面城市面积迅速扩大,另一方面“空城”“鬼城”不断涌现。

  (四)十八大以来我国区域发展更加强调效率、分工与协调发展

  2012年党的十八大针对原有城镇化过程中存在的上述问题,开始重视农业转移人口市民化与城市空间集约发展问题,提出要“科学规划城市群规模和布局,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”③党的十九大提出了乡村振兴战略,致力于推动农业农村的现代化。随后中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》,加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,提高农业创新力、竞争力和全要素生产率,加快实现由农业大国向农业强国转变。2019年底我国常住人口城镇化水平达到60.5%,比2012年的52.6%增加了7.9个百分点。④生产要素的自由化快速流动提高了空间效率。2018年京津冀、长三角和珠三角三大城市群占全国GDP比重在40%以上。⑤以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体的农业发展格局加速构建,产粮大省粮食产量占全国比重持续提升。黑龙江、山东、河南粮食占比分别从2013年的11.19%、7.75%、9.55%上升至2019年的11.3%、8.07%、10.09%。④

  党的十九大将区域协调发展战略明确为国家重大战略,聚焦重点区域,分类精准施策,推动京津冀、长三角地区、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域等重大国家区域战略向纵深推进,致力于打破行政藩篱,推动以行政区为基础制定区域政策向跨区域分类施策转变,不断增强不同区域的差异化发展与区域之间的协调性。在重大区域发展战略之外,中央进一步健全了区域协同发展长效机制、分类管理的差别化政策与分类考核的绩效评价机制,并制定了差异化政策。

  三、现代化新征程对“十四五”城乡区域发展的新要求

  “十四五”时期是党的十九大之后的第一个完整五年规划期,落实十九大报告关于现代化的一系列新战略、新理念成为“十四五”规划编制的题中之义。党的十九大界定了基本实现社会主义现代化所要面对的主要矛盾,指出我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化要求我国在社会主义现代化的新征程上构筑现代化经济体系,实现经济增长从数量扩张到高质量发展的转变,更加强调空间集聚分工效率、绿色协调和内外联动发展,推进现代化成果在空间上的共享共赢。

  (一)持续提升城乡区域发展效率

  城镇化依托工业化实现农业劳动力向工业服务业的转变,进而提升空间生产效率。从农民到市民的转变,也将大幅提升城镇的消费需求规模与消费需求结构,为工业转型升级提供高端产品市场,进而带动城市工业生产效率的大幅提升。农业人口向城市的转移,也将为农业的规模化生产与农业先进技术的应用提供新的市场条件,进而推动农业生产效率的提升。正是基于工业化、城镇化与农业现代化的互动,形成推动现代化的良性循环。提升空间生产效率是我国百年现代化进程的不懈追求。当前,受制于城乡要素自由流动的各项制度壁垒,我国城乡生产要素主要从农村流向城市,加剧了农村的贫困,打击了农民生产的积极性。延续至今的以包产到户为主的小农经济将农村土地进行原子式分割,加剧了土地规模化生产的交易成本,影响了资金与技术的有效投入,制约了农业生产效率的提升,进而对工业化、城镇化进程实施反向制约,不利于现代化进程的稳步推进。从城市来看,尽管城市和城镇已经集聚了我国多数人口,由于地方政府对农业转移人口市民化的动力不足,大量进城的农民工并不能与当地市民同等享受城市的公共服务,使得城镇化的结构转换效应与消费需求升级严重受阻。“十四五”时期,我国的城镇化进程将由快速发展进入缓慢增长阶段,并在部分地区出现逆城镇化的新情况,城乡要素互动将推动我国进入城乡融合发展的新时期。适应城乡融合发展的目标要求,继续深入推进新型城镇化、乡村振兴两大战略,进一步建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制,形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快推进农业农村现代化和推动工业服务业现代化。

  (二)持续提升“三生”空间分工效率

  我国地形地貌多样,生态系统复杂,适应大规模、高强度开发的国土空间较为有限,实现中华民族的永续发展和人民对美好生活的需求,必须根据国土空间的类别,区分生产、生活、生态功能分类施策。城市和城镇作为生产生活的主要空间和人口产业集中的优势区域,要破除资源流动障碍,加快形成以都市圈为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升。生态功能为主的地区要得到有效保护,创造更多生态产品,发挥好生态屏障作用。农产品主产区尽管也需要推进工业化与城镇化,但从保障国家粮食安全出发,应着力增强农业综合生产能力,提升农业现代化水平。区域分工的差异推动区域收益差异的形成,需要综合协调不同地区之间的发展优势,建立区域之间横向、纵向补偿机制,构筑优势互补高质量发展的区域经济空间布局。

  (三)持续提升区域协调联动水平

  现代化要求要素能够在区域间自由流动,以提升要素在区域空间的匹配效率。以户籍制度为纽带的属地化社会管理模式,导致大量跨区域流动人口在子女教育、住房保障、医疗卫生、社会保障等基本公共领域难以进行有效衔接,制约了我国生产要素的跨区域流动与跨区域配置,加剧了社会管理运行成本,影响了区域生产效率的提升。受自然禀赋、市场化进程、营商环境、交通与区位条件、主体功能定位、重大区域战略等因素的影响,区域之间的发展能力并不相同,区域分化态势日渐加大,区域发展不平衡不充分等问题依然较为突出。区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。“十四五”时期,按照现代化的要求,破除制约要素跨区域流动的体制性障碍,加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制,推动东中西部三大地带之间、城市群地区与非城市群地区之间、都市圈核心城市与周边中小城市之间、流域上下游之间的协调发展,促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。

  (四)依托城市群提升经济内生发展水平与全球竞争能力

  我国总体上是被动性和卷入性参与经济全球化进程的[9]。在承接国际产业转移的过程中,外商直接投资仅仅将生产组装环节放在中国,使得我国市场的开放进程并不能促使我国及时获取西方先进的生产技术,并造成了对西方发达国家技术装备的严重依赖,进而导致我国在全球产业链条上的“低端锁定”[10-11]。为此,要依靠城镇化、城市群所形成的结构转换效应所形成的强大国内市场,打造以服务国内市场为主的全球价值链,以实现内部和外部双循环下的内生发展。

  依托城市群提升内生发展水平。基于国内城市群消费者的消费偏好、消费能力、消费文化所形成的国内市场,能够促使中国企业长期为国际大买家代工过程中积累的生产经验和生产技术转换为服务国内市场的生产和销售过程,进而将整个产品价值链各环节的利润多数留在国内。通过提升内需规模与结构层次,也必将诱发中国企业提高生产效率、产品质量与产品多样化水平。城市群内部的一体化,将促使与产业相关的知识、服务机构、竞争者、相关企业、科技研发机构能够在一个灵活的空间进行集中与共享,并加深企业之间的上下游联系,进而在各城市及企业之间加速流动与扩散,加速企业技术改进、创新与应用的进程,形成以我为主的自主创新发展模式。“十四五”时期,全球经济下行压力较大,单边主义和贸易保护主义会进一步加剧,城市群不仅是我国城镇化的重要载体,而且是我国开拓国内市场的强大引擎和应对外部挑战的重要阵地。

  打造具有开放竞争优势的世界级城市群。世界城市是国家参与全球经济竞争最有效率的载体,在全球经济中承担金融中心、信息中心、贸易中心、创新中心、企业总部基地等职能,对全球经济起着重要的影响与控制作用。以世界城市为核心的世界级城市群代表国家发挥对全球资源获取、配置功能,是国家维系高价值获取能力的巨大平台。中国作为世界第二大经济体、世界第一贸易大国、第三投资大国,适应中国经济全方位对外开放的要求,需要在现代化追赶进程中构筑具有中国特色的世界级城市群,代表国家在全球经济中发挥相应的功能,提升国家参与全球经济治理的能力。当前,我国已经提出将京津冀、粤港澳大湾区、长三角三大城市群建设成为世界级城市群的重要目标,在“十四五”时期,应进一步扩大三大城市群的开放水平、创新水平和外部资源集聚水平,推动北京、上海、广州世界城市建设,不断提升对全球要素资源的配置能力。

  四、“十四五”时期推动区域现代化的重点领域

  “十四五”时期的区域发展战略,应顺应经济社会现代化对空间效率、空间分工、空间协调与内外联动发展需要,顺应要素空间大流动的发展趋势,发挥各区域比较优势,明确战略定位,将各区域发展嵌入到全国高质量发展大格局之中,推动形成重要动力源、新的经济增长极、粮食保障区、生态安全屏障等功能区相互支撑、优势互补、高质量发展的区域发展新格局。

  (一)以“一带一路”倡议,京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江经济带、黄河流域等重大区域战略为引领,推动区域经济高质量发展

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在原有四大区域板块基础上,以重大交通轴线为基础,开创性地提出了一系列重大区域发展战略,重塑区域经济发展格局。“十四五”时期,面对国际发展环境和国内发展条件的深刻变化,我国区域经济发展也将发生巨大变化,区域经济布局应根据变化进行新的调整。习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调,要根据各地区条件,走合理分工、优化发展的路子,落实主体功能区战略,完善空间治理,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

  以“一带一路”建设推动形成内外双循环开放发展新格局。“一带一路”建设实现了开放空间逐步从沿海、沿江向内陆、沿边的延伸,推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。“十四五”时期,应持续支持沿海、内陆、沿边地区及中心城市依托自身区位交通优势,更深融入“一带一路”建设,构建多层次开放平台,推动高水平开放经济发展,提升区域开放合作水平,为国际企业融入内地国内大循环提供通道,也为内地企业提供参与国际循环创造更加便利的国际环境,推动形成内源型和外向型动力相互促进的全方位开放发展新格局。

  京津冀、粤港澳、长三角、成渝引领全国区域现代化建设。发挥京津冀、长三角等城市群的动力源作用,进一步深化体制机制改革,打破行政区划限制,优化空间开发格局,提升全方位开放水平,推动经济质量、效率与动力变革,提升区域经济一体化水平,增强全球竞争力与辐射带动泛渤海、泛珠三角、泛长三角、西南经济区的能力。“十四五”时期,京津冀协同发展战略的重点在于提高北京、天津的辐射带动能力,规划建设现代化都市圈,加快雄安新区和通州城市副中心建设,缩小河北省与京津的发展差距。着眼港澳融入国家发展大局推动粤港澳大湾区建设,为内地与港澳互利合作、港澳居民在大湾区发展创造便利。紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词推进长三角一体化发展,提升长三角地区一体化发展水平和全球竞争力和影响力。成渝地区主要发挥重庆、成都两大都市圈的辐射带动作用,深化省际交界地区经济合作,进而带动整个西南地区的发展。

  以长江经济带建设、黄河流域生态保护与高质量发展两大国家战略,统筹东中西、协调南北方。长江经济带和黄河流域横贯东中西,是中华民族的母亲河。依托长江黄金水道和有效利用黄河珍贵的水资源,优化空间布局,提高经济效率,实现高质量发展。要强化江河源头区和重要水源地保护,提升流域生态产品供给能力和生态服务功能,进一步提高农产品供给能力和供给水平,创新流域协调新机制,提升流域上中下游城市、农业与生态三类空间的协调互动发展能力。

  (二)全面实施区域协调发展战略,推动老少边穷等特殊类型区加快发展

  区域协调发展是党的十九大确定的国家七大战略之一,缩小区域差距是实现现代化和高质量发展的应有之义。过去往往着眼于缩小东中西部之间经济总量的差距,在经济占比、增长速度上做文章。新时期缩小区域差距的重点应放在缩小人均收入差距上。“十四五”时期,应着眼于城市群内外、省域中心地区与边缘地区、老少边穷地区与其他地区人均收入的差距,通过合理有序的人口流动,以达到缩小区域之间发展差距的目的。

  促进人口有序流动,缩小城市群内外的人均收入差距。经济要素流动的方向主要向区域性中心城市和城市群等优势地区集中,受属地管理和区域公共服务差异的影响,经济要素集聚和人口集中并不都是同步的。我国10大城市群总面积占全国国土面积仅有1/10多一点,GDP总量占全国GDP接近2/3,但人口仅有1/3多一点。⑥解决的办法不外乎通过经济要素和人口流动来加以实现。目前,城市群内除核心城市之外,其他城市的规模都不太大,吸纳能力还比较强,通过产业集聚,基础设施完善,可承载比现有规模更多的人口。推动这些城市规模的发展壮大,有利于优化城市群的空间结构,解决城市群核心城市“一市独大”的问题,还有利于解决区域发展不协调的问题。

  加快发展省际交界地区,缩小省域中心地区与边缘地区的差距。省际交界地区一般距离省会城市相对较远,发展水平不高,随着经济要素进一步向省会城市等优势地区集中,省际交界地区与省会城市的发展差距有进一步扩大态势。通过区域合作已经成为省际交界地区协同发展的重要措施。把互不隶属的省际交界地区若干县市,按照地缘关系、经济联系、利益链条确定范围,由上级规划部门主持编制区域合作规划,是一种行之有效的模式。建立经济合作区是一个新的尝试,是对行政区管理体制的补充,促进那些“鸡犬之声相闻,老死不相往来”的省际交界地区和市际交界地区加强经济合作,加快区域发展,缩小区域差距。在“十四五”时期,建议在四省交界地区或三省、两省交界地区推进区域合作,编制晋冀鲁豫、苏鲁豫皖、湘鄂渝黔、赣湘粤闽、川滇黔、湘赣、川渝等交界地区区域合作规划,推动合作机制的建立。

  继续加大对老少边穷地区的支持力度,缩小与其他地区的发展差距。革命老区多处于省际交界地区,如陕甘宁、鄂豫皖、川陕甘、湘赣等地区,革命战争时期为中国革命做出了巨大贡献,至今很多仍是欠发达地区,因此,应给予更多的支持。边疆地区多是少数民族地区,如广西、云南、西藏、新疆、内蒙古沿边地区,负有守护边疆的重任。“十三五”时期,国家推行精准扶贫政策,使很多人摆脱了绝对贫困,很多人通过移民搬迁结束了世世代代居住在深山老林的历史,但增加收入、走向富裕的路还相当遥远。“十四五”时期,应缩小覆盖面,以防止返贫为主,因地制宜,精准施策。从公共服务入手,提高对基础教育的支持力度,除普及九年制义务教育外,应再增加两年免费职业教育,提高当地青年的谋生能力。应加大力度,提高老少边穷地区的基本公共服务水平,包括教育、医疗、社会保障水平等,其中最低生活保障是保证贫困居民解决温饱问题的底线。

  (三)实施乡村振兴战略,推动城乡融合发展

  在我国拥有近14亿人口的国情下,即便我国城镇化率达到70%,农村仍将有4亿多人口,需要通过乡村振兴,开启城乡融合发展和现代化建设新局面。[12]随着我国城镇化的展开与人口大量向城市集聚,我国农村耕地撂荒、空心村、农业的规模化与现代化经营水平不高等问题亟待解决。需要从城镇化与乡村振兴两个方向同步推进我国城乡发展的现代化进程。党的十九大提出了乡村振兴战略,并将其作为全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。乡村振兴战略是通过建立健全城乡融合发展新机制,推进资本、技术等要素向农村农业流动,促进现代农业的发展,通过规划建设特色小镇,实现城乡“一二三”产业融合,广大农村农民生产发展、生活富裕、生态良好。

  加快推进农业规模化和三产融合化发展。适应城乡融合发展需要,“十四五”时期,应从农业生产规模化和产业融合化发展两个方向提升农业生产效率。一是通过多种形式开展农业规模经营。加大对家庭农场支持力度,支持有条件的农民合作社进一步扩大农业经营规模。积极引导城市工商资本到农村投资适合产业化、规模化的农业类种植或加工项目,提升农业的现代化经营水平。二是支持大型企业与小农户建立契约型、股权型经济体,带动小农户融入大规模专业化生产过程。三是构建农村一二三产业融合发展体系。以县城和重点城镇为支点,搭建多层次、宽领域、广覆盖的农村一二三产业融合发展服务平台和电子商务平台,完善利益联结机制,促进农业产业链延伸,推进农业与食品加工、农业休闲旅游、健康养老等业态的深度融合,支持开展农家旅游、农家养生、农业观光、农业休闲等项目,提升乡村的自我发展能力和城乡融合发展水平。

  随着城市要素的集聚,城市规模与实力不断提升,城市外溢效应逐步显现,应加大力度支持农村农业发展,工业反哺农业,城市支持农村,扶持农村建设。实现城乡规划一体化、交通设施一体化、土地制度一体化,市场一体化、社会保障一体化、公共服务一体化,把缩小城乡差距作为政府的重要任务和考核指标。

  推动城乡土地制度改革。深化农村耕地、宅基地等土地制度改革,健全土地流转机制,鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让农村权益,为资本下乡参与农业规模化经营提供制度条件,不断推进农村农业现代化水平。支持农村集体经营性建设用地入市,支持城乡资本依托集体经营性建设用地开展多种经营,盘活乡村闲置低效建设用地资源,推动农村一二三产业融合发展。

  (四)以国际化都市为核心,规划建设现代化都市圈

  顺应人口、资源要素持续向都市圈、城市群等优势地区集聚的发展趋势,应着力提高大都市的辐射带动能力,减弱“虹吸效应”,加强与周边中小城市的分工协作,规划建设现代化都市圈,建设“轨道”上的都市圈,引领周边地区协同发展。

  都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动能力强的大城市为核心,以核心城市的辐射距离为半径,所形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域,是都市通过扩散辐射效应与周边地区发生相互作用的产物。

  一般来说,常住人口超过300万的城市才可被称为都市,超过500万可称为大都市。大都市的辐射半径可达150公里,一般都市的辐射半径可达100公里。我国达到都市标准的城市30座左右,也就是说,我国已形成30个左右的都市圈。

  我国30个左右常住人口超过300万的都市,多数位于城市群中,成为城市群的核心城市。一小部分在城市群之外,虽难以成为城市群或短时期内难以成为城市群的核心城市,但可以发挥辐射带动作用,发展成为都市圈的核心城市,引领周边区域实现同城化。“十四五”时期,应对现有的都市圈进行规划,促进都市圈在核心城市的辐射带动下健康持续高质量发展。

  (五)支持城市群之外区域性中心城市的发展壮大

  城市群内的城市由于与其他城市实现分工而逐步蜕变为功能性城市,所以区域性中心城市一般指城市群之外具有一定规模的能够辐射带动周边地区的城市。随着规模的扩大,其辐射的半径越来越大,有利于推动经济要素优化配置,支撑和带动区域经济发展。区域性中心城市的形成具有客观性,是城镇化过程中人口经济社会活动向一个地区集中演化而成;同时也具有主观性,对那些具备发展成为区域性中心城市条件的城市,可以通过政策支持,培育新的经济增长极,加快产业集聚和人口集中,从而带动周边地区的发展。随着我国工业化、城镇化、农业现代化和信息化的深入推进,可以预见未来在我国将陆续成长起来一批新兴的区域性中心城市。

  为促进欠发达地区的发展,必须根据因地制宜的原则和据点式开发模式,加快建设区域性中心城市,使之能辐射带动更大的区域范围,形成梯次性城市结构,构建比较合理的城市体系。应把城市群之外的大多数地级市的中心城区发展成为区域性中心城市。据不完全统计,城市群之外的区域性中心城市约有150多座。一些区域范围大、城市数量少的地区,应将区位条件好、腹地比较大的县城培育发展为区域性中心城市。

  建设区域性中心城市,必须完善其功能,增强其产业承载能力和人口吸纳能力,使其具有一定的首位度。应加快区域性中心城市对外交通建设,构建高效合理的交通网络体系,不断拓展区域性中心城市腹地。以增强经济实力为基础,以提高效率为保证,以改革创新为动力,重点从产业结构、区域功能、空间布局和环境风貌入手,通过产业重组、环境重整、形象重塑,提高区域性中心城市的发展水平。应以中心城市为核心,构建合理的城镇体系。将周边的县城和小城镇纳入城镇体系,统一规划、建设和管理,使区域城市结构更加合理。

  从理论上看,集聚发达的城市经济,能够将劳动力实现从农业到工业、从农村到城市的转换,进而实现要素自由流动、生产率提高和经济财富快速增长,并在此过程中形成一个以中等收入阶层为核心的庞大消费市场和现代化社会,持续带动供需结构升级,实现经济的内生增长与自我循环。

  ①全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司:《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》,中国民主法治出版社2008年版,第31页、44页。

  ②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,http://www.gov.cn/20111h/content_1825838.htm。

  ③《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。

  ④国家统计局网站:https://data.stats.gov.cn/。

  ⑤笔者结合国家统计局网站数据计算得到,计算标准为:京津冀为北京、天津、河北2019年GDP之和;长三角为上海、江苏、浙江、安徽四省市2019年GDP之和;珠三角为9市2019年GDP之和;全国GDP为各省市加总。

  ⑥肖金成:《“十四五”时期区域经济高质量发展的若干建议》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5659806。


作者简介:肖金成(1955- ),男,河北魏县人,中国宏观经济研究院研究员,博士生导师;申现杰(1984- ),男,河北邯郸人,中国宏观经济研究院经济研究所助理研究员,博士(北京 100038)。



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2021年09月27日 03:33
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经济体制转型、税制改革与税制结构演变