经济研究 理论研究

财政、国家与政党:建党百年视野下的中国财政

沈华

2021年09月28日 04:33

吕炜 靳继东
《管理世界》2021年第5期

财政、国家与政党:建党百年视野下的中国财政

Finance,State and Political Party:China's Finance from the Perspective of the Centennial Founding of the CPC

作者: 吕炜   靳继东+关注 

作者简介:吕炜,东北财经大学经济与社会发展研究院;靳继东,东北财经大学公共管理学院。

关键词:建党百年/ 国家建设/ 政党制度/ 财政道路/

原文出处:《管理世界》2021年第5期 



 一、引言

   财政作为国家治理的基础和重要支柱,在实现“两个一百年”奋斗目标过程中始终服从和服务于社会主义现代化国家建设,其最本质的制度特征、最根本的历史经验是中国共产党的领导。在中国共产党领导下,始终坚持财政为建立和巩固社会主义国家政权服务,在社会主义制度下,始终坚持为我国现代化建设服务,这是中国财政的政治属性。其最具开创性和突破意义的历史贡献是在坚持社会主义制度前提下探索和形成了通过市场经济改革推进现代化国家建设的新道路、新模式,在“社会主义+市场经济”的实践中不断发展和完善着中国特色现代财政制度和理论体系。中国共产党从诞生开始,在追求共产主义理想、建立社会主义制度、推进现代化国家建设和实现民族复兴的历史伟业中,党的领导及新中国成立后形成的新型政党制度,作为内嵌于中国现代国家建设过程的决定性因素始终发挥着关键作用。这一具有鲜明的现代化导向和独特“政党—国家”治理特征的历史主线始终贯穿于社会主义现代化国家建设的历史过程。这一历史和实践的主线,决定了财政建设为中国共产党维护社会主义国家政权安全、探索社会主义经济建设规律和推进社会主义市场经济改革服务的政治本质、实践特征和制度功能。因此,中国共产党领导的新型政党制度作为我国国家治理和制度体系最本质的特征,在根本上决定着中国特色社会主义财政道路、制度建设和理论体系的基本特征。这是新时代背景下进一步深化对中国财政实践的规律性认识,不断探索和构建符合中国实际、具有中国特色财政理论必须坚持的历史和实践前提。

   站在两个一百年目标的历史交汇点,从中国共产党的领导这个最本质特征、开辟社会主义市场经济新道路这个最具开创性意义的改革道路入手,进一步推进构建具有中国特色的新时代财政理论体系,具有重要的实践和理论价值。对于这一理论和实践问题,本文思考和展开的逻辑是:财政与国家之间存在着本质联系,没有财政就没有国家,无论在哪个历史时代、何种制度条件下都是如此,这是财政与国家关系的一般性特征。但在不同历史和制度条件下财政与国家之间的关系又必然会呈现出不同的实践形态和理论样式,现代国家建设过程中财政内涵及其发挥的作用和方式也必然因时代和制度条件的变化而发生深刻变化。历史地看,现代市场经济的兴起和发展是与资本主义生产方式和国家建设天然地联系在一起的,财政作为国家的手段和资源配置方式,一方面必然会深刻地嵌入到资本主义生产方式和国家建设的历史过程,另一方面也会同步于在这一历史过程中不同发展阶段政府与市场的关系演进。同样地,基于特定的历史场景和时代际遇,中国开辟社会主义市场经济道路的历史起点是与社会主义现代化建设要求和国家制度历史性地联系在一起的。财政作为社会主义国家在公有制条件下推进现代化建设的手段和资源配置方式,一方面必然体现和适应社会主义国家和基本经济制度的要求,另一方面也经历了从计划经济体制向市场经济体制改革探索的实践。进一步,中国在社会主义制度条件下成功开启并深入推进的市场经济改革,这种基于中国历史和实践所形成的改革道路和制度模式也必然深刻地影响和决定着中国特色现代财政的制度特征和理论脉络。为此,本文从中国共产党建党百年的历史背景出发,按照我国先建党后建国的独特历史道路和政党—国家—财政的实践逻辑,立足财政是以国家为主体的资源汲取和配置手段的本源性质和功能,围绕中国社会主义市场经济改革这个当代中国最显著的时代和实践命题,在与西方成熟市场经济发展和前社会主义国家市场化探索的双向对比中,阐释中国特色财政的历史道路、制度本质和功能形态的一般规律和独特经验,为认识和廓清中国自己的财政理论的基本问题、关系和特征提供方法论思考。

   二、财政、国家、政党:共时性关系中的历时性逻辑

   探索和构建符合中国实际、具有中国特色的财政理论,必须立足于财政在服务社会主义现代化国家建设和民族伟大复兴过程,以及在这一过程中所形成的财政特有制度特征和改革逻辑。这一立足点决定了政治从来都是认识财政本身、推进财政工作的第一思维,服从国家要求、服务国家需要从来都是财政的第一功能。这种财政在服务社会主义现代化国家建设的历史和实践中形成的独特性质,既深深扎根于中国共产党领导下建立社会主义国家政权、开辟社会主义现代化建设道路和推进社会主义市场经济改革的历史经验,也反应和体现着财政与国家一般关系在中国国情和制度实践中形成的独特发展规律。对于中国财政这种历史和实践独特性的理论认识和呈现,尤其是从思想和学术上构建既具有中国特色又遵循财政发展一般规律的话语体系,需要我们回溯到财政本来面目,即财政与国家之间的本质性联系。按照财政与国家之间本质性联系的共时性和历时性双重逻辑,围绕财政和国家在现代化进程中发生的制度和功能形态的历史变化及其相互促动关系,深刻认识我国现代化进程中财政的经验道路和制度特征。

   财政在最本源的意义上是一定社会形态下资源汲取和分配的方式,但只有在国家这种特殊形态的政治组织出现并垄断性地占有资源汲取和分配地位之后,财政才得以成为我们能够进行观察和分析的特定活动和现象①。因此,财政的本来面目只有在财政与国家的本质联系中才能呈现的更加清晰。财政与国家之间存在的本质联系,首先是指国家对于财政的根本性依赖,即财政是国家的基础和血液,国家的存续和一切活动都需要财政的保障。国家无论存在还是围绕其目标而展开的活动,都在根本上依赖于从社会中汲取的财政资源。同样的,无论是古代国家为了扩张领土、军事征伐还是现代国家强调的维护国内秩序安全或者谋求经济增长赢得竞争优势,财政资源都在根本上构成对国家实现其目标的重要制约。财政作为国家存在的基础及实现国家目标和意图的手段,决定着财政对于国家而言的基本内涵和功能,并且由于在一定程度上超越了时代性条件从而形成了财政与国家关系的共时性逻辑,即无论在何种时代条件、何种国家形态下,国家都对财政存在根本性的依赖。与此同时,每个时代都要面临和解决自己时代的治理问题,由于不同时代国家面临的需求和挑战不同,从而有必要相应地创制或生成各自适当的治理方式,以适应时代的需要、社会的演进和国家的要求。因此,财政作为国家血液和手段的基本内涵和功能定位,也必须同时符合和回应国家存在和发展所面临的时代性问题,并随着时代的发展和国家功能变化而发生历史性的深刻变化。显然,前现代国家汲取财政资源的方式以及将财政资源用之于己的目的,与现代国家汲取和配置财政资源的制度安排和作用方式存在根本性的差异。这种因时代变化而导致国家在制度形态、基本功能和治理问题等方面的巨大差异,也要求和决定着财政作为国家基础和工具的定位必然随着时代发展和国家建设需要而呈现出作用及方式的历史性变化,从而又形成和体现着财政与国家关系的历时性逻辑。在此意义上,古代国家以“贡赋”方式还是现代国家以“税收”方式汲取财政收入,古代社会在“家国一体”条件下配置财政资源还是现代社会条件下用于满足社会公共需求,是在古代专制政体下进行财政管理还是在现代民主条件下管理财政资源,是在计划体制下还是在市场体制下确定财政的功能范围和作用方式,显然又都是这种历时性差异和变化的显著反映。

   (一)财政与国家关系嬗变之一:国家在财政中主体地位的确立

   在人类社会发展过程中,财政与国家之间本质联系所发生的第一个历史性变化,是国家产生以后就在财政活动中占据主体地位。财政是否在本质上是一种超越国家存在的满足社会公共需求的资源汲取和配置手段,从而国家的出现只是使得财政资源汲取和配置获得了一种新的形式(何振一,2012;李俊生、姚东旻,2018;李家宏,2013)。这是不少学者从本源上来探讨财政固有属性的重要话题,也是近年来财政学界在围绕社会主义市场经济条件下财政本质和功能反复讨论的一个重要基础理论问题。对此问题的解释和回应,可以从国家的本质属性及其历时性演进逻辑予以理解。不可否认,即便在没有产生国家的原始社会或者国家已经消亡的未来共产主义社会,也存在着围绕社会公共需要而汲取和分配社会资源的现象。“所有的政治体系,甚至最原始的政治体系,都以人们对社会的义务性贡献的方式来提取某种资源”②,但问题的关键在于:国家的出现和发展对于这种作为社会资源汲取和分配的活动意味着什么?它使得汲取和分配方式发生了什么样的历史性变化?恩格斯在对国家起源和本质问题研究时深刻指出③,国家和旧的氏族组织相比不同之处在于:一是国家是按地区为基础而非原有氏族以血缘为基础来划分它的国民,二是公共权力的设立,“这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民”,而是“与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力”。而且,“为了维持这种公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。”这就深刻揭示出国家的本质及因国家的出现而导致的社会资源汲取的历史性变化,即国家的出现从根本上是社会内部矛盾发展的产物,它的本质是出现了以特殊的公共权力为核心的组织形态,它的存在和发展需要通过捐税的形式维系其根本基础。国家的出现使得汲取社会资源的范围和方式发生了历史性的变化,即由于国家主要是社会内部矛盾发展的结果,因而汲取资源的范围主要不是通过向外部掠夺而是主要从社会内部获得。由于国家是按地区为基础而非原有氏族以血缘为基础来划分它的国民,因而从社会内部汲取资源(比如家庭、村落)的方式不再是氏族组织以血缘为基础的义务性质,而是主要通过捐税这种以公共权力为核心的强制性(制度化的、常规性的)方式来获得。“任何国家都要首先并主要是从社会中抽取资源,并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织”(西达·斯考切波,2007)。这种以强制性公共权力为本质的国家存在,是我们理解财政内在规定性的关键所在。即便在原始社会或者未来的共产主义社会,也会存在为满足和实现公共需要而汲取和配置社会资财的公共活动,但问题的关键在于国家的出现所导致的财政强制性汲取和权威性配置的方式。因此,国家产生之前或国家消亡之后的社会公共资源汲取和配置意义上的“财政”,与国家状态下的社会公共资源汲取和配置意义上的“财政”,在本质规定性上是判然有别的。如果财政只是反映着超越时代条件和国家制度因素的满足和实现一般性社会共同需要的实践活动,就势必要将国家强制性汲取和权威性配置资源的特殊性质也从财政中祛除,同时必须剥离国家在特定社会形态、制度条件和发展阶段上财政实践的具体性和特殊性。换言之,如果财政不反映国家作为特殊性公共权力而非一般性公共权力的本质存在,或者将国家的出现仅仅视为财政公共资源汲取和配置方式的新的形式,我们将如何认识国家财政和非国家财政之间的本质差别,以及国家出现后财政作为一般公共资源汲取和配置新形式的本质内涵呢?结果必然是,要么陷入重新界定国家状态下的财政新形式的本质及其所决定的财政功能的逻辑反复,要么就得面对难以解释不同国家形态、制度条件和发展阶段上财政的特殊历史和实践的理论困难。因此,只有立足于国家作为特殊性公共权力组织而存在的历史和实践,才能客观地认识和理解财政与国家之间的本质联系以及国家在财政中的主体性地位。

   然而就财政与国家的关系而言,国家对财政的根本性依赖以及国家在财政中的主体性地位,仍然只是一种普遍性特征,或者说仍然只是财政与国家之间的一种共时性关系,是超越不同时代和不同制度条件的财政与国家的一般性关系。这一财政与国家关系的本质内涵和基础功能,只有能够解释在不同国家历史形态、制度安排形式和功能变化等条件下的财政历史和实践时,才能形成真正符合历史和反映实践的财政理论。恩格斯在阐释政治经济学的历史性质时深刻指出,“人们在生产和交换时所处的条件,各个国家各不相同,而在每一个国家里,各个世代又各不相同。因此,政治经济学不可能对一切国家和一切历史时代都是一样的”(邓子基等,1988)。显然,财政与国家之间的一般性和普遍性联系也必然具有随时代条件的变化,尤其是不同时代国家形态和功能的历史性变化所出现的历史性质,呈现出历时性的实践形态和理论样式。财政与国家之间的普遍性关系的历史演进,在近代以来的现代化进程中,可以通过新型国家的兴起、发展与财政资源汲取、配置方式的互动关系看的更加清晰。近代以来国家本身所发生的深刻变化,不仅体现为历史宏大叙事中的历史形态更迭,而且也深刻地表现为根据近代社会生产关系基础上政治角色以及功能和结构的变化,越来越集中地与现代化进程中的新的国家特征联系在一起,现代国家建设过程中财政内涵及其发挥的作用和方式也必然因时代和制度的条件变化而发生深刻变化。

   (二)财政与国家关系嬗变之二:现代化与近代新型国家形态的出现

   近代以来在世界范围内发端的现代化进程,导致财政与国家关系发生了第二个历史性变化,即近代新型国家形态出现之后导致财政在制度和功能上的深刻变革。现代化作为世界范围内社会发展形态从传统走向现代的历史和制度变迁过程(罗荣渠,1993),在政治领域内集中地体现为,国家在形态上逐渐摆脱了前现代社会那种“邦国”“家国”“等级”④等人格化语义内涵,开始越来越具有政治权力集中体现形式的理性化特征。尽管这种“聚焦于某一社会中国家权力的运作”(Tilly,1975)的新型国家理论被首次运用于研究近代以来西欧国家的形成过程,但伴随着现代化和资本主义体系向全球扩展也越来越具有历史发展意义上的普遍特征。恩格斯(2018)从社会内部矛盾运动尤其是阶级斗争的角度,揭示了这种理性国家仅仅在形式上具有“共同体”的虚假特征,突出了这种实现了历史类型更迭的新型国家的阶级本质。马克斯·韦伯(1998)则从行政、司法、税收以及对暴力的合法垄断等维度描绘了这一新型国家作为“政治的强制机构”⑤的制度特征,这种制度特征集中地表现为国家在特定领土范围内垄断性的支配地位,并且能够获得人们自愿服从(合法性)(Migdal,2001),以及从国内外环境中汲取力量和优势来维持其存在。这些揭示现代化进程中新型国家在本质和形式上特征的理论观点,相近或趋同之处在于:一是无论在本质上将国家视为代表某个阶级或具有自己独立意志,都把国家看作是在特定地域范围内享有垄断性权威地位的活动主体;二是都在强调国家作为公共权力代表制定和执行制度规则的“普遍性”,它所制定和执行的制度规则对于全社会成员或组织具有普遍的约束力,是超越于社会成员和组织之上的一种独立存在。伴随着现代化进程引发的社会形态的深刻变化及其日益向全球范围扩展,这种新的国家组织形态日益呈现出与前现代国家之间的根本差异,并且以新的面目出现在国际和国内领域:在国际领域国家作为主权者的形成,即国家作为一定领土范围内排他性统治权的代表,主要体现为在自我和他者的关系中的国家,具有相对于外部其他国家的排他性统治权,履行保卫自身安全以及在与其他国家竞争中赢得优势等主要功能。在国内领域国家作为主权者的形成,即国家作为对内政权所有者的代表,具有相对于社会共同体内部其他组织的排他性权威地位,履行通过制定和执行制度规则为社会提供内部秩序,以及谋求经济稳定和发展等主要功能。

   在以主权国家为主要形态的新型国家兴起和发展过程中,财政资源汲取和分配方式的变化与西方资本主义国家建构过程形成了重要的历史共生关系。由于这种新型国家形态首先在西方世界产生,因而也与西方近代资本主义的发展、现代国家的建构过程和财政制度的演进历史性地联系在一起。或者说,它们都是近代以来的现代化进程在经济、政治和社会诸领域不同侧面的体现。与现代化进程及其引发的经济社会变革相伴而生的资本主义生产关系,在深层次上破坏和瓦解着原有的社会关系和结构,导致社会形态在总体上出现迫切变革要求的危机状态,这种新型国家形式就是“为解决西欧社会特定发展时期的具体危机而出现的独特的社会发明”(Badie and Birnbaum,1983)。它既要求具有超越其他社会组织和原有社会结构的自主性,又需要建立较强的渗透或整合社会的能力以及有效汲取资源的能力,从而使得围绕整合社会、汲取资源的制度方式选择,越来越成为能否形成更强的国家能力的重要因素。“在西欧国家形成的过程中,国家缔造者与资本家之间有着密切的关系,资本主义促进了国家发展,而国家缔造者也促进了资本主义的扩张”(郭中华、郭台辉,2017)。在因资本主义生产关系的出现和发展使得国家能力和制度建设更加重要的同时,西欧前现代国家之间的争夺权力和持续战争更加迫切地要求建立集中化、垄断性的国家权力(Barkey and Parikh,1991;道格拉斯·诺思,1994;约翰·希克斯,1987)。持续开展战争要求建立有效的国家汲取能力,必然导致资源汲取和分配方式做出相应的变化。“当国家依赖于从人口中汲取各种重要的资源,国家就被迫与后者形成各种共生关系,正是这种共生关系下的选择性质决定了两种不同欧洲国家形态的出现”(郭中华、郭台辉,2017)。“若无财政需求,现代国家的发展会举步维艰”(克里斯多夫·皮尔逊,2017),但为满足国家资源汲取需求而建立起来的税收制度,何以能够成为正在逐步形成的现代国家最重要的制度特征?在新的国家形态形成过程中,由于集中的公共权力权威的确立,税收成为社会资源汲取的主要方式且按照制度化的、常规性固定方式予以征收,并日益与国家在政治上寻求征缴税收的合法性努力联系在一起,从而使得这种税收制度安排越来越成为现代国家的构成要素之一。在此意义上,熊彼特的“现代税收国家”只不过是这种现代财政资源汲取和国家形态之间的共生关系在税收制度和国家制度两个方面的同时体现。财政资源汲取的制度选择不仅在西方现代国家形成过程中发挥着重要作用,而且也对现代国家建设的演进路径产生重要的历史性影响。近代国家理论研究者认为,早期解决税收问题的制度方式之所以受到关注,关键在于这些制度方式中蕴含着国家在制度选择方面的历史路径,不同方式的财政汲取制度影响甚至决定着国家究竟是走向专制主义、自由主义还是代议制政府(凯特·纳什、阿兰·斯科特,2007)。从近代西方主要国家建构的历史方向来看,普鲁士通过建立中央强制实施的税收系统形成了“威权主义”的资源汲取模式,英国通过政治上“协商式”的议会改革建立起现代税收和公债体系,从快速商业化的经济所形成的资源基础中满足财政需求,法国则走上了资本主义革命的道路⑥。显然,西方国家兴起过程中财政汲取资源和分配方式的变化也影响着国家建设和制度演进的方向和方式,围绕财政资源的收支而展开的政治过程也在持续推动着国家建设和制度完善。

   财政资源汲取和国家形态之间的共生关系,还体现在现代国家发展的长历史过程中对财政功能和制度安排形成的制约和型塑。在现代化进程中形成的新型国家,一个显著的特征是成为超越于社会关系和组织之上的自主性活动主体,它“所扮演的角色的异同主要取决于其自主性程度”(Barkey and Parikh,1991)。国家的自主性及其历史发展必然要求财政作为国家基础和工具的基本内涵随着现代国家的发展和多功能取向而发生变化。国家的存在使税收成为必需,但国家不仅仅要征税。“一旦国家成为一种现实……就会有进一步的发展,而且很快就会变成一种其性质无法再纯粹从财政的角度加以理解的东西,而财政将成为它的服务工具。如果财政创造了现代国家,那么现在国家则要从自己的角度出发去塑造财政……”(丹尼尔·贝尔,1989)。随着现代国家建设的历史演进,国家作为自主行动者和规则制定者的角色日益凸显,不仅使得国家的功能已经远远超出了原有的提供安全、秩序和稳定等传统范围,而且越来越多地表现为国家为顺应和推进现代化进程而在社会、经济和政治变迁中发挥着更加重要和关键的作用。这种承担着更多功能的现代国家的发展,势必要求作为资源汲取能力的财政功能和作用方式做出相应的变革。更重要的是,实现了非人格化的公共权力载体的现代国家,不仅表现在作为具有现代功能的自主性实体,而且在实质上越来越成为一系列制度规则的集合体,国家在制度设计、选择和执行机制的一系列变化,也在深刻地影响着财政的制度安排和运行规则。历史地看,近代以来西方现代财政制度的形成与资本主义国家制度的发展是紧密地联系在一起的。英国19世纪后期的议会改革推动了公共财政和现代预算制度的出现,20世纪公民权利的全球性扩张和西方福利国家的出现导致了财政支出社会化的历史趋势。与此同时,由于西方国家民主政治等一系列制度建设措施,使得财政资源汲取和支出之间日益在形式上呈现出类似公共选择的程序性特征,从而导致西方国家最终实现了从财政支出的公共化向财政制度公共性的性质转变。

   (三)财政与国家关系嬗变之三:政党—国家制度的形成

   现代政党的产生并日益成为国家制度的重要结构性因素,使得财政与国家关系发生了第三个历史性变化,即政党—国家制度⑦成为深刻影响和制约财政建设的关键因素。在国家建设影响和型塑现代财政制度的过程中,最重要的同时也是对国家和财政实践产生最具历史意义的现象,是现代政党作为一种国家结构性制度要素的出现并日益在国家建设和历史发展中发挥着关键作用,这必然对财政与国家的关系以及财政作为国家的基础和手段的功能和作用方式等产生重要影响。从历史发生的过程来看,现代政党的出现以及日益成为国家在政治上的主导性力量和组织,政党日益以现代国家公共权力实际主导者的姿态出现在国家的政治生活中,也是首先在西方国家出现的。这种先发意义上的政治发展和制度特征经由全球范围内更多国家尤其是发展中国家和地区卷入现代化进程而具有了形式上的普遍特征。迄今为止我们所能够看到的大多数国家的政治生活基本上是由政党来主导的,政党—国家的制度安排已经成为现代国家建设、制度演进过程中最显著的特征。但需要强调的是,这种无论是在功能意义上还是在制度意义上的现代国家普遍形式,最终还只是表现在理论上的相似而没有呈现出经验上的趋同。正如Tilly(1975)在考虑到后发展国家和地区建设历史时所强调的,“从欧洲历史中细心重建的事件发生的确切次序不会再重演”。西方国家政党政治的历史路径及其形成的政党—国家制度安排,以及这种制度安排所型塑的财政与国家关系、财政在国家中功能和作用,显然与因不同历史际遇走上现代化进程,因而分别走着不同的现代化历史和实践道路的发展中国家和地区存在根本差异。从西方国家政党政治的历史发展来看,政党是在现代国家形成后的内部发展过程中产生的,并且深刻地内嵌于西方国家建设过程中形成的议会政治、权力分立、选举竞争等制度框架,以及在这一制度框架内主要以权力争夺为中心而形成影响、支配和控制政权的政党—国家制度。从制度意义上来看,这种制度模式主要体现为政党对国家重要权力机关的实际控制,这一特征即便是在现代西方国家中仍然是普遍存在的。从功能意义上来看,这种制度模式主要表现为在国家政权体系中政党所发挥的作用,但这一作用仍然取决于现代西方国家的制度形式和功能要求的发展变化。在自由放任的经济制度下,政党在经济资源的权威性分配中处于边缘地位;在国家积极干预的经济制度下,政党在经济价值的总体分配中则处于更加重要地位(让·布隆代尔、毛里奇奥·科塔,2006)。在现代西方国家中,政党最重要的活动领域是选举竞争,财政与国家之间的本质联系以及财政作为国家手段履行的对外对内的基本功能并没有发生根本性改变。但受到政党竞争和政府更迭的影响,不同政党控制下的政府在财政政策方向和侧重上还是会出现显著差异,政党对财政的主要影响体现在为实现本党所代表的利益阶层或团体要求而展开预算博弈。从发展中国家和地区的历史来看,政党大多产生于摆脱殖民统治、实现民族解放的革命斗争中,先天地承载着实现建立独立主权国家、进行现代国家建设和推进现代化进程等多重目标和使命。卷入现代化进程的历史起点、国家建设道路的选择以及采取的现代化策略模式等因素,在根本上决定了不同发展中国家和地区现代化绩效和国家建设的成败,也在根本上决定着财政如何服务本国的现代化建设、在国家建设过程中发挥作用的方式等。显然,只有从不同发展中国家和地区各自走上现代化和国家建设道路的历史和实践出发,这种政党—国家—财政的历史逻辑才能真正解释不同国家财政和国家建设的历史和实践,从而形成既符合财政与国家关系一般性规律又充分阐释各国不同财政实践特征的理论体系。

   (四)财政与国家关系嬗变之四:中国共产党、社会主义国家与现代化的新探索

   社会主义国家产生尤其是由中国共产党建立社会主义国家所形成的政党—国家制度,使得财政与国家关系发生了第四个历史性变化。中国走上现代化道路以及现代国家建设的独特性,在根本上决定了中国财政的制度本质和基本功能。与其他发展中国家和地区相比,中国19世纪中叶以来的现代化进程同样面临着主权独立、国家建设和经济发展等领域的多重命题,但中国通过革命化的方式走向现代化的独特道路(罗荣渠,1993),深刻影响着中国推进现代化的历史道路和国家建设特征。1921年中国共产党成立,不仅使得中国革命从此面貌一新,而且历史性地决定了在中国共产党的领导下通过革命斗争建立社会主义国家政权和基本制度,在社会主义制度下真正卓有成效地开辟了现代化国家建设的历史道路,也在根本上决定了财政为中国共产党建立社会主义国家政权服务、为社会主义现代化建设服务的政治本质和制度特征。罗荣渠(1993)在分析我国现代化历史道路时指出,“就现代化的特定意义而言,在19世纪后半叶,它只是中国近世社会大变动诸流向中的一个流向;到本世纪初清王朝解体,现代化才异常艰难地上升为诸流向中带有主导性的趋势;到本世纪五十年代以后,它才逐渐上升为大变革的主流,即占支配地位的大趋势。”究其原因,这一时期现代化面临的首要问题不是经济发展,而是创建和形成推进现代化建设的制度条件,也就是旧国家政治体系的打破和新国家制度的重建。这种历史要求决定了中国共产党成立以后的首要革命任务是推翻旧有的、衰败的、难以推动甚至日益阻碍着现代化建设的制度体系,创建一个有利于追求现代化的现代国家和政府体制。尽管在这一革命时期还没有出现和形成中国共产党领导下的全国性中央政府权威和统一的政权体系,但围绕中国共产党领导下以创建现代国家和制度体系为主要革命目标的财政建设已经出现了。早在中华苏维埃时期,1933年3月的《闽浙赣省第二次工农兵代表大会——财政与经济问题的决议案》就明确提出为赢得革命斗争和阶级政权而建立革命财政的必要性,“财政是国家的命脉,财政工作不好,直接便影响到军事与经济,间接则影响到整个社会经济与整个阶级政权,尤其是目前革命与反革命决死战斗,大规模革命战争激烈开展的时候,更须要发展苏区经济改善群众生活开发财政来源,增加财政收入,以充裕战争经费,使广大工农群众与红军,在长期的残酷战争中,不致受到敌人的封锁,与给养的困难,这对于争取革命战争的完全胜利,是含有决定的重要意义”⑧。在抗日战争时期,毛泽东指出“发展经济,保障供给,是我们的经济工作和财政工作的总方针”⑨,并根据当时的革命形势和统一战线要求创造性地提出了服务于抗日战争需要的既发展人民经济和公营经济,又在公私关系上体现“公私兼顾”、“军民兼顾”的财政原则。陕甘宁边区政府财政厅厅长南汉宸(1944)指出,“财政工作是整个政权工作的一个重要部门,它保证我们政权的存在、巩固和发展,这不仅我们的财政是这样,任何国家都如此……我们边区是新民主主义的政权,我们的财政是服务于这一政治任务的,今天我们的政治任务是统一战线,因而财政也是统一战线的。”

   经过长期的革命斗争,1949年建立了中国共产党领导下的新中国政权体系和社会主义制度体系。只有在这一新的国家政权和制度下,我国近代以来就追求的现代化进程才真正得以展开⑩。这种革命背景下先建党再建国的独特历史道路和实践路径,不仅使得我国革命化、现代化过程中的国家建设确立了无产阶级政权这一新的历史本质,而且在国家制度建设上始终围绕着中国共产党追求共产主义远大理想、建设社会主义现代化国家的目标和使命,从而形成了中国独特的政党—国家制度。在这一制度模式下,执政党不仅仅像西方国家那样成为国家的结构性制度要素,而是作为“国家的缔造者和建设者”(王绍光,2018)的中国共产党及其领导地位本身已经成为国家建设的决定性制度因素。与西方国家的政党—国家制度相比,中国在革命过程中形成且与追求现代化目标始终相连的政党—国家制度,不仅在制度意义上实现了无产阶级政党对国家重要权力机关实际控制的政治本质,而且在功能意义上决定着国家的发展和现代化建设始终置于中国共产党的领导之下,并根据党在不同历史时期的阶段性使命和要求而做出相应的调整和变化。经由这种新型的政党—国家制度,在革命时期所形成的财政服务于革命政权建设的根本原则,随着社会主义制度的建立而延伸和转换,具有了为中国共产党实现革命理想服务、为社会主义政权安全服务和为现代化国家建设服务的制度特征。从中国共产党建立以来100年的革命、建设和改革等不同时期的历史发展来看,财政也始终围绕着服务建立新的国家政权和维护政权安全、服务社会主义革命和改造、服务社会主义现代化建设,以及服务按照计划经济和市场经济等不同手段而推进社会主义现代化国家建设等做出阶段性调整和转换。在新中国建立初期,国家建设的首要任务是建立统一的中央权威和控制,从而为即将开启的大规模社会主义现代化建设奠定基础和创造条件。除了依靠党强大的社会动员和组织能力因素外,将革命根据地时期历史形成的分割化财政,统一为由中央政府集中统一管理的国家财政,为建立统一的中央政府和权威提供制度支持,也为建国初期维护新生政权安全、支持战争胜利和维护经济稳定奠定物质基础。社会主义革命和建设时期,财政围绕中国共产党在过渡时期的总路线以及建立强大的社会主义工业化国家的要求,建立新型的社会主义财政制度支持完成社会主义改造、按照中共八大确定的实现从落后的农业国向强大的工业国转变筹集和配置建设资金,同时也在维护着国家政权稳定(王丙乾,2009)。社会主义改革时期,财政围绕党和国家工作重心的历史性转移以及社会主义初级阶段的总路线,在不同经济发展阶段的重大改革环节中都发挥着重要牵引和推动作用。围绕各项改革的推出进行政策调适和体制机制配套,为持续推进社会主义市场经济发展,充分发挥市场机制在资源配置中的作用,形成统一的市场经济秩序。通过提供基本公共服务和产品供给等保障性功能、为改革成本进行兜底、维护社会公平正义等政治性功能,以及为实现国家长治久安尤其是保障中央政府的宏观调控能力和集中统一领导提供财政制度支撑。

   综上,由于财政与国家之间的本质性联系,财政理论根本地依赖于国家理论,财政制度和财政功能也根本地取决于国家的制度性质和目标任务。中国共产党的成立使得近代以来中国卷人和谋求现代化的历史进程发生了时代性的变化,在建党百年以来走过的革命、建设和改革的历史道路和伟大实践中形成了与其他国家不同的建党建国模式和政党—国家的制度特征。这种中国现代国家建设的特殊历史路径和政党—国家制度在根本上决定着中国财政建设的政治方向、制度本质和功能定位。在中国共产党领导下,财政始终围绕谋求社会主义现代化强国建设和实现中华民族伟大复兴的历史方向而发挥作用。伴随着革命、建设和改革等不同历史时期发生的深刻的历史性变革,又同时呈现出“革命财政”、“建设财政”、“改革财政”等不同历史形态,这是我国财政在建党百年历史过程中走过的历史和实践道路。尤其是,在中国共产党领导下成功地探索和开辟了社会主义市场经济的新道路,着力推进“社会主义+市场经济”的改革实践,“既要‘有效的市场’,也要‘有为的政府’,努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题”(习近平,2020),不断完善和发展社会主义经济制度,形成显著的制度优势和治理效能,从而使得开辟社会主义市场经济新道路成为最具开创性意义的制度经验。解释和反映这一最具中国特色和最具开创性意义的社会主义市场经济改革伟大实践,既是构建中国特色财政理论必须要回答的基本理论问题,也可能蕴含着形成中国财政理论原创性贡献的重要机遇。

   三、市场经济与公共财政:两种制度条件下的不同历史和实践

   中国社会主义市场经济的改革探索和实践道路,不是像西方市场经济形态那样在长历史周期中自然演进和形成的,而是在中国共产党领导下持续谋求现代化建设的历史使命过程中主动改革探索的产物。这不仅要求在较短时期内形成和建立市场体系、市场机制,完成国家角色、政府职能等的相应调整,而且市场经济也要与我国特殊的政党—国家制度、社会主义公有制相适应,与计划经济体制的现实基础相衔接。在这一过程中,财政改革的意义体现在服务政党政权安全、国家现代化建设和政府资源配置,同时也在推动市场从无到有的改革破题,既扶持市场发挥资源配置作用又驾驭和规范市场自发成长的负面后果等方面,体现出实践上的复杂性和丰富性。这种扎根于社会主义市场经济改革过程的财政制度的一般性和特殊性,只有置于与西方国家市场经济形成和发展及其以成熟理论形态呈现的“公共财政”制度的比较中,才能够更加清晰和深刻的呈现出来。

   (一)资本主义市场经济下的公共财政逻辑

   市场经济作为人类社会配置资源的一种方式,是深刻地内嵌于特定的政治、社会和经济等制度之中,并在特定制度形式下实现商品和服务的市场化配置过程。从历史分析来看,市场不是一个实现商品和服务交易的抽象过程,而是一种社会实践的经济形式。市场经济的历史形成和进化动力也不是出于被抽象化的人的自利性(亚当·斯密,2009),而是必然和历史的、政治的、社会的各种现实要素和条件联系在一起的。尽管在19世纪社会科学发展过程中,经济学理论要实现对市场机制研究的精确性、纯粹性从而强调舍弃掉其他因素的、其他条件均同(ceteris paribus)假设的有效性(华勒斯坦等,1997),但从历史和实践的角度来看,经济学教科书中关于商品、货币、分工等市场的基础理论分析“都不过是以对市场历史的虚构为前提的”(山口重克,2007)。因此,市场经济的发展并不是一个单线条的抽象进化过程,而是在社会形态尤其是国家制度演进过程中呈现出历史的、政治的和社会的显著特征。在近代资本主义经济方式和国家制度产生之前,就已经产生了诸如为了商品而进行生产、为了交换而出现货币、为了专业化而出现分工的交易市场,也出现了在市场交换基础上形成价格并因价格信号的变动而导致市场诸要素与其一致性的变动,甚至也出现了市场体系的逐步扩张以致最终将整个经济都纳入其中的历史趋势。但市场经济的本质特征只有将市场体系和它得以在资源配置中发挥作用的历史、政治、社会甚至文化等制度因素和条件全部纳入进来之后,才能够完整和彻底的展现出来。换言之,市场经济的历史形成不仅仅在外在形式上体现为商品生产、货币交换、专业分工等交易过程,也不仅仅在规模形态上表现为市场作为一个系统日益将以往呈现相对独立运动的外部市场与地域市场整合为一体,而是根本地取决于是否创造出使市场交易、市场价格得以发挥资源配置基础性作用,并越来越按照这种作用机制和系统将整个生产、交换、分配和消费全部纳入到市场体系之中的制度条件。显然,“这种意义上的市场体系,并不是由市场的自生性发展引发的”(山口重克,2007),而是随着近代以来现代化进程中新的国家形态和资本主义生产方式的产生和发展,才越来越具有市场体系的现代形式,并由于和新的国家形态和资本主义生产方式的历史性关联,从而越来越具备了现代意义上的经济制度形式。

   资本主义市场经济既不是自然发生的,也不是与生俱来的,而是与资本主义生产关系特别是资本主义国家制度的形成历史地联系在一起。从历史角度看,作为强制性组织的国家与作为交换的市场二者的产生并没有直接联系,它们的起源相互独立。国家的产生源于社会内部矛盾运动尤其是经济上相对立的集团需要获得在政治上维护那种秩序的新手段。市场的出现则比国家更为久远,是为了满足人们日益扩大的物质需要。但一旦建立了国家,市场与国家之间就形成了相互利用、共同成长壮大的关系(山口重克,2007)。在这种国家和市场的一般性关系中,市场的存在和发展是与国家内部存在的诸如互酬性交换、强制性交换等各种非市场关系及其制度结构同时存在的。从这一意义上讲,列宁所说的“哪里有社会分工和商品生产,那里就有‘市场’;社会分工和商品生产发展到什么程度,‘市场’就发展到什么程度”(中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,1984),实际上是在强调,如果祛除了特定国家及其制度形式,作为商品和交换意义上的市场经济形式,是和不同历史形态下的国家可以并存和相容的。但如果将这种一般性关系放到历史的发展进程中就会发现,作为越来越具有“特定的”现代意义的经济制度形式,“市场经济要么是以某种特定的非市场关系为前提发展起来的,要么是在与其他市场关系或对抗、或重叠、或结合,作为一个世界市场发展起来的……甚至市场秩序本身也是在与围绕其自身的政治秩序相结合的情况下,经过几多历程才形成的。……随着资本对生产过程的支配,市场关系在生产过程的组织化方面必须在深层次上依赖非市场关系”(山口重克,2007)。这里所说的“非市场关系”就是指历史的、政治的和社会的制度形式。随着非市场关系中前现代社会传统关系的历史性退出,以新的、现代国家权力面目出现的资本主义国家形式产生,市场经济也相应地形成具有“特定”现代意义的经济制度形式。换言之,只有近代以后形成了资本主义生产方式和国家形态,国家与市场的一般性关系才越来越表现出一种新的历史性质。市场经济本身日益紧密地与资本主义国家建设联系在一起,呈现出新的制度形态,即资本主义制度下的市场经济形式。这种新的市场经济制度形式,也由于资本主义在西方国家的先发性出现、在现代化进程中向全球范围内的历史性扩张,不仅将其他发展中国家和地区日益深刻地纳入到资本主义经济体系中,而且也越来越呈现出某种程度上的普遍性特征。

   但是,资本主义市场经济条件下的国家与市场的关系也不是一成不变的,而是在资本主义发展过程中呈现出不同国家、不同发展时期上的历史性演进和变化趋势。在资本主义市场经济发展的早期阶段,国家处于与市场关系中的主导地位,早期王权国家为了积累和掠夺财富而采取保护本国市场、鼓励向外扩张的措施,客观上起到了推进本国工业化发展、鼓励占优势地位的产业和资本向国外扩张的历史作用。市场的快速发展和对外扩张也要求和加速着国家建设的进程,逐步形成集中化、垄断性的国家权力控制,最终使得这种新的国家在功能上越来越倾向于通过管理和扩大市场经济以实现国家利益(11)。国家出于积累和掠夺财富目的而在全球视野中扶持和推进本国贸易和资本的对外扩张,不仅将市场推向了全球化,同时也将谋求实现国家利益的实践活动越来越置于世界范围内,即国家越来越在全球范围内谋求自身利益的最大化。在这一历史进程中,不仅国家形态经历了王权国家、过渡型国家和现代国家等不同形式,而且市场经济也经历了特许或垄断型市场、反特许或垄断型市场和自然放任型市场等不同阶段,二者关系的发展演变深刻呈现出国家与市场相互利用、共同发展并在发展过程中相互制约和力量博弈的历史性质。从重商主义时期国家利用市场汲取财富到19世纪自然放任时期国家放纵市场,再到20世纪以来的国家对市场的“管制”和“放松管制”,在这种历史性的变化中逐步形成了不同的国家和市场关系实践。在资本主义和市场经济发展的三百多年历史中,市场经济发展在总的趋势上经历了国家垄断特许市场发展、国家放纵市场、国家规制市场等不同发展阶段,在这一长历史周期中形成了现代成熟市场经济形态以及与这一形态相适应的国家角色和政府功能定位,所谓有效市场、市场失灵、政府介入、公共选择这一逻辑也是在这种历史和实践中最终成为成熟的抽象理论形态。在这一历史和实践中,财政作为国家的重要工具,在功能形态上经历了从利用保护性关税保护国内市场、建立统一财政制度以统一国内市场;以及与国家放纵市场的自由放任时期相适应的在资源配置领域更多地让位于市场,从而履行“守夜人”的提供保卫、安全、秩序等基础性公共产品的职责;以及由于市场在更加复杂动态的公共管理问题和公共物品供给上的失效,形成与国家积极干预时期相适应的维护宏观经济稳定、提供公共物品和调节分配等功能。由于财政更多的是作为资源配置手段而介入经济社会的公共事务管理中,从而越来越呈现出所谓财政公共化的功能形态。在制度形态上,财政随着国家制度形式的发展尤其是资本主义民主政治的发展,从而在资源汲取和支出之间形成某种形式上的公共选择机制,进而实现了从家国财政向国家财政、从王权财政向民主财政的制度性转换,最终形成了财政公共性的制度形态。显然,从资本主义市场经济发展的长历史过程来看,有效市场→市场失灵→政府介入这一市场经济条件下的政府与市场关系的理论逻辑,只不过是对西方资本主义市场经济在历史发展到最后成熟时期、市场经济与资本主义国家制度适应性调试机制较为成熟阶段上的理论呈现,它本身是在与资本主国家发展过程逐渐相适应的、历史的、实践的产物。同样地,在西方资本主义制度下国家和市场关系历史发展过程中形成的“公共财政”制度和功能形态,也只是在西方资本主义国家建设和市场经济发展到成熟时期的理论总结,本身也同样是历史和实践发展的产物。

   (二)社会主义市场经济下的财政治理逻辑

   正像习近平总书记(2016)所指出的:“一些理论观点和学术成果可以用来说明一些国家和民族的发展历程,在一定地域和历史文化中具有合理性,但如果硬要把它们套在各国各民族头上、用它们来对人类生活进行格式化,并以此为裁判,那就是荒谬的了。”与资本主义市场经济发展的历史和实践相比,中国社会主义市场经济改革的独特性,一是在相对较短历史周期内面临市场经济发展和国家制度建设的双重使命,从而决定了在改革过程中两者之间的互为促动关系更加突出和紧密;二是市场经济改革的制度前提是社会主义的基本国家制度和公有制,市场经济的成长和最终形成并不是市场本身逐步摆脱传统的非市场制度结构而日益与新的国家制度结构相联系的产物,而是市场在计划经济体制下从无到有,并且逐渐从边际改革走向重点突破、全面深化的制度变革过程;三是市场经济改革实际上也不是朝向所谓一般性共同目标或未来状态而采取的独特的改革途径(12),而是在特殊性改革路径中逐步探索和形成了以社会主义制度不断完善和发展为主要标志的独特改革道路和制度形态。显然,正确认识和评价我国在改革过程中走过的财政建设道路,必须从社会主义国家制度和现代化建设战略需要出发,立足于我国改革的历史和实践过程,才能够深刻理解财政改革实践形态的独特价值和普遍意义。

   财政制度和功能取决于社会主义的国家制度和现代化建设的战略需要,这是认识和理解在社会主义市场经济条件下财政制度及其功能形态变化的基本前提。从世界各主要国家的现代化进程来看,强有力的(以中央集权为显著特征)现代国家既是在现代化进程中产生的,也是有效推进现代化的重要动力和制度前提,“两者是相互作用的,甚至是互为因果的”(林尚立,2017)。中国走向现代化的独特历史背景和革命路径,决定了现代国家形式在中国形成和成长的历史过程,也最终决定了这个独特历史过程中形成的国家制度形态。在围绕现代化目标进行的革命过程中产生、成长和壮大起来的中国共产党,其夺取政权、组建国家和开展建设过程中始终围绕着现代化这个历史使命而展开。实现现代化既是近代以来实现中华民族伟大复兴的必然要求,也是中国共产党追求共产主义远大理想和实现人民利益的必由之路。为了追求社会主义现代化强国建设,就必须坚持中国共产党的领导及其建立的国家政权安全。为了保障中国共产党的领导地位和政权安全,就要求建立社会主义基本政治经济制度。与此同时,现代化建设本身也为巩固和发展社会主义制度提供了重要保障。在此意义上,中国共产党所追求的共产主义远大理想、所建立的社会主义国家制度、所持续展开的社会主义现代化建设是高度统一的(13)。在这种历史和实践中形成的现代国家制度,集中地体现为中国共产党领导的政党—国家制度以及由此而形成的国家制度安排和社会主义的政治价值。这种在中国革命、建设和改革中形成和日益完善的现代国家,不仅在于中国共产党作为国家制度的决定性要素和核心领导力量,使得政党和国家在组织上和制度上更加紧密地联系在一起,形成了政党领导国家、建设国家的制度形式,而且更深层次上表现为中国共产党始终以现代化为根本导向的使命型政党(李海青,2018;张紧跟,2019;韩冬雪、胡晓迪,2020)的政治属性,以及围绕实现现代化而建立的国家政权性质及其制度形式的历史本质。这种以现代化为鲜明导向和历史使命的政党—国家制度,不仅决定了新中国建立以后国家在功能上的基本方向,而且形成了新中国建立以后国家在制度上的具体安排。在中国共产党领导下,始终以建设社会主义现代化国家为战略目标及与之内在统一的实现人民利益的价值取向,建立社会主义民主形式的政治制度、公有制经济为基础的经济制度、中央政府的高度权威和集中统一领导以及注重发挥“两个积极性”的央地关系体制,这些构成了新中国成立70多年来社会主义革命、建设和改革等不同阶段上国家制度的根本特征。在这一国家制度特征下,财政作为国家基础和工具的一般性关系,在中国的国情和实践语境中就体现为财政必须服从和服务现代化的历史使命、服务中国共产党领导和社会主义国家制度的功能上的特殊性。财政制度作为国家制度的重要组成部分,深刻地内嵌于中国共产党领导、社会主义的民主政治和公有制为基础的经济制度、中央政府集中统一领导和“两个积极性”的央地关系体制等基本制度之中。在实践上,财政建设始终围绕党的根本宗旨和不同时期的路线方针、始终围绕着服务社会主义现代化国家建设,从而在制度和功能上形成独特的政治本质、制度内涵和功能定位。在这一基本国家制度前提下,无论是计划经济体制还是市场经济改革,都是党和国家为了建设社会主义现代化国家而在不同阶段上采取的不同工具和方式。同样的,在社会主义市场经济中所形成的公共财政建设要求和现代财政制度形式,在本质上也是财政在新的历史时期和条件下,继续服务社会主义现代化国家建设的新形式。它既应该在功能定位上遵循市场经济一般要求,在资源分配领域让位于市场,也必须在制度本质上仍然内嵌和服务于国家制度的根本要求和现实指向。尽管计划经济体制并不等于社会主义的本质特征我们是在长期历史中才得以澄清的,但从追求社会主义现代化这一更高的历史使命和战略目标的角度,它在当时也是必要的工具和手段。随着计划经济体制在长期发展中所形成和积累的种种弊端充分显现,就迫切需要发现和选择更有效率的实现社会主义现代化建设的工具和手段。因此,如果说计划经济是集中必要资源加快推进工业化进程和现代化建设的必然选择,那么从计划体制向市场体制转换的改革抉择同样也是为了更好地推进社会主义现代化建设。而一旦开启从计划经济体制向市场经济体制转型,这种新的经济体制所带来的国家管理体制和经济运行机制的历史变化,必然导致财政在制度形态和功能形态上的深刻变化。

   在社会主义市场经济改革实践过程中,财政在制度和功能形态上发生的这种历史性变化,是否以及在何种意义上体现为一种新的财政形态?从中国共产党产生以来夺取和建立国家政权、建立社会主义制度和开展社会主义现代化建设、在改革开放新历史时期开辟市场经济改革道路的百年历史来看,财政在不同的历史时期分别表现为有显著差异的功能和作用,也因而被总结为“革命财政”、“计划财政”、“市场财政”等不同称谓。进入新时代以来,也有学者根据党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新判断,将新中国成立以来的财政发展划分为“计划经济财政”、“市场经济财政”和“国家治理财政”等不同阶段。这些对在不同历史时期我国财政实践形式的经验总结和类型划分,有的是基于财政建设的不同阶段性目标,有的是基于财政在计划和市场两种经济体制下功能和作用的显著差异,有的则是基于国家在财政中主体性地位的复归和强调。应该说这些观点都有其历史和实践的合理性,也反映了在不同历史时期财政的实际作用和功能(吕炜、靳继东,2019a)。然而,在建党百年历史过程中,财政在不同时期服务党和国家战略大局的主要方向以及财政作为资源配置手段与计划和市场等不同经济体制的联系交织在一起,可能使得我们难以区分不同历史发展时期上财政制度形态和功能形态的根本差异,或者只能是简单地把它与历史阶段相联系,从而相对忽视了不同历史时期财政在体制、功能方面的联系和差异。显然,要从根本上阐释社会主义市场经济条件下公共财政与资本主义市场经济条件下公共财政之间的本质差异,尤其是清晰地呈现和反映我国在社会主义市场经济改革过程中的财政制度和功能,仍然只能从中国共产党领导下我国现代国家建设的历史实践和制度逻辑中才能得到解释。从我国现代国家形成和成长的历史逻辑来看,“用政党及其领导的军队进行革命,并以此来支撑和推动中国现代国家的成长”(林尚立,2017),是中国近代以来以革命化形式进入现代化进程的历史经验,也根本上决定了在革命过程中诞生、成长和最终夺取政权的中国共产党,必然成为新创建的现代国家的领导者和缔造者,从而使得中国共产党的领导地位必然成为国家建设和制度安排的决定性因素。中国共产党夺取国家政权、现代国家建设从革命逻辑转换为现代化逻辑之后,中国的社会结构、基本国情和现代化的逻辑也依然决定了现代国家对强有力政党的内在需求,从而使得中国共产党不仅是新国家的缔造者和领导者,更是在现代国家制度内有效推进现代化的领导者和建设者。相应地,财政在功能形态上也必然从服务夺取国家政权的“革命财政”走向创建现代国家制度的“国家财政”和推进现代化建设的“建设财政”,在制度形态上由根据地和战争时期彼此分割的区域财政走向集中统一的全国财政,以及与社会主义政治制度和经济制度相适应的财政的政治决策、体制安排和执行过程等制度体系。从新中国成立以后建立支撑和推动现代化建设的国家制度和发展路径来看,在经济社会相对落后的条件下实施赶超性现代化策略,需要强有力的国家资源汲取能力和加快实现从农业化向工业化转换的资源支撑能力,计划经济体制作为当时条件下适应这一国家需求的有效手段,成为为迅速推动社会主义现代化采取的国家管理经济的体制形式。相应地,财政也在国家管理经济的手段意义上与计划经济体制天然地联系在一起。随着计划经济体制弊端的充分显现,党和国家为更好地推进现代化建设而开辟和形成社会主义市场经济这一服务现代化建设的新路径、新手段,财政在国家管理和建设经济的资源配置手段意义上,自然需要与社会主义市场经济体制相适应。党的十八届三中全会全面总结建国以来尤其是改革开放以来社会主义市场经济改革成功经验,面向全面建设社会主义现代化强国的新时代命题,提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断,是党和国家在新时代对财政的重新定位。其核心要义是对中国市场经济改革和建设的“社会主义”制度前提的再次肯定和强调,而不是要否定市场经济条件下财政的定位和功能。既不是强调新的阶段上的财政形态是一种此消彼长或非此即彼的新的制度本质,也没有否定财政作为服务党和国家的制度工具以及国家在财政中的主体性地位的一般性,而是社会主义市场经济发展到更高阶段上对财政制度和功能更为成熟的理论思考。

   在社会主义市场经济条件下建设“公共财政”实践过程中,“社会主义”的制度前提如何体现并决定着“公共财政”的制度属性?作为市场经济条件下的财政形态,“公共财政”主要是强调财政在功能上的公共化和在制度上的公共性。在西方市场经济发展的历史过程中,财政在功能上的公共化是在国家和社会二元结构框架内,从国家权力私有化的“家国财政”向国家权力公共化下的国家财政历史性转换过程中实现的,具体展现为从原有“取自家之财办自家之事”逐步演变到“以众人之财办众人之事”的财政功能的公共化过程。而财政在制度上的公共性,主要是在资本主义国家制度逐步向民主化演进过程中,在财政汲取和分配之间实现了政治上的公共选择程序,从而在制度上形成的财政制度的公共性质。显然,这个历史过程形成的“公共财政”是与资本主义国家制度和资本主义市场经济相联系的。我国在社会主义市场经济改革过程中的公共财政建设,不仅在功能上体现为与市场经济所要求的一般财政定位和作用范围逐步适应和调试,而且在制度上更本质地与市场经济改革的社会主义前提相联系。主要体现在:从我国市场化改革过程中的财政功能变化来看,市场经济和财政建设的发展并不是在西方意义上、冲突和对抗意义上的国家和社会二元结构中形成的,而是在中国共产党领导下国家与社会利益高度统一前提下开始的。即便是改革开放前财政资源主要来源于公有制经济、主要投向公有制单位,但公有制属性所决定的国家自有之财实际上也是国家代表的全民之财,财政资源主要投向的国家重点建设和公有制领域本身就是全民共有之事业。进入改革开放时期,随着民营经济成分的产生和发展,国家逐步将财政资源汲取范围扩展到各种类型的经济单位,将更多的资财再分配到民生保障和社会事业中,在资源配置意义上更多地将市场推向主体性地位,从而使得原本在计划经济条件财政功能的公共化转为市场经济条件下的新的公共化形态。从我国市场化改革的社会主义制度前提来看,市场经济条件下的公共财政在财政汲取和财政分配之间的制度程序,显然是和我国的政党—国家制度、社会主义公有制为主体的经济形态相联系的。其公共性本质不是像西方国家政治体制下那样通过政党竞争、议会控制、利益集团等制度机制,调和多元分立甚至相互冲突的不同社会利益诉求而形成和实现的。而是在中国共产党的领导下以实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴为根本目标、通过执政党代表人民确定国家民族发展目标并广泛吸纳人民群众共同参与财政决策过程等人民民主途径实现的。在中国共产党统一领导下围绕共同发展目标而形成的财政基本制度安排和运行机制,根本上不同于西方国家有关财政决策和支出的“公共”过程以及强调立法、行政之间的冲突和控制,而是体现为以人民共同利益和民族整体利益为根本目标的“公共性”实质以及强调立法、行政之间的一致性和协调性(吕炜、靳继东,2019b)。显然,只有在深刻阐释社会主义公共财政的制度本质基础上,才能阐释政府与市场关系框架下我国在市场化改革过程中的财政功能的一般性和特殊性问题。

   在“社会主义”条件下建设市场经济,应该如何理解和认识政府与市场在资源配置意义上的角色和定位,以及由此而确定的财政功能范围和作用方式的变化?党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化、财政是国家治理的基础和重要支柱以来,如何认识市场经济基础上按照“市场有效一市场失效一公共产品一公共选择一政府各项收支活动”(张馨,2021)所形成的财政理论逻辑,成为引发财政理论界热烈讨论的一个新话题。在这场学术讨论过程中,社会主义市场经济条件下的财政功能范围和作用方式,与社会主义国家及其制度安排联系在一起是毋庸置疑的。讨论的关键在于,是否应该按照西方国家在历史发展过程中形成并日益成熟的一般市场经济体系中财政功能、范围和作用方式,来认识、评价甚至构建我国社会主义市场经济改革过程中的财政功能、范围和作用方式?客观而论,作为资源配置方式的市场经济体系,对财政的功能、范围和作用方式要求有着祛除不同制度形式后的趋同性。然而,在社会主义市场经济过程中,财政在制度属性上仍然根本地与中国共产党领导、社会主义制度、公有制经济为主体的国家制度联系在一起,在功能属性上服务于中国共产党领导下的社会主义国家政权安全、服务于中国共产党以市场为手段推进社会主义现代化建设的阶段性需要并适时调整和变化。财政作为国家汲取和配置资源的主要手段,不仅与市场经济体制相连,而且在更深层次也是国家实现其战略目标的重要工具和政府介入资源配置领域的政策手段。这就决定了社会主义市场经济改革过中的财政本质和功能,在分别对应不同关系层次时也必然呈现多向度的功能定位(14)。具体地,在财政与国家的关系层次上,财政的体制变化和功能调整必须继续坚持国家的主体性地位,作为国家发展的基础和血液,以服务国家政权安全,服务国家现代化建设为基本功能向度。在国家与市场的关系层次上,市场经济改革本身就是国家实现其目标和战略的一种手段(15),财政在服务国家推进现代化建设而采取市场化手段的意义上,要通过自身改革以更好地适应市场经济在资源配置领域发挥决定性作用的要求。与此同时,国家既要扶持发展市场也要驾驭和规范市场,从而保障市场经济改革服务于社会主义国家建设的方向,防范无序的过度的市场竞争可能导致的负面后果。相应地,财政既应该按照市场经济发展要求而不断调整和改变自身的体制机制和功能范围,也必须承担通过自身改革和体制完善来规范市场的重要功能。在政府与市场的关系层次上,一方面财政要按照市场经济所要求的政府职能转换调整自身的功能,让市场在资源配置中发挥决定性作用。与此同时,财政作为政府进行资源汲取和分配的手段,也要为政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等更加广泛的职责提供保障。在财政与市场的关系层面上,社会主义市场经济自然也应该具备一般市场经济所要求的政府与市场关系的共同特征,财政作为政府进行资源配置的重要手段与市场作为资源配置的决定性手段成为并列的对应性范畴。总之,尽管在我国从计划经济向市场经济改革过程中,财政作为资源配置手段在范围和方式的变化,与一般市场经济条件下的要求有着形式上的殊途同归趋势,但财政的功能定位显然不仅仅是弥补市场失灵所决定的财政活动这一个单线条的逻辑,而是分别对应着国家、政府和市场等不同关系层次的要求。因此,只有立足我国改革过程中财政在服务党的“两个一百年”目标和国家现代化建设战略,从计划型财政走向市场型财政的历史和实践的特殊性,才能够更加准确地理解和认识社会主义市场经济条件下财政制度和功能发生的深刻变化。

   四、社会主义与市场经济:财政对改革的原创性贡献

   党的十一届三中全会以来我国成功开辟了通过社会主义市场经济更好推进社会主义现代化建设的新道路,之所以成为最具开创性和突破意义的社会主义伟大实践,一方面是因为它在根本上证明了社会主义制度与市场经济体制可以兼容,打破了因市场经济从一开始就与资本主义制度相联系,从而被认为只能适应于资本主义国家制度及私有制等条件的传统观念束缚;另一方面还在于它同时证明了在计划经济向市场经济转型过程中所遇到的体制性障碍和深层次矛盾,不仅不必也不应该归咎于社会主义制度本身,而且完全可以通过社会主义国家制度的完善和发展予以破解,从而证明了社会主义本身的强大生命力和显著制度优势。在改革开放的伟大实践中,我国能够同时取得市场经济改革成功和社会主义制度体系和治理效能的完善提升,根源于中国共产党自诞生以来就具有的鲜明现代化建设实践导向,始终按照建设社会主义现代化国家和实现民族伟大复兴的根本使命和历史当担,在坚持社会主义制度的同时始终推进实践创新和理论创新,不断突破不适应现代化建设需要和不适应阶段性要求的观念束缚。坚持把计划经济体制和市场经济体制都作为实现社会主义现代化建设国家战略的工具和手段,从而得以开辟社会主义市场经济的新道路、新境界。“共产党持续执政肯定是中国经济改革中最显著的特征之一……前苏联国家的经济转型中,曾经的共产党政权相继解体,为市场经济改革让步,而中国因共产党政权和市场经济共存共荣而独一无二”(科斯、王宁,2013)。显然,只有立足于中国共产党领导下的政党—国家制度,立足于财政服务社会主义现代化建设和市场经济改革的历史和实践,才能从根本上回答中国社会主义市场经济改革的原创性贡献,并在这种贡献中形成对中国独特财政改革道路的深刻理论认识。

   (一)社会主义与市场经济的理论与实践尝试

   回顾中国40多年的改革开放历程,在社会主义制度下进行市场经济改革,没有固定的模式可以遵循,更缺乏成功的经验可以借鉴,遇到的首要理论问题是:社会主义根本制度与市场经济运行机制是否可以兼容?与这一质疑相联系的是:马克思、恩格斯对资本主义市场经济的批判是否同时意味着社会主义制度与市场经济是矛盾的?从历史和实践上看,市场经济作为实现资源有效配置的重要手段,是在与资本主义历史性结合的进程中充分展现出来的。正是在此意义上,马克思、恩格斯(1972)历史性地肯定了市场经济在资本主义社会创造的生产力,“比过去一切世代创造的全部生产力还要多,还要大”。然而,这是否同时意味着,市场经济只有在资本主义制度条件才能够发挥有效资源配置的作用,或者市场经济本身只是资本主义的本质特征从而与社会主义制度格格不入呢?早在对商品经济的历史考察中,马克思就在根本上否定了商品交换和市场经济源于人类自身固有天性的观点(亚当·斯密,2009),指出“商品交换过程最初不是在原始公社的内部出现的,而是在它的尽头,在它的边界上,在它和其他公社接触的少数地点出现的”(马克思、恩格斯,1995)。这种市场经济“外生性”的论断强调的是,市场经济能够与任何一种社会制度要素相结合。早在近代资本主义和国家制度产生之前,国家内部仍然存在着商品交换,但这种商品交换是以特有的社会组织和制度为前提的,即家庭与家庭、庄园与庄园以及人与人之间都存在商品交换关系。随着资本主义生产方式和国家制度的产生和发展,市场经济越来越广泛地打破了原有的组织边界,并日益将这些原有的组织统一或整合到不断扩张着的市场体系中。历史地看,这意味着市场经济在形式上具有比资本主义生产方式更加宽泛和古老的历史性质,所谓市场经济与资本主义在历史意义上的天然联系实际上并非是市场经济在本质上的固有属性。“在人类历史上,也正是资本主义第一次在劳动力成为商品的基础上,将市场经济转变为社会内部的经济秩序,从而使市场经济具有了资本主义特有的历史性质”(尤绪超,2015)。尽管在历史上市场经济是和现代私有资本主义的兴起紧密相联的,但市场经济作为一种途径并不一定非要限制在那种制度下不可(丹尼尔·贝尔,1989)。以此来看,马克思恩格斯在19世纪对市场经济的批判和否定,一方面在于他们所批判的是无序的、垄断的和显失公平的市场经济,他们揭示的是市场经济给人类社会带来的巨大灾难的历史根源——资本主义的私有制以及保护私有制的资本主义国家制度。而如果将“工资和剩余价值,必要劳动和剩余劳动”等市场经济“独特的资本主义性质去掉,那么,剩下的就不再是这几种形式,而只是它们的为一切社会生产方式所共有的基础”(马克思,1975)。另一方面则是由于19世纪的马克思、恩格斯所预期的共产主义社会应当是随着贸易自由的实现和全球市场的建立而出现的全球现象,这种全球现象的共产主义革命尽管在形式上而非内容上应该首先在一国范围内爆发,但他们所强调的是在相对发达的资本主义国家首先出现,而没有预见到20世纪社会主义革命实际上是在资本主义的薄弱环节,也就是经济不发达的、同时也是市场经济不发达的国家首先发生。因而也没有预见到对于经济物质基础相对较为落后的社会主义国家而言,市场经济的充分发展仍然是社会主义制度建立后解放和发展生产力不可逾越的重要阶段。

   如果说马克思、恩格斯对资本主市场经济的批判以及对社会主义应该在消灭私有制后采取计划方式来摆脱经济的无序和混乱状态的预言,还只是出于没有预见到未来社会主义国家建设实践的话,那么当20世纪社会主义国家相继产生以后,“现实的社会主义”国家就不得不面临这样一个基本的共同事实:它们都是在不成熟的条件下开始向社会主义转变的(布鲁斯、拉斯基,1998)。在不具备一定先决条件,包括经济规模、自然资源禀赋和一定的初始工业基础的国家建设社会主义,“我们为什么不能首先用革命的手段取得达到这个一定水平的前提,然后在工农政权和苏维埃制度的基础上赶上别国人民呢?”(列宁,1978)显然,关于在不成熟条件下建设社会主义的思想实质,就是运用国家力量来摆脱经济落后状态,达到建设社会主义所要求的水平。为了运用国家力量完成经济现代化和“赶上其他国家”的任务,在实践中就采取了由国家接管全国大部分的物质资本(生产资料)即实行生产资料的公有制,并且要求国家应当控制资源配置和利用的全过程,即为实现经济现代化而集中地汲取和配置社会资源。这就历史性地决定了,在社会主义国家建立之初形成了高度集中统一的计划经济体制,即以国家力量为主导的全社会资源汲取体制和分配体制。进而,由这种“现实的社会主义”国家战略所驱动而形成计划经济体制下财政的基本制度和功能,即在计划经济体制下财政必然是国家实施赶超战略的基本制度安排和为快速工业化而集中性地汲取和分配资源。历史地看,这种在国家赶超战略下所形成的计划经济体制和高度集中的财政体制,在社会主义国家快速推进工业化进程及维护政权安全等方面发挥了重要的历史作用,但同时也引发了在社会主义公有制及计划经济体制下能否有效实现有助于微观经济行为的经济核算大讨论(哈耶克,2003;奥斯卡·兰格,1981)。而且,随着高度集中的计划体制所固有的内在缺陷不断显露和爆发,在社会主义制度下是否以及如何更好地利用市场的作用逐步成为社会主义国家在理论和实践上必须面对的重要问题。在理论上,东欧等社会主义国家先后出现“含内置市场机制的计划经济模式”(布鲁斯、拉斯基,1998)、“有宏观调控的市场协调模式”(科尔奈,1987)、“以市场机制为基础的分配计划模式(奥塔·希克,1982)”等试图将计划与市场结合起来的一系列理论观点。在实践上,以匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克和罗马尼亚等国家为代表,许多前社会主义国家也开始了社会主义制度条件下的市场化改革探索。怎样评价这些国家的市场化改革探索成效,或者说怎样衡量改革了的经济体制成功或失败?关键在于,与过去的体制相比或者与未改革的体制相比,社会主义的经济改革是否在经济活动的环境和经济主体的行为方式方面带来了预期的结果。换言之,与传统的命令体制相比,已经开启的市场化改革与社会主义经济的嫁接是否(如果是,又在什么程度上)带来了经济运行方面的真正变化(布鲁斯、拉斯基,1998)。从前东欧社会主义国家的市场化改革探索来看,这些国家试图扩大市场机制作用的新经济机制主要集中于提高经济效率,其内容更多地是实际政策上的变化而未触及(至少是深层次上的)体制变化。国有企业只是在形式上不再完全按照计划运转,改革的基本主张不是放弃中央计划而是强调运用经济手段来消除“计划的自相矛盾”。从20世纪90年代前社会主义国家市场改革探索最终失败的历史教训来看,在社会主义制度条件下进行市场化改革,至少与能否处理好这样一些重要问题和关系有关:一是如何处理探索适合自身国情的改革道路与坚持社会主义制度尤其是公有制的意识形态之间的关系(16)。二是如何有效地实现计划体制向市场体制两种经济秩序的历史性转换。无论是在改革初期单纯强调发挥市场的作用而不触及相应的体制机制改革和制度变革,还是在改革后期以西方国家在其长历史周期中形成的市场经济机制及其制度框架为参照进行放弃社会主义根本制度的变革,都是失之偏颇的。从历史的角度看,这两种体制的转变不可能短时期内一蹴而就,而是需要在较长的历史过程中逐步培育和健全市场机制形成所需要的系统性措施和为改革成本消化提供充足资源。亚诺什·科尔内(1987)在描述匈牙利市场化改革过程时曾经指出,“天真的改革家……认为,在废除了命令体制,从直接控制转到间接控制以后,就具备了市场顺利运行的充分条件”,这种对改革的长期性和复杂性估计严重不足的态度显然是不足取的。三是如何认识和处理市场化改革遇到的体制性障碍和深层次矛盾。在遇到种种障碍时是将挫折归咎于社会主义制度本身(17),还是强调通过完善和改革社会主义制度为市场化改革创造条件,也就是说,是否能够高度重视和正确认识改革本身对完善和发展制度的反向倒逼和突破价值。四是如何掌控改革的方向和过程,即是否能够始终坚持市场化改革为社会主义制度服务的初衷。从市场化改革本身所蕴含的从计划经济体制向市场经济体制转轨的含义来看,转轨过程初期必然会伴随着缩小国家活动范围、减少政府干预的实践过程,但在此过程中是否保持国家的必要控制和政府的主导作用,不同国家的实践最终导致在转轨效果上的显著差异。20世纪90年代以来,世界上有30多个实行计划经济体制的前社会主义国家先后开始了向市场经济体制的转轨,大部分国家选择了将经济转轨与政治体制变革联系起来的“休克疗法”,在市场自由化、产权私有化的同时,推进以弱化国家作用和大规模放开政府干预的策略,从最终效果上看这种“激进模式”使不少转轨国家陷入了长期的衰退和制度困境。

   (二)中国社会主义市场经济改革中的财政逻辑与独特贡献

   我国在社会主义制度条件下进行的市场经济改革,最直接的任务是实现资源配置方式和经济运行机制从计划经济向市场经济的根本转变,从而实现社会主义制度与市场经济运行机制的有机统一,使市场经济能够有效地为社会主义国家战略和现代化建设服务。在经济运行机制和资源配置方式意义上,财政作为国家管理经济和配置资源的主要手段,在由计划向市场转轨的过程中必然要面临着资源配置方式的市场化转变。在国家实现现代化战略目标及其实现路径意义上,财政作为国家的重要基础和政策工具,也同样面临着服务市场经济改革的任务。上述两个方面决定了财政成为改革的突破口和推进改革的重要手段,必然呈现出某种程度上的改革形态。这种特殊改革过程中的财政形态,同时承担服务国家现代化建设战略和服务两种经济秩序转换的双重使命。在理论上对这种特定改革形态财政实践的认识和评价,也必须同时反应和呈现出财政的双重作用。无论哪一方面,都需要回归到财政作为国家资源汲取和配置手段的本源功能,总结财政在这一特定历史过程中为推动市场经济改革而采取的改革举措和走过的实践道路,从而真正回答中国财政改革为实现社会主义市场经济这一最具开创性和突破价值的实践道路所做出的历史性贡献,真正认识在这一过程中形成的中国特色财政制度和理论体系的独特价值。

   第一,从中国共产党建党百年的历史视野来看,尽管财政作为资源汲取和配置手段是始终如一的,但在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革等不同历史时期,财政始终都围绕着党和国家战略重心和阶段性任务而不断调整和变化。换言之,不同历史发展阶段上财政活动、功能范围和作用方式的变化,始终是在党和国家实现现代化国家建设和民族复兴的历史大局中展开的。基于这种始终坚持财政围绕服务现代化建设和民族复兴根本目标、围绕党和国家不同时期推进现代化建设的战略大局的上位逻辑,党和国家才得以实现计划和市场“两者都是手段,市场也可以为社会主义服务”(邓小平,1993)的理论突破和创新。既然市场经济改革本身也是服务于社会主义现代化国家建设而采取的途径和手段,财政在这一过程中为培育、壮大和规范市场而进行的体制机制变革,同样也是为实现社会主义现代化国家建设根本目标而必须采取的举措。正因如此,财政改革才能逐渐摆脱将计划经济当作社会主义本质属性的观念障碍,财政在计划体制下作为政府直接管理经济和配置资源的手段才得以转变为市场经济体制下的政府宏观调控手段,在资源配置中更多让位于市场机制发挥决定性作用。财政作为服务国家现代化战略的基本手段,也是服务市场经济建设的重要手段,我国在市场经济改革过程中对于财政功能定位、作用范围和方式的判断和选择,从来都不是简单地将财政与计划经济体制或者市场经济体制先天的联系到一起,而是根据国家开展市场化改革、推进市场经济建设的阶段性需要而做出适应性的调试和转变。应该说,这是财政改革得以有效地服务市场经济改革过程、探索适合我国国情的市场经济和财政改革道路的重要原因。与前苏联、东欧等社会主义国家改革难以突破僵化的意识形态束缚和深层次体制机制障碍相比,我国坚持财政为社会主义现代化建设服务、为“两个一百年”战略目标服务的实践取向,使财政改革成为计划经济体制的突破口,并逐步形成适应市场经济需要的财政体制和运行机制。这种在市场经济改革过程中形成和积累的重要历史经验,为阐释我国显著制度优势和特征提供了实践基础(韩博天,2018)。

   第二,财政作为国家资源配置的重要方式,在改革过程中通过深入推进体制机制改革不断激发和释放资源配置活力,为市场经济改革提供了重要动力。从计划体制向市场体制转轨的关键问题是改革进程中政府与市场资源配置主体角色的转换方式、步骤和过程。但就社会主义国家市场化改革的实际过程而言,市场化改革的开启并不意味着市场能够自然地出现和自动发挥作用,“如果转轨的目标是引入能促进持续发展的市场因素,那么很明显市场无法自己完成这一过程或者无法独自完成……市场这个目标是不能通过将其自身作为工具而达到的。也就是说,如果已经有了市场,就不会有转轨,如果有转轨,就还没有市场”(格泽戈尔兹·W.科勒德克,2000)。显然,在改革过程中如何培育发展市场、提供市场得以发挥有效配置资源作用的制度条件和激励,是市场经济改革中必须面对的重要问题。在市场经济改革初期,财政通过不断放权让利做减法,通过“分灶吃饭”、“财政包干”等改革措施持续向地方政府分权、向企业微观主体放权,激励地方政府发展动力和为微观企业主体注入活力,通过推进价格改革、“双轨制”培育体制外市场力量的发展,实现了市场机制从无到有的历史性破题。在改革迅速推动市场形成和经济增长的基础上,针对改革过程中出现的区域性市场分割、国家调控能力下降等突出矛盾,推出以增强中央政府调控能力和建立全国统一市场为主要目标的分税制改革,推动公平竞争市场环境的形成和要素自由流动。立足发展实际完善央地财政关系,为地方政府谋求发展提供制度激励,保障市场经济发展的正确方向,为建立和发展社会主义市场经济提供了重要体制基础。在深入推进市场经济发展过程中,通过建立和完善社会主义公共财政制度,推进农村税费改革和税收制度改革,推进财政支出的公共化和支出结构的合理化,为实现社会主义和市场经济的有效对接提供了重要的制度保障。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央根据我国社会主要矛盾的深刻变化,做出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的新论断,全面推进改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度等系统性财政改革,为新时代继续深化中国特色中央和地方财政关系改革、实现有效市场和有为政府的有机统一、全面推进社会主义现代化强国建设奠定了制度基础。

   第三,财政作为国家汲取资源的手段,在市场经济建设过程中为内生性改革成本提供兜底保障,为实现社会大局稳定和市场化深入推进提供了重要保障。改革必须有必不可少的资源以支持所进行的变革(格泽戈尔兹·W.科勒德克,2000)。从计划经济和市场经济两种经济秩序的转变来看,市场化改革在形式上体现为资源配置方式和经济运行机制的深刻变革,在实质上导致社会利益关系和利益结构的日益分化和深刻调整,也必然会产生因两种经济秩序转换而产生的大量内生性改革成本。比如,新旧体制过渡的制度转轨成本、改革次序和发展战略导致的结构性成本、特殊发展阶段下被累积和隐藏的跨期成本。这些内生于改革过程的成本难以由市场自主消化(吕炜,2005),而是必须由国家最终承担,为市场经济改革持续推进提供支撑,财政汲取和保障能力就成为市场化改革顺利进行的重要条件。在从计划经济向市场经济的转型过程中,通过实施价格双轨制、发展乡镇企业、实行分权化改革、允许地方非规范性财政收入存在,以及为市场主体提供公平统一的法律和政策环境等改革措施,让地方政府、国有企业等传统经济主体得以部分地跳出传统体制约束,使得市场机制在传统体制框架外形成边际改革效应并最终走向资源配置的中心地位,同时也在体制外不断创造出新的财政资源汲取来源和方式。市场体制转型的一个关键步骤,是要提升要素市场的地位(科斯、王宁,2013)。在财政改革的实践过程中,我国通过将原有国家垄断和掌控的生产要素渐进地实现市场化,持续的创造和开辟了新的资源汲取来源,提升了财政对承担市场化改革的汲取和保障能力,确保了改革内生成本的消化和社会大局的稳定。由于这些改革措施,中国的市场化过程呈现出某种程度上的“资源创造型”改革特征,而没有出现其他社会主义国家市场化改革的“自我掠夺型”改革现象(玛利亚·乔纳蒂,2008)。对比前苏联东欧国家在20世纪90年代市场化改革面临社会稳定和利益矛盾而手足无措的状况,我国财政在改革过程中不断创造和激发新的资源汲取方式,不能不说是保障市场经济改革顺利推进尤其是有效缓和社会利益矛盾和冲突的独特贡献。当然,在改革过程中曾经出现许多不规范的财政筹资方式,尤其是与成熟市场经济相比存在很多不规范的财政行为和活动,但历史地看这些看似不尽规范的财政现象和活动恰恰在保障改革顺利进行中发挥了重要作用,是这个阶段财政活动的一种特殊形态。相比之下,20世纪90年代前苏联和东欧国家在面临改革困境时按照西方国家开出的“市场化改革药方”严格规范财政收支、削弱国家财政能力等脱离实际的做法,不能不说是个巨大的失误。

   第四,从为市场化改革提供基础性制度激励,保证改革为社会主义制度和国家战略服务的角度看,强调国家在财政中的主体性地位和作为国家代表的中央政府权威始终是我国社会主义市场经济改革形成的显著制度特征和优势。从前社会主义国家市场化改革的政治经济背景来看,经济短缺、软预算约束(科尔内,1987)只是传统计划经济体制问题的表征而并非其根源,原有体制下形成的市场对国家、经济对政治、地方对中央事实上的高度依附关系,才是导致资源配置扭曲的制度根源。因此,在市场化改革过程中,一方面必须按照市场经济的一般性要求,让市场发挥资源配置决定性作用,国家从也微观活动和资源配置领域持续退出,但就改革整体进程而言,国家还始终面临培育壮大市场和纠偏市场内生性问题的双重任务。这就决定了国家在市场经济改革过程中所扮演的角色绝不仅仅是“守夜人”或者是为市场服务的工具角色,而是应该在引导经济社会发展方向、实现社会公共利益和国家战略目标中占据主导性地位。“没有一个强有力的政府和合理的经济社会政策,就不会有社会主义”(张宇,1997)。从中国市场化改革得以成功的经验角度来看,始终强调和重视充分发挥央地“两个积极性”的体制机制,从而保障国家对市场经济改革方向、步骤和过程的掌控能力,无疑是推动我国市场经济改革取得成功的体制根源(18)。从我国中央和地方财政关系调整的实践过程来看,不同发展阶段上央地财政关系的调整、地方政府的激励也始终贯彻着中央向地方纵向分权、政府向市场横向放权的双重趋向,从而确保了社会主义制度条件下不断深化市场化改革的基本方向。与此同时,财政在体制上坚持主要财权集中于中央政府从而保障中央政府权威,为市场经济改革始终保持正确的政治方向提供了重要的体制基础(19)。历史的看,这种既强调向地方、市场分权从而不断深化市场经济改革,又强调驾驭市场、避免市场化手段可能产生的负面后果以始终保持社会主义方向的财政改革,其主要特征和建设经验在于:一是坚持确保中央政府权威和激励地方竞争双重导向,即一方面通过财政责权利下放为地方政府提供有效制度激励,形成地方政府谋求推动经济增长和市场改革的重要动力;另一方面始终注重保持中央政府权威、宏观调控能力和整体改革进程,保障市场经济发展始终服务于国家发展的战略目标和方向。二是坚持根据市场化改革不同阶段要求动态调整央地财政关系,即一方面中央政府在坚持现代化强国建设总体战略下,为地方政府提供较大的财政弹性空间,形成对地方政府的持续激励;另一方面根据市场化不断成熟的阶段性要求,逐步禁止与取缔地方政府过度的不规范财政行为,逐步规范地方政府行为方式以符合市场化改革方向,从而形成了适应改革过程要求、充满弹性张力的制度安排。三是坚持向地方下放财政权力以增强地方积极性与推动政府向市场放权以释放市场活力并行推进,推进政府和市场关系的进一步理顺,确保政府成为市场化改革和经济发展的“扶持之手”而不是“掠夺之手”,为激发和释放市场主体活力和经济发展动力提供了制度保障。

   第五,财政作为国家治理的基础和重要支柱,在社会主义市场经济改革过程中通过自身体制机制改革推动市场在资源配置中发挥决定性作用的同时,也在不断发展和完善着扎根于中国改革过程的财政制度,从而经典地诠释了社会主义市场经济发展推动国家治理体系和治理能力现代化的制度经验。从社会主义国家市场化改革的历史经验和教训来看,社会主义和市场经济能不能以及如何更好地结合,是关系社会主义市场经济改革成败的重大问题。具体来看,就是在不断建立和完善市场经济所要求的一般性基础条件的同时,能否形成通过改革持续推动社会主义制度不断完善和发展的制度机制,从而使得社会主义制度本身能够在市场化改革中更加成熟和更加定型。从中国改革实践来看,社会主义及公有制条件下的市场经济建设,不仅范围和深度已经远远超出了科尔内(1987)认为不可能解决的的强化利润动机、自由进入市场、硬化预算约束、灵活的工资决定、有效的资本市场等问题,而且在体制和制度含义上早已突破了传统社会主义所有制形式和经济运行体制。以公有制为基础的多种所有制形式共同发展,社会主义市场经济体制成为社会主义基本经济制度的重要内容,不仅在实践上越来越证明着社会主义和公有制与市场化改革是兼容的,而且在更深刻的意义上表明市场经济的改革和发展也可以不断丰富和完善着社会主义制度本身。在我国社会主义市场经济改革的特殊历史过程中,财政在服务国家现代化建设、服务由计划经济到市场经济两种经济体制转换中,在自身不断改革调试和发展完善的同时,也在日益深刻地推进着财政与国家、财政与市场的关系不断完善,如改革过程中出现的具有试错、调适性质的阶段性改革措施,以及财政功能在改革过程所呈现出来的“包容性”制度设计和渐进演进特征。财政在改革过程中展现出来的以激励性机制促进市场发展和改革深化,又通过强有力的中央政府控制来驾驭市场和规范改革等一系列实践特征,本身也构成了发展和完善中国特色社会主义制度体系和国家治理效能的重要实践源泉。正是在此意义上,财政作为国家治理的基础和重要支柱,在改革实践中所形成的功能和制度两个层面上的完善和发展,是其为中国社会主义市场经济和国家治理现代化所做出的真正贡献。经由这种历史过程和成功实践,财政改革不仅推动了社会主义制度条件下建设市场经济的理论可能性问题,而且进一步在实践上形成了中国特色社会主义的显著制度优势和治理效能,从而有助于社会主义国家治理和制度体系更加成熟、更加定型,证明了社会主义制度自我调适、完善和与时俱进的强大生命力(20)。

   五、结论与启示

   对于中国社会主义市场经济改革可能具有的世界意义,邓小平(1993)早在改革开放初期就预言式的指出,“我们的改革不仅在中国,而且在国际范围内也是一种试验,我们相信会成功。如果成功了,可以对世界上的社会主义事业和不发达国家的发展提供某些经验”。经过40多年的伟大改革实践,我们已经不仅完全可以相信改革已经取得了历史性的成功,而且能够为世界上其他发展中国家和地区提供更多的道路经验和发展启示。在社会主义市场经济改革成功服务社会主义现代化国家建设的历史和实践中,我国不仅已经顺利完成“建党百年”的宏伟目标,向全面开启建设社会主义现代化新征程的“建国百年”目标迈进,而且走出了一条完全不同于西方资本主义制度发展模式、能够在社会主义制度下进行市场经济建设的新道路。归根结底,改革的成功及其所形成的中国道路和中国经验,最本质的制度特征、最根本的历史经验在于中国共产党领导下的政党—国家制度及其显著优势,从而也完全展现了社会主义事业的强大生命力和未来光明前景。

   本文在中国共产党建党百年的历史视野下,提出财政、国家与政党的逻辑框架,用以观察和分析百年来中国共产党领导下财政服务社会主义现代化国家建设的历史和实践。将当前对于社会主义市场经济条件下财政本质、功能和方向的认识和讨论,放到中国共产党领导下建立社会主义国家政权、开辟社会主义现代化建设道路和社会主义市场经济改革的历史逻辑中,放到资本主义和社会主义两种制度条件下的不同改革实践中,为全面认识在中国国情和制度实践中形成的财政建设道路、财政本质特征和财政制度安排提供了一种方法论基础。这不仅有助于我们客观评价财政在我国不同历史发展时期的实践和理论形态之间的内在联系和差异,而且有助于从国家、政府、市场等不同关系结构中有效辨识财政功能范围和方式的不同向度和层次,从而跳出单纯从某一历史时期、某一经济体制角度认识和评价财政实践活动和理论形态的短周期视界,在历史长周期和我国特定制度框架内形成对我国财政本质、道路、制度和理论的基本认识。这既有财政在党的十八届三中全会的重要定位后,重新认识社会主义市场经济条件下财政本质、财政功能的现实动机和实践需求,也在更深层次上反映着面向新时代实现第二个百年目标重大使命时,我们需要在思想和理论上重新认识和构建中国自己的财政话语体系,从而实现基于实践经验和时代要求的财政理论自觉和理论自信的根本要求。

   注释:

   ①对于国家出现之前的原始社会或者国家消亡之后的共产主义社会,我们只能按照国家存在的历史和现实条件在想象和猜测意义上去推断。基于经验科学的这一基本立足点,对财政作为社会资源汲取和分配的基本方式的研究和思考,只有与国家联系在一起的时候才是可观察和可分析的。

   ②国家产生之前资源提取方式上是不同的,家庭集体义务、战争掠夺等都曾经是原始社会提取资源的方式。只有产生国家之后,才使得公共资源的提取方式实现了制度化的变化:一是体现为常规性地从社会内部提取,二是提取方式转变为以国家权力为基础的强制性提取。参见加布里埃尔·A.阿尔蒙德和小G宾厄姆鲍威尔(2007)。

   ③显然,与旧的氏族组织相比,国家以地区为基础而非以血缘为基础“划分”它的居民,其实质意义并不仅仅在于确定了社会共同体的疆域或边界,而是在于它“管理”居民的方式发生了根本性的变化。即随着国家的出现形成了以地域为基础、以公共权力为手段的管理方式,并依靠强制性的汲取资源和权威性配置资源为这种新的管理方式提供物质基础和保障。恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,人民出版社,2018年。

   ④在字源意义上,国家一词在古希腊的称谓有Polis(城邦),在古罗马则使用Republica(共和国),中世纪则使用Civitas(共和国、民主国)。Bobbio认为,“State”一词是从“Status”(等级、状态)一词演变出来的。在欧洲中世纪晚期的法学思想和我国传统政治文化中,“国”与“家”有着密切的联系。“修身—齐家—治国—平天下”不仅是政治人的生长逻辑,也可以被视为“国”的家庭化或家族化的写照,从而具有等级化和人格化的特征。参见Bobbio(1989)。

   ⑤马克斯·韦伯(1998)认为,政治的团体只有当它的存在和他的各种制度的适用,在一个可以标明的地理区域里,持续地通过行政管理班子使用有形的强制或以之相威胁作保证,才应该叫统治团体。国家如果而且只有当它的行政管理班子卓有成效地要求对合法的有形强制实行垄断以贯彻它的制度时,才应该叫做政治的强制机构。一种社会行为,尤其包括团体行为,只有当它旨在(以非暴力方式)影响一个政治团体的领导,尤其是支配权力的占有,或剥夺,或重新分配或委派时,才应该叫做“以政治为取向”。

   ⑥道格拉斯·诺思(1994)、曼瑟·奥尔森(1992)、詹姆斯·W.汤普逊(1996)和托克维尔(1992)等众多学者都观察到,在英、法两国近代国家形成过程中,尽管它们都共同面临着基于不同原因的财政压力或者危机,但两国在解决财政危机的历史方式上是不同的,并由于这种解决财政危机的政治方式的差异,导致两国后续的政治发展出现历史性的分野。英国君主创造性地采取了一种“以权力换收入”的制度创新以缓解财政的巨大压力,这种以权力换财力的制度创新大大减轻了君主的财政压力,同时却没有触动议会的征税权,没有激化国王和议会之间的矛盾和冲突,从而保证了英国近代国家形成过程中权力的和平转移,没有引起激烈的政治革命。托克维尔在回顾法国大革命的历史背景时也指出,公共开支或战争费用导致财政短缺问题对于西欧国家的君主们都是一样的。对于大革命之前的法国而言,最大问题不在于财政赤字的存在,而是在于专制权力对财政危机的解决方式。英国成功的实质,是政府以权力换取收入,改变了政府权力运作方式和范围的变革;法国走向革命的根源,则是政府以强权加重税负,拒绝任何改革自身权力的要求。总结起来,财政危机持续存在是推动两国摆脱传统并最终形成近代国家的共同肇因。为解决财政危机,英、法两国分别采取不同的制度改革措施:权力妥协和强化专制;解决财政危机的不同方略导致不同的政治后果:英国式的权力渐进转移和法国式的激进革命。

   ⑦萨托利(2006)在分析世界各国政党制度的不同类型特征时,提出了“部分的政党”和“整体的政党”两个概念,并将政党—国家体制(Party-State System)特指为“政党在国家中而非在社会中”的“整体性政党”制度,并按照这一理解对西方国家的政党制度与社会主义国家的政党制度予以区分。玛利亚·乔纳蒂(2008)在对匈牙利、罗马尼亚和中国等社会主义国家的比较研究中,沿袭了萨托利关于政党制度的类型划分观点,以“政党—国家体制”一词来总结社会主义国家中执政党和国家权力之间的关系特征。显然,这种观点将“政党—国家”范畴限定性地特指为社会主义国家中关于政党在国家政权体系中的领导地位的制度形态是有失偏颇的。这是因为:从字源意义上讲,“政党—国家”这一术语本身是对政党与国家关系的一种描述和刻画,应该同时包括资本主义国家的政党与国家关系和社会主义的政党与国家关系。尤其在对二者进行比较研究时,这个概念本身应该是“可通约性”的(托马斯·库恩,1980)。从历史和实践意义上讲,无论是西方政党在现代国家发展过程中产生并日益在国家政治生活中发挥关键作用,还是社会主义国家往往是在共产党领导下才得以建立并因而使得共产党在国家政权体系中处于领导地位并在国家发展中发挥关键作用,二者都不过是政党与国家关系在不同历史背景和社会条件下形成的具有巨大差异的实践方式而已。林尚立(2012)认为,现代国家最终都必然生成政党与政党制度,并与宪法所规定的国家制度一起共同运作现代民主,治理和维系现代国家。从这个角度讲,现代国家最终所确立起来的体制都是“党国体制”。党国体制的根本使命是维系现代国家的内在一体性,而西方和中国基于不同历史背景和条件而分别走出“多元整合一体”、“一体包容多元”的历史道路,根源不在于政党—国家的制度本身,而在于历史条件约束的差异性。为此,本文在宽泛或一般意义上使用“政党—国家”这一范畴,即从政党作为一种政治组织与国家作为政治权力载体之间的关系出发,突出围绕政党在现代国家的形成、建设和发展中所扮演角色和功能的制度特征,以及政党在政治生活中影响、支配或控制国家政治权力而形成的制度安排形式。

   ⑧苏维埃政权是中国共产党在新民主主义时期建立的具有政权意义的革命组织形式。历史的看,这种新的革命组织在创建和发展过程中所形成的重要原则和制度形式,对于后续革命建设甚至建国后的政权组织原则和制度建设都具有深刻影响。《闽浙赣省第二次工农兵代表大会——财政与经济问题的决议案》指出,“财政是国家的命脉,财政工作不好,直接便影响到军事与经济,间接则影响到整个社会经济与整个阶级政权,尤其是目前革命与反革命决死战斗,大规模革命战争激烈开展的时候,更须要发展苏区经济改善群众生活开发财政来源,增加财政收入,以充裕战争经费,使广大工农群众与红军,在长期的残酷战争中,不致受到敌人的封锁,与给养的困难,这对于争取革命战争的完全胜利,是含有决定的重要意义。”其中蕴含着财政服务和服从于中国共产党的革命斗争要求、服务和服从于革命政权建设等一系列重要政治原则,对于新中国成立以后财政建设的政治方向、基本功能和制度形式,都具有深远的历史影响。《闽浙赣省第二次工农兵代表大会——财政与经济问题的决议案》(1933年3月31日),载江西省税务局:《中央革命根据地工商税收史料选编(1929.1-1934.2)》,福建人民出版社,1985年。

   ⑨1942年12月,毛泽东在西北局高级干部会议上作了《经济问题与财政问题》的报告,后收录《毛泽东选集》第三卷时改为《抗日时期的经济问题和财政问题》。在报告中,毛泽东从这一时期争取整个抗战胜利的总目标出发,阐述了保障财政供给对于巩固边区政权、支持抗战需要的极端重要性,批评了从单纯财政管理角度出发通过增加税收来解决财政困难的错误观点,提出了通过发展经济来保障财政供给、通过改善人民生活来服务抗战大局的重要观点,“财政政策的好坏固然影响经济,但决定财政的却是经济,未有经济无基础而可以解决财政困难的,未有经济不发展而可以使财政充裕的”,“如果我们的党员政府不注意动员人民并帮助人民发展农工商业,则人民生活既不能改善,抗战需要亦不能供给”。报告中所阐释的党的政治任务、建设人民经济等一系列重要思想,为中国共产党领导经济建设工作领导积累了丰富经验,也确定了中国共产党领导的财政建设重要政治和经济原则。毛泽东:“抗日时期的经济问题和财政问题”(1942年12月),载《毛泽东选集》第三卷,人民出版社,1991年。

   ⑩国内外学者多已认识到,只有在中国共产党领导下建立了新中国之后,中国近代社会所追求的现代化进程才真正开始。吉尔伯特·罗兹曼(2003)在对中国和日本、俄罗斯从19世纪后期就开始现代化进行比较之后也认为,直到20世纪40年代,中国“现代化的基础依然是薄弱而不平衡的”,现代化在很多方面甚至还没有达到日俄在19世纪80、90年代的水平。直到20世纪50年代,随着中国急速地迈向了社会主义道路,中国的现代化也才开始缩短了与日俄的距离。参见罗荣渠(1993)。

   (11)尽管学术界对于资本主义市场经济的历史起点是否可以追溯到重商主义时期仍有争论,但无论是亚当·斯密为了“摧毁它”才创造出“重商主义”这一概念,还是恩格斯在评价亚当·斯密创造近代财政学的历史本质时所强调的,资本主义首先是要“进攻”“摧毁”“掏空”旧的国家形式进而在制度上实现“财产的统治”,都深刻地揭示出资本主义市场经济孕育于前近代的国家政治和经济制度结构之中,并随着资本主义和市场经济的发展和壮大而在国家与市场关系上呈现出历史变化的根本趋势。在这个意义上,重商主义时期的国家和市场关系,成为我们对资本主义市场经济的成长和发展进行历史性考察的重要起点,实际上也自然地成为亚当·斯密意义上的国家与市场关系的逻辑起点。参见邓子基等(1988)。

   (12)曾任波兰政府第一副总理、财政部长的格泽戈尔兹·W.科勒德克(2000)更倾向于用“转轨”一词来总结和刻画波兰等前苏联东欧社会主义国家的市场化改革过程。在他看来,转轨意味着实质性的改变和引入全新的制度安排,是一个以新制度代替旧制度的过程而不是仅仅通过改进运行方式来完善旧制度的另一次尝试。显然,科勒德克是在对前苏联、东欧国家在社会主义制度条件下市场化改革最终失败,进而纷纷转向资本主义制度条件下自由市场经济体制的历史总结中,不正确地将“转轨”视为由市场化改革引致政治制度根本变化为最终结局的过程。在此意义上,中国社会主义市场经济改革的成功,恰恰为阐明中国改革的独特道路和原创价值提供了实践依据。

   (13)社会主义道路为现代化国家建设提供了制度条件,现代化建设的实践发展又成为坚持和巩固社会主义制度的重要保障,也就是邓小平(1994)所讲的“在无产阶级专政的条件下,不搞现代化…我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固,我们国家的安全就没有可靠的保障”。而无论现代化建设还是社会主义,都只有中国共产党的领导,才能为坚持社会主义制度和推进现代化建设提供最根本的政治保障。

   (14)在讨论和研究市场经济条件下的财政功能问题时,大多数现代文献和著述是在政府与市场关系的维度和层次上展开的,即从实现资源配置最大化的基本经济学逻辑出发,进而去推导政府和市场分别在资源配置中的角色和地位——市场应在资源配置中发挥决定性、基础性作用。而政府应发挥补位性、辅助性作用。在我国社会主义市场经济改革过程中,这一经济学逻辑有其实践上的合理性,因为我国的市场经济改革也应该遵循政府与市场关系的一般性,也需要在政府与市场关系框架内来探讨财政作为政府配置资源手段的功能和范围。但如果把这种政府与市场关系放到长周期历史和实践中就会发现,财政显然并不只是对应着政府与市场关系的单一维度和层次,而是分别对应着国家、政府和市场等多重关系层次。首先,即便没有现代市场经济的形成和发展,财政作为国家实现其内外目标的汲取和配置资源的基础性工具、作为政府实现国家意图和战略的政策手段仍然存在并发挥着重要作用,而财政在市场经济条件下的功能和作用只不过是它作为国家和政府治理基础和政策手段,在市场经济条件下获得和实现了新的形式;其次,尽管在资源配置意义上,国家和政府作为以政治权力介入时没有根本差异,但市场经济在本质上同时包括资源的市场化配置和使得这种资源配置作用充分发挥的制度条件,尤其是在这种制度条件仍然具有历史的、政治的、社会的显著特征的条件下,国家和政府则还是存在着显著差异。国家在国际关系领域作为主权者的地位、在国内关系领域作为基本制度规则制定者的角色,显然不是政府所能够替代的,政府只能作为国家的代表和制度规则执行者的角色而出现并发挥作用。之所以许多学者在相关研究中以政府替代国家、从政府与市场关系角度探讨资源配置意义上的财政功能和范围,一方面与现代经济学发展过程中越来与将制度框架作为资源配置中的既定“常量”,从而将研究范围越来越限定在这一既定“常量”内的资源配置效率有关。另一方面也与现代西方国家发展过程中日益出现了制定制度规则的政治过程和执行制度规则的政府过程的历史分野有较大关系。随着制度分析在解释市场经济发展和社会整体变迁中的作用越来越凸显,尤其是西方国家政治过程和政策执行日益深入地彼此交织和相互作用趋势,比较历史社会学、发展经济学和制度经济学者纷纷强调“从根本上重新思考国家在经济和社会中的角色”,强调把国家作为社会、经济和政治变迁中核心解释变量。第三,基于我国的特定历史、国情和制度等政治建设路径,推进社会主义现代化建设和实现中华民族伟大复兴从来都是以国家为本位的,尽管国家作为实现人民民主的主权者、政府(尤其是中央政府)作为实现国家战略的执行者、市场作为服务国家推进社会主义现代化建设的重要手段,三者在本质和方向上是高度统一的,但国家、政府、市场在社会主义市场经济改革过程中的各自角色、功能和方式还是有区别的。因此,本文试图将对社会主义市场经济条件下财政功能的认识和理解,放到国家、政府、市场这个更加丰富和完整的层次上予以解释,从而建立财政—国家、国家—市场、政府—市场、财政—市场等多组对应的概念关系。显然,这既有助于超越从经济学逻辑和市场经济条件下政府市场关系的单一视角去探讨财政定位和功能,从而能够更加全面地认识和理解我国社会主义市场经济下财政的功能定位和实际作用,同时也能够呈现和反映我国财政在服务党的“两个一百年”目标和国家现代化建设战略中,从计划型财政走向市场型财政的历史和实践的一般性和特殊性。参见乔尔·阿伯巴齐(1990)、Evans和Skocpol(1985)。

   (15)邓小平早在改革开放之初,就大胆提出了计划和市场都是服务社会主义的手段。在南巡讲话回顾整个改革开放进程时进一步明确指出,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。邓小平:“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”(1992年1月18日-2月21日),载《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年。

   (16)捷克斯洛伐克理论家奥塔·希克(1982)认为,僵化的意识形态对市场化改革的阻碍作用,在“社会主义国家”人们出于意识形态的原因,特别是出自政权利益,把一切试图重新运用市场基本作用的企图都当作“资本主义的”,“修正主义的”,“反社会主义的”行为而加以追究,并压制其相应的理论和探讨,迫害这些理论的代表者。参见奥塔·希克(1982)、莫舍·卢因(1983)。

   (17)亚诺什·科尔内(1987)在评论匈牙利的市场化改革过程时认为,改革措施与所有制形式是矛盾的,已经采取的强化利润动机、自由进入市场、硬化预算约束、灵活的工资决定、有效的资本市场等改革措施,与社会主义国家所有制的制度形式是矛盾的。

   (18)事实上,从1949年新中国建立到1978年长期实行计划体制的过程中,党和国家始终在立足于探索社会主义建设规律而对财政体制进行不断调整。尽管在改革开放之前的财政体制调整更多地体现为中央和地方的行政性集权和分权特征,但这些计划经济条件下对财政体制进行调整的实践探索,也构成了改革开放后财政体制改革的历史基础和经验积累。在这些历史基础上,我国1978年以后开展的央地财政体制和关系调整,最显著的特征在于中央政府对地方政府开始真正意义上赋权的同时(改革之初的“分灶吃饭”改革,使得地方政府拥有了一定自主支配的财力,可以自主选择过去受中央支配的收支活动,从而才导致了真正意义上的地方政府经济行为)的同时,进行了诸如放开价格、扩大企业自主权、鼓励乡镇企业和个体私营经济发展等市场化改革措施。这就使得在过去计划经济体制下由中央集中配置资源逐渐向地方配置资源、市场配置资源等方式的转变,从而形成了中国特有的市场化改革与经济发展的道路模式。

   (19)曾任财政部长的项怀诚回顾分税制改革背景时曾提及,1987年在南斯拉夫考察时该国副部长提出财政收入占国民收入比例过低(11%)的问题。对比之后南斯拉夫发生的事件,指出财政收入占GDP的比重、中央财政占全国财政收入的比重,这个比例关系是决定国家命运的,如果下降到11%,政府的职能想要维持都很难,国家政权安全也难以得到保障。中国经济体制改革研究会:《见证重大改革决策——改革亲历者口述历史》,社会科学文献出版社,2018年。

   (20)恩格斯在致奥托·伯尼克的信中就已经指出,“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西,而应当和任何其他社会制度一样。把它看成是经常变化和改革的社会”。这不仅指出了社会主义社会本身作为从资本主义向共产主义过渡的一种特定形态,是发展的、历史的性质,而且也深刻地揭示出社会主义制度本身应该随着历史和实践而不断的进行制度调适和改革演进的科学规律。从社会主义国家发展的历史经验道路来看,社会主义从来不是也不应该是一种僵化的教条和固定的模式,而是应该将马克思主义关于社会主义发展的科学预见和一般规律与各国社会主义建设实践相结合,走历史和实践的社会主义道路。参见邓子基等(1988)。


原文参考文献

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[6]邓小平:“对中国改革的两种评价”(1985年8月21日),载于《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年.

[7]邓小平:“视察上海时的谈话”(1991年1月28日-2月8日),载于《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年.

[8]邓小平:“在全国科学大会开幕式上的讲话”(1978年3月18日),载于《邓小平文选》第二卷,人民出版社,1994年.

[9]邓子基等:《马克思恩格斯论财政》,厦门大学出版社,1988年.

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[12]郭中华、郭台辉:《当代国家理论:基础与前沿》,南方出版传媒、广东人民出版社,2017年.

[13]哈耶克:《个人主义与经济秩序》,生活·读书·新知三联书店,2003年.

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[17]华勒斯坦等:《开放社会科学》,生活·读书·新知三联书店,1997年.

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[32]吕炜、靳继东:《始终服从和服务于社会主义现代化强国建设——新中国财政70年发展的历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑》,《管理世界》,2019年a第9期.

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[34]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第13卷,人民出版社,1995年.

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2021年09月28日 12:27
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中国现代化新征程与“十四五”区域空间发展方向