从更加积极的财政政策看宏观经济治理演进
沈华
2025年06月25日 02:23
石绍宾
经济日报2025-06财政政策是政府实施宏观调控的重要手段。面对复杂严峻的国内外形势，我国实施一揽子增量政策、加强财政政策与货币政策协调联动等，有力保障经济运行总体平稳、稳中有进。2024年中央经济工作会议和今年的《政府工作报告》均提出实施更加积极的财政政策。财政政策从“积极”到“更加积极”，不仅是财政政策工具的调整与政策力度的加强，而且体现出宏观经济治理思路和理念的演进与深化。
与积极的财政政策相比，更加积极的财政政策在政策力度、节奏和主动性等方面均有明显不同。一是政策力度更大。直接表现为更高的财政赤字率、更大规模的政府债券、更大的财政支出强度等。2025年财政赤字率按4%左右安排，比上年高1个百分点，赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元；全国一般公共预算支出29.7万亿元，比上年增长4.4%。二是节奏更快。实施更加积极的财政政策要求把握时机，主动靠前发力，增强政策的前瞻性和针对性。今年的《政府工作报告》明确提出，出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。三是主动性更强。积极的财政政策的主要作用之一是熨平经济波动、实现逆周期调节。更加积极的财政政策要求加强超常规逆周期调节，意味着实施财政政策更加主动，在政策对象、政策工具、政策力度等方面有更大幅度的创新。
科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，反映出我国宏观经济治理的思路。
更加注重立足国情，坚持实事求是。国际通用的3%赤字率警戒线标准，并非依据经济理论和计算公式推导得出，而是欧盟为使欧元区各国将赤字和债务控制在大致相同的水平，以利于欧元区财政货币政策的协调而划定出的。从主要发达国家的实践来看，近几年受世界经济周期性波动的影响，赤字率经常突破3%。与西方国家相比，当前我国政府债务风险总体可控，特别是中央财政还有较大的举债空间，且我国政府债务形成了一大批优质资产，为经济恢复和发展提供了有力支撑。今年我国的财政赤字率按4%左右安排，是立足经济社会发展阶段、特征作出的科学判断，能为宏观经济调控创造更大操作空间。
更加注重政策效能，突出宏观调控的前瞻性、针对性和有效性。“更加积极”的取向不仅要求政策力度更大，而且追求效果更好。今年是“十四五”规划收官之年，也是科学谋划好“十五五”时期经济社会发展的重要年份。实施更加积极的财政政策，既包括应对短期经济波动的相关举措，也包括促进中长期经济高质量发展的体制机制创新，充分体现了宏观调控的前瞻性。面对国内有效需求不足、部分重点税源行业增长放缓、资产资源的盘活空间收窄、财政腾挪空间有限等问题，实施更加积极的财政政策能够强化精准投向，更加注重惠民生、促消费、增后劲等方面的财政支持，继续大力优化支出结构，宏观调控的针对性大幅提升。实施更加积极的财政政策还特别强调政策要务实管用，确保有限的财力能发挥最大作用。
更加注重系统集成，强调打好政策“组合拳”。宏观调控不是财政政策的“单打独斗”，而是多领域政策的协同推进。实施更加积极的财政政策，必须加强与货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，充分发挥不同政策工具的优势，把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程。特别是要与适度宽松的货币政策协同联动，切实形成政策合力，提高政策整体效能。
研究当前宏观经济运行态势，实施更加积极的财政政策，需主要从以下三方面发力。
第一，更好利用财政政策空间，加强超常规逆周期调节。一是提高财政赤字率，引导社会预期。尽管当前还面临一些困难挑战，但社会预期和信心增强的窗口期正在形成。与其他财税政策工具相比，财政赤字率的社会关注度高，更能体现政策信号。今年首次提高赤字率至4%水平，可以向市场充分释放稳经济的坚定决心，迅速传递政策意图，进一步稳定社会预期、提振市场信心。二是扩大政府债务规模，为稳增长、调结构提供更多支撑。今年新增地方政府专项债务限额44000亿元，支持地方加大重点领域补短板力度，进一步向实施区域重大战略、发展新质生产力、推动高质量发展方面倾斜。继续发行超长期特别国债，其中8000亿元用于更大力度支持“两重”项目、5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策。三是加大支出强度、加快支出进度，增强财政政策的逆周期调节能力。2025年，全国一般公共预算支出规模比上年增长4.4%，在加大支出规模的同时，加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。
第二，优化财政支出结构，增强对国家重大战略任务的保障。一方面，聚焦重点工作任务，强化精准保障。围绕《政府工作报告》提出的重点工作，更加注重惠民生、促消费、增后劲。例如，围绕保障和改善民生，加强对高质量充分就业的支持，促进解决结构性就业矛盾和重点群体就业问题；围绕扩大国内需求，综合运用相关财税政策工具，推进实施提振消费专项行动，多渠道增加居民收入；围绕发展新质生产力，加强对现代化产业体系建设、教育科技人才等领域的支持。另一方面，聚焦防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展。按照一揽子化债政策安排，推动地方落实隐性债务置换政策，继续在新增地方政府专项债券中安排一定规模用于补充政府性基金财力，支持地方化债。允许专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，在防范道德风险的同时，促进房地产市场止跌回稳。同时，聚焦增加地方自主财力，兜牢基层“三保”底线。始终把“三保”摆在财政工作优先位置，2025年安排中央对地方转移支付103415亿元，同口径增长8.4%，不断加强地方财力保障。加强财会监督力度，优化转移支付资金管理，确保资金精准发力、投向基层，同时强化地方政府的财政科学管理能力，提升资金使用透明度和效率。
第三，增强宏观政策取向一致性，加强政策协同联动。一是加强国家战略规划和相关政策的统筹协调，发挥发展规划战略导向作用。需充分结合“十五五”时期新的阶段性特征，科学谋划重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，更好发挥规划对经济社会发展的引领指导作用。二是加强财政政策与货币政策的协同，形成政策合力。财政政策与货币政策的作用机制不同，更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策协同配合、同向发力，有助于充分发挥我国独特的财税、金融等方面的制度优势，形成政策叠加效应，促进有效需求增长，从而为经济持续健康发展提供强有力的支撑。三是加强增量政策与存量政策的协调，完善政策工具体系。优化各类增量政策和存量政策的有机协调，促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通，不断增强宏观政策取向一致性。同时，开展政策实施效果评估，实施重大财税政策全生命周期评价，及时发现并解决改革和政策实施中的问题，根据变化的国内外形势，适时推出新的增量政策。
作者简介：石绍宾，山东大学经济学院常务副院长、国家治理研究院研究员