在法治轨道上推进金融高质量发展
沈华
2025年11月27日 04:13
陶玲
学习时报2025-11习近平总书记指出，金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治；要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度，不断适应金融发展实践需要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，加快构建高水平社会主义市场经济体制，完善宏观经济治理体系，提升宏观经济治理效能。加强金融法治建设作为重要举措，要以习近平法治思想为引领，落实习近平总书记关于金融工作的重要论述，立足我国金融改革发展稳定实践，在法治轨道上推进金融高质量发展，为建设金融强国、实现中国式现代化保驾护航。
深刻把握习近平法治思想对金融法治建设的要求
金融是国民经济的血脉，加强金融法治是依法治国的重要方面。习近平法治思想鲜明指出了法治对金融业的重要意义，为金融法治建设指明了方向，明确了目标和任务，提供了方法和遵循。
坚持正确的政治方向。党的领导是推进全面依法治国的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂，也是我国金融业发展最大政治优势和底气。加强金融法治建设是金融业落实习近平法治思想的具体实践，必须把坚持党的领导同厉行金融法治结合起来，将党对金融工作的决策部署，通过法定程序转化为法律制度规范，贯彻到金融工作全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决走好中国特色金融发展之路，确保金融发展的正确政治方向。
坚持以人民为中心的根本立场。坚持以人民为中心是习近平法治思想的核心要义之一。金融法治要坚持为了人民、依靠人民的价值取向，依法明确金融活动中各方权利义务和责任，规范金融秩序，依法严厉打击侵害金融消费者权益的行为，切实守护好人民群众的“钱袋子”，在金融服务全过程体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，满足社会发展和人民群众的金融需求。
以加快建设金融强国为目标。习近平总书记提出建设金融强国，包含“六大关键核心金融要素”，为金融法治建设明确了目标。其中，建设“强大的货币”和“强大的中央银行”，要求完善中央银行法律制度，维护币值稳定和金融稳定。建设“强大的金融机构”，要求依法规范金融机构行为，平衡功能性和盈利性，确保稳健可持续经营。建设“强大的国际金融中心”，要求营造市场化、法治化、国际化货币金融环境，建立完善的金融市场规则。建设“强大的金融监管”要求严格金融监管执法，依法处罚金融违法违规行为。建设“强大的金融人才队伍”，要求金融从业人员树立法治意识，依法履职，依法开展金融业务。
以推进金融治理体系和治理能力现代化为任务。习近平总书记要求，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。金融治理体系是国家治理体系的重要组成部分，提升金融治理体系和治理能力现代化，要提升货币政策制定和执行、宏观审慎管理、金融监管和金融稳定保障体系等金融治理体系各方面的法治化水平，促进金融管理部门依法行政，金融机构依法合规经营，金融市场规范运行，形成以规则为基础、以法治为保障的现代金融治理模式。
以深化金融供给侧结构性改革为突破点。习近平总书记强调，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，要发挥好法治在改革发展中固根本、稳预期、利长远作用。金融改革的目的是促进金融有效发挥资源配置、价格发现和风险管理功能，引导资金流向科技创新、绿色发展和普惠金融等国家战略、重点领域和薄弱环节，有效服务实体经济。金融法治要为金融改革创造良好的法治条件，通过清晰的产权界定、有效的契约执行、合理的融资成本、有力的权益保护、规范的金融活动和创新，促进金融高质量发展。
以维护国家金融稳定和安全为生命线。习近平总书记强调，金融安全是国家安全的重要组成部分。要运用法治思维和法治方式防范化解金融风险。当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展环境面临深刻复杂变化，我国金融发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，国际金融秩序也迎来变革和重塑的战略机遇。金融法治建设要坚定不移贯彻总体国家安全观，建立金融风险防控的法治基础，健全金融风险监测、预警和防范机制，明确风险化解和处置职责分工和工具箱，拓展金融法律涉外适用，推进国际金融治理改革，筑起维护金融稳定和金融安全的有效防线。
金融法治建设面临的形势和挑战
实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗，金融法治建设也要遵循这一规律。1995年，中国人民银行法、商业银行法、保险法及其之后颁布的证券法等一系列法律法规，建立了我国金融运行和管理的基本法治体系。2003年后，金融法律持续修订完善，特别是党的十八大以来，金融法治建设步伐更加坚实有力，法治根基不断夯实，为金融业的稳健运行和改革发展提供了坚实的制度保障，形成了宝贵经验。一是金融立法伴随金融改革开放的历程。金融立法及时回答了时代所问、人民所需，以金融法律法规的“立改废释”，推动、规范和保障了金融改革开放。二是及时把对金融运行的规律性认识上升到法律规范。从我国实际出发，借鉴国际金融发展有益规则，在法律中体现金融服务实体经济的根本宗旨、防控金融风险的永恒主题。三是充分体现社会主义市场经济的本质特征。金融法律体系是社会主义法治体系的组成部分，既包含行政管理制度，也涵盖民商事规则，在发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用中，保护各类金融活动主体的合法权益。四是坚持金融工作的系统观念。牢固树立金融工作“一盘棋”，依法确立金融的中央事权和地方职责，加强统筹协调，强化分工合作，压实各方责任，形成维护良好金融秩序的各方合力。历史实践和经验为进一步加强金融法治建设提供了借鉴。
当前，与党中央要求、人民群众期待相比，与经济金融高质量发展需要相比，金融法治还存在不适应性。一方面，金融立法的系统性整体性协同性不足。确立金融基本原则要求的基础性金融法律尚不完备，金融稳定等重点金融领域法律尚未出台，金融风险处置机制和工具法治依据不健全，一些法律法规修订废止不及时。另一方面，金融法治的有效性亟待提升。金融乱象往往源于法治短板，部分法律法规惩戒性不强、震慑力不足，金融监管执法存在一定程度的不严不实，构建尊法、信法、守法、用法的金融法治文化任重道远。
“十五五”时期，金融法治建设面临新形势新任务。从外部形势看，国际环境复杂性严峻性持续上升，对我国经济金融运行产生外溢影响，金融法治要应对外部环境变化和冲击挑战，促进金融高水平开放，防范洗钱、金融制裁、“长臂管辖”等风险。从国内形势看，金融体系要在稳增长、调结构和防风险之间协调平衡，金融法治要促进金融服务实体经济，防控重点领域金融风险，防范金融市场异常波动，打击非法集资等非法金融活动，将快速发展的数字金融、互联网金融等创新活动及时纳入法治轨道。
“十五五”时期金融法治建设的重要方向
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确了今后5年我国经济和社会发展的目标、原则和任务，提出了加快建设金融强国的路线图。中央全面依法治国工作会议对建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平社会主义法治国家进行了部署。“十五五”时期，金融法治建设要围绕中心、服务大局，重点突破、系统集成、协同配合，形成科学完备的金融法律体系、有效有力的金融执法机制、公平正义的金融司法和全民守法环境。
加强基础性金融法律建设。党的二十届三中全会提出制定金融法，作为深化金融体制改革重大任务。金融法定位于金融业一部管总的基础性法律，落实中央金融工作会议提出的强监管、防风险、促高质量发展的要求，实现金融监管全覆盖，强化“五大监管”，完善金融消费者和投资者保护体制机制；规范金融机构全生命周期，提升金融产品和服务水平，防范化解金融风险；构建科学稳健的金融调控体系，促进金融市场稳健运行，健全金融基础设施功能，提高金融服务实体经济质效。
加强中央银行法律制度建设。党的二十届三中全会、四中全会分别将“完善中央银行制度”作为金融体制改革、加快建设金融强国的开篇任务。完善中央银行制度，要推动修改中国人民银行法，坚持党中央对中央银行工作的集中统一领导，进一步明确和夯实中央银行定位职责，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控职能，强化依法履职手段和工具，加强金融市场和金融基础设施建设和管理，充实最后贷款人和维护金融稳定职能，落实中央银行独立的财务预算管理制度，切实构建中央银行制度的法治保障。
加强金融稳定法律制度建设。按照党中央部署，2021年以来，金融稳定法起草工作抓紧推进，于2022年12月、2024年6月经全国人大常委会两次审议。金融稳定法定位于金融风险防控的专门法，建立金融风险防范、化解和处置全流程全链条机制安排。一方面加强金融风险防范化解，立足“治未病”，强化风险源头防控，开展风险预警和早期纠正，落实监管全覆盖要求，打击各类违法违规行为。另一方面完善市场化法治化风险处置机制，在处置主体、职责分工、资源保障、协调合作、行政和司法衔接等方面补齐法治短板，健全金融风险处置制度安排，坚守不发生系统性金融风险的底线。
加强金融监管法律制度建设。2023年以来，我国金融监管体制改革不断推进，形成了中国人民银行、金融监管总局、证监会、外汇局分工合作的监管格局。为适应改革需要，需要加快推进银行业监督管理法、商业银行法、保险法、信托法等的修订工作，促进金融机构和金融行业规范健康发展。进一步深化金融改革开放，修订外汇管理条例，完善外汇和跨境人民币管理体制，加强本外币一体化管理。制定公司债券管理条例，健全分类趋同、规则统一的债券市场法律制度。推进数字金融新兴领域立法，提高金融法治与金融实践的适应性。
加强涉外金融法治建设。加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。在金融业更高水平对外开放中，要统筹发展和安全，统筹推进国内法治和涉外法治，提升涉外金融法治能力。推进全球治理改革，积极参与国际规则制定，将“一带一路”绿色投资、数字金融等领域的中国标准、中国实践转化为国际规则。深化执法和司法国际合作，更好维护国家主权、安全、发展利益。
加强金融法治执行力建设。法规制度的生命力在于执行。金融管理部门作为执法主体，其法治执行力直接决定了金融法治的成色。要全面树立权力法定、依法履职理念，规范金融管理和监管，从市场准入、持续监管、检查和处罚、市场退出等各方面全链条，加强监管全覆盖，提升法治化规范化水平。要强化严格执法，依法开展行政复议和行政处罚，依法严厉打击金融违法违规行为，将金融法治效能落到实处。要建立健全信息共享、联合检查、执法联动的工作机制，加强金融普法教育，保护金融消费者权益，尊重和维护各方当事人合法权益。
加强金融法治人才队伍建设。建设金融法治，归根结底要靠人，要锻造一支政治过硬、业务过硬、作风过硬的金融法治工作队伍。一方面，大力培养既精通法律又熟悉金融的复合型人才，加强对金融从业人员的法律培训，加强对法官、检察官的金融业务培训，促进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；另一方面，抓住领导干部这个“关键少数”，强化金融机构领导干部的法治思维，提升法治素养和依法办事能力，带头尊崇法治、敬畏法律、掌握法律，运用法治思维和法治方式深化金融改革、推动发展、防控风险、维护稳定。
作者简介：陶玲，中国人民银行党委委员、副行长