经济研究 理论研究

国家审计对促进经济高质量发展的治理效应研究

沈华

2021年11月23日 09:26

李晓冬 张希望
《财会通讯》2021年第11期

2010年以来,我国经济增长速度持续放缓,由2010年的10.64%下降到2019年的6.1%,长期以来主要依靠“高投入、高污染、高消耗、低效益”拉动的高速经济增长模式已经难以为继,迫切需要转换经济增长动能、在保证增速的基础上提质增效。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段,这被认为是进入新时代的基本特征,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)更是把“坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展”作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。十九大以来,党中央、国务院先后出台了一系列政策举措助力经济实现高质量发展,无论是供给侧结构性改革主线,还是减税降费政策,以及围绕打好“三大攻坚战”等重大任务的安排部署,其实质都是为了加快转变经济发展方式,促进经济实现高质量发展。因此,促进经济高质量发展是在结合我国发展实际、遵循经济发展规律基础上制定的重大战略方针,是当前和今后一个时期制定宏观经济政策的根本遵循,是建设现代化经济体系和贯彻新发展理念的必然要求,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

党的十八届三中全会首次把完善和发展中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标,国家审计作为国家治理的基石和重要组成部分,是实现国家治理体系现代化中一项不可或缺的“制度性基础设施”,是党和国家监督体系的重要组成部分。2018年召开的全国审计工作会议指出,5年来全国共有65万多个单位接受审计,促进增收节支和挽回损失共计2.5万亿元,移送违法违纪问题线索2.35万件,健全完善制度2.38万项,可见,国家审计在国家治理中发挥着不可替代的重要监督作用。随着国家治理内容的不断丰富,国家审计的功能必然不断拓展,国家治理的边界延伸到哪里,国家审计就跟进到哪里。当前,促进经济的高质量发展已经成为实现国家治理现代化的重要内容,国家审计作为国家治理这个大系统中的一个监督子系统,通过发挥其预防、揭示和抵御的监督治理效应,能够识别和预警经济高质量发展中存在的风险隐患,揭示阻碍经济高质量发展的体制、机制弊端和政策缺陷,抵御政府宏观调控政策措施执行中的偏差。因此,在当前和今后一个时期,服务于经济高质量发展的国家审计,必须构建并实施高质量发展导向的审计模式,创新审计方法,拓宽审计范围和覆盖面,以切实履行国家审计在促进经济实现高质量发展中的监督和保障作用,从实现国家治理现代化的高度促进经济的高质量发展。

目前,已有文献对国家审计与经济发展关系的研究主要集中于国家审计与国家经济安全、国家审计在经济发展方式转变中的定位、作用及可能的实现路径、国家审计促进地方经济发展的作用路径及其效果等。当前,国家审计机关已对促进经济高质量发展的重大政策措施的贯彻执行情况和国家宏观调控政策的落实情况展开跟踪审计和执行效果审计,但鲜有文献从理论层面专门探讨国家审计与经济高质量发展的关系问题。因此,在促进经济实现高质量发展的背景下,很有必要从理论上研究国家审计在促进经济高质量发展中的重要作用。基于此,本文在前人关于国家审计与经济发展关系已有研究成果的基础上,从公共受托经济责任观、国家审计服务国家治理的国家治理观、国家审计促进经济发展的制度背景和国际惯例四方面论述了国家审计促进经济实现高质量发展的基本依据,在此基础上,分析了国家审计发挥对促进经济实现高质量发展的监督和保障治理效应的作用机理。

本文可能的边际贡献在于为今后国家审计与经济高质量发展间关系的进一步研究提供理论基础和参考借鉴,拓宽现有国家审计与经济发展尤其是与经济发展质量关系的研究,进而丰富具有中国特色的国家审计理论体系,以更好发挥国家审计在促进经济实现高质量发展中的监督与保障作用。

二、国家审计促进经济实现高质量发展的基本依据

(一)基于公共受托经济责任观的分析

作为普遍适用的审计动因学说,受托经济责任被认为是审计产生和发展的首要前提,其在公共经济领域延伸和拓展便形成了公共受托经济责任,是受托经济责任的重要类型。就我国来看,公共受托经济责任是指人民(委托人)将公共经济资源委托给政府及其职能部门(受托人),政府运用人民赋予的公权力按照特定要求经管公共经济资源并向人民报告其经管结果的义务。为了解和监督公共受托经济责任的履行情况,人民委托国家审计机关对政府经管公共经济资源的过程和结果进行监督和评价,因此,公共受托经济责任关系的确立是国家审计产生的基本前提。根据受托经济责任观,受托经济责任内容和形式的发展是审计发展与创新的内在依据,同理,公共受托经济责任内容的拓展也是国家审计创新与发展的依据,即国家审计的方向与类型随着公共受托经济责任内容与形式的不断发展而变化。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段,必须坚持质量第一、效益优先原则,因此,当促进经济高质量发展成为政府在经济领域全面履行公共受托经济责任的重要内容时,国家审计的目标就应包含经济高质量发展,并充分发挥审计功能,也即监督政府是否有效贯彻落实经济高质量发展的政策措施必然是当前国家审计的主要监督方向。国家审计作为确保政府公共受托经济责任有效履行的一种经济监控机制,通过充分发挥预防、揭示和抵御等监督和保障的治理功能,能够在监督政府调整经济结构、转变发展方式、减少环境污染和降低对资源的过度依赖,从而实现经济的高质量发展中发挥重要的促进作用,因此,基于公共受托经济责任观的分析认为,国家审计对经济是否高质量发展进行监控是政府全面有效履行公共受托经济责任的内在要求。

(二)基于国家审计服务国家治理需求的国家治理观的分析

实现国家良治是各国国家治理的共同目标,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家审计能够促进国家治理实现国家良治。有效的经济社会发展机制和保障国家经济社会健康运行是国家良治的标准之一,因而是国家治理追求的目标,那么保障经济社会健康运行必然成为国家审计的方向。当前,我国经济已进入高质量发展阶段,转变经济发展方式、转换经济增长动能、坚持供给侧结构性改革主线、提高经济发展质量,进而促进经济高质量发展是确保经济社会健康运行的重要内容,因而也就必然成为国家审计的主要监督方向。国家审计作为国家治理的基石和重要保障,通过充分发挥其预防、揭示和抵御的监督治理功能,可以及时发现并纠正经济高质量发展过程中存在的问题,预警并预防经济高质量发展中的风险隐患,揭示并完善影响经济高质量发展的深层次的体制机制问题,以促进公共资源的合理配置,提高经济增长效率,巩固供给侧结构性改革成果,不断提高经济增长质量。因此,基于国家审计服务国家治理需求的国家治理观的分析认为,国家审计促进经济高质量发展是国家审计服务国家治理需求、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

(三)基于国家审计促进经济发展的制度背景分析

从我国的制度背景来看,国家审计的本质在于保障国家经济的健康发展,国家审计促进经济发展是现实的客观需要。譬如,《中华人民共和国审计法》总则第一条规定,《审计法》的制定是为了加强国家审计监督,维护国家财经秩序,保障国民经济健康发展。《中华人民共和国国家审计准则》总则第一条规定,《国家审计准则》的制定是为了发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能;第六条规定审计机关的主要工作目标是维护国家经济安全,保障国家经济和社会健康发展。《国务院关于加强审计工作的意见》指出,“加大审计力度……实现审计监督全覆盖,维护经济秩序,促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。《关于切实发挥审计监督作用促进经济平稳健康运行若干意见》指出,“各级审计机关要依法审计,……更好地促进经济平稳健康发展”“……充分发挥审计对经济平稳健康运行的推动和促进作用”。《审计署办公厅关于加强审计监督进一步推动财政资金统筹使用的意见》指出,“各级审计机关……提高财政资金使用绩效,促进经济平稳健康运行”。此外,国家审计机关从2014年开始,持续对稳增长等中央促进经济平稳有序运行的重大政策措施贯彻落实情况展开跟踪审计,旨在调整经济结构,促进经济增长。党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展”作为坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的13个制度体系的重要组成部分之一,由此可见,我国对促进经济实现高质量发展的认识高度、推进力度和实践深度都达到了前所未有的高度。虽然国家审计对“政府失灵”的矫正和对政府行为的监督是从政治立场出发的,国家审计与国家政治紧密相关,但其实质在于约束和监督政府行使公权力中的经济或财政权力,在于揭示经济规律和经济现象,因此,基于国家审计促进经济发展的制度背景的分析认为,国家审计天然地与经济挂钩,是国家经济发展的必然要求,促进经济实现高质量发展和政府公共受托经济责任的有效履行是国家审计的本质特征。

(四)基于国家审计促进经济发展的国际惯例分析

从国际惯例来看,国家审计在促进一国经济发展和经济安全中起着重要作用。譬如,自20世纪70年代开始,美国审计总署(GAO)就已经开始对制定的公共政策是否科学合理、是否有利于促进经济发展等展开政策执行效果审计。除此之外,GAO从1990年开始定期发布并更新“高风险领域清单”,并在该清单中明确列示了影响经济安全和经济增长的高风险领域;2003年,GAO又发布了《2004~2009发展规划》,该规划明确把维护国家经济安全作为战略目标之一。以上美国审计总署的做法表明促进经济增长和维护经济安全已经是其重点关注的领域之一。在瑞典,全国审计工作由国家审计署(SNAO)分设三位审计长分别负责,其中一个重要的领域便是“国有经济和资产管理”。再比如,2008年金融危机爆发后,G20国家先后出台一系列救市计划以应对经济危机造成的经济持续下滑,包括美国在内的G20各国国家审计机关在维护金融市场稳定、完善金融监管体系和促进经济的可持续发展方面发挥了重要作用,譬如加拿大审计长公署(OAG)在评估经济行动计划后发表审计报告,认为该计划执行会遇到诸多挑战,建议健全风险分析体系作支撑。从中可以发现,防风险是维护经济安全、促进经济实现高质量发展内生的重要组成部分,预防和预警经济风险是世界各主要国家审计机关的审计目标之一。当前,防范化解重大经济风险,促进经济实现高质量发展是我国经济发展的题中之义,是我国经济工作的根本遵循,因此,基于国家审计促进经济发展的国际惯例的分析认为,国家审计促进经济发展尤其是经济发展的高质量是顺应国际潮流与趋势的客观要求。

三、国家审计促进经济实现高质量发展的作用机理

促进经济高质量发展是政府履行公共受托经济责任的必然要求。国家审计通过发挥“预防”“揭示”和“抵御”的监督治理功能,能够对宏观经济运行是否符合高质量发展要求进行监控,以保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行,进而促进经济的高质量发展。

(一)国家审计的预防功能

预防功能是指国家审计机关凭借其独立、公正、客观、超脱的地位,依法履行宪法和法律赋予的监督权力,通过发挥威慑效应可以预警和预防经济社会运行中的风险因素。国家审计通过分析审计活动收集到的与经济高质量发展的有关信息,能够及时发现经济高质量发展中潜在的高风险隐患,进而对经济发展质量进行预警。同时,国家审计通过及时跟踪整个宏观经济运行状况,凭借其威慑效应能够对违反经济高质量发展的行为做出一定的预防和警示,从而防止苗头性问题趋势化、局部性问题全局化,不断增强政府应对宏观经济风险的能力。

(二)国家审计的揭示功能

揭示功能是指国家审计通过监督检查国家各项公共政策的贯彻落实情况,可以发现和揭示政策执行中存在的偏差,并及时反馈给政策制定者以纠正和修复政策漏洞。国家审计利用宪法和法律赋予的监督权力,通过对促进经济实现高质量发展的各项重大政策贯彻落实情况的跟踪审计和政策执行效果审计,能够发现背离经济高质量发展的违法违规行为,并依法作出处理;能够纠正经济高质量发展政策执行中的偏差,并针对偏差产生的原因提出相应的对策建议以供政策制定者参考,从而确保促进经济实现高质量发展政策执行的有效性;能够揭示阻碍经济高质量发展的深层次的体制机制障碍和制度缺陷,排除影响经济高质量发展的各种利益干扰,从而促进经济实现高质量发展政策的贯彻执行。

(三)国家审计的抵御功能

抵御功能是指国家审计通过发现和查处国家经济生活中的违法违规行为、纠正经济领域的不正之风、揭示和反映影响各项政策措施执行的深层次的体制机制问题和政策缺陷,进而促进制度健全、政策完善和机制规范,从而有效抵御和防范经济运行中各种“病害”的侵蚀,不断提高国家治理效能。全面、准确获取经济运行中的相关信息是制定经济高质量发展政策和实施宏观调控的依据,国家审计机关凭借自身特有的权威性、独立性和专业性的特质,不仅可以获取国民经济各部门、各行业的信息,而且能够发挥其行业专长对信息的真实性和可靠性做出专业鉴别,为决策者制定高质量的经济发展政策提供全面、可靠的经济运行数据。同时在获取信息的过程中,国家审计能够有效抵御与经济高质量发展相悖的各种违法违规行为,揭示影响经济高质量发展的体制和政策缺陷,从而防止经济运行系统遭到各种消极因素的侵蚀,不断推动经济运行朝着高质量方向发展。

总之,在国家审计发挥“预防”“揭示”和“抵御”的监督治理功能以促进经济实现高质量发展的过程中,应重点发挥国家审计的预防和预警功能,强化经济监测预测预警能力,以消除潜在的影响经济高质量发展的风险隐患,防止经济出现较大波动;加强发挥国家审计的揭示和纠偏功能,以及时制止各种偏离经济高质量运行轨道的行为,促进经济的高质量发展;积极发挥国家审计的抵御和修复功能,以完善促进经济实现高质量发展的体制机制设计和政策制订,实现经济的高质量发展。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,“以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,……为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。”可见,推动高质量发展尤其是加快促进经济实现高质量发展是我国十四五时期乃至今后一个更长时期制定国民经济政策的指导思想和行动指引。促进经济高质量发展是转变经济发展方式、实现经济持续健康发展的题中之义,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是政府履行公共受托经济责任的一个新领域。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分,是国家治理的基石和重要保障,国家审计发挥对促进经济实现高质量发展治理效应的内在机理在于其是国家治理这个大系统中的一个具有“预防”“揭示”和“抵御”等治理功能的监督子系统,因此,国家审计在促进经济实现高质量发展这一关系经济发展全局的战略部署中能够起到积极的治理作用,从实现国家治理现代化的高度发挥其监督和保障的治理功能。促进经济实现高质量发展是国家审计的本质特征,是国家审计促进政府全面有效履行公共受托经济责任的内在要求,也是国家审计服务国家治理的必然要求,同时国家审计促进经济实现高质量发展也是顺应国际潮流与趋势的客观要求。

作者简介:李晓冬,首都经济贸易大学会计学院/兰州财经大学现代财务与会计研究中心;张希望,兰州财经大学会计学院。



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