高质量健全生态环境治理体系
沈华
2025年03月07日 06:35
于法稳
中国社会科学网-中国社会科学报2025-03中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。健全生态环境治理体系，是实现人与自然和谐共生现代化的重要保障。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）用专门章节阐述了健全生态环境治理体系的要求。新发展阶段，高质量健全生态环境治理体系，从根本上改善生态环境质量，提升生态环境的健康水平，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，实现人与自然和谐共生的现代化，助力全面推进美丽中国建设。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕生态文明建设，采取了一系列战略举措，生态环境治理体系不断完善，推动了人与自然和谐共生。一是制度体系不断完善，决策制度更具权威、管理制度更加严格、评价制度更加科学、考核制度更加规范。二是行动方案持续推进，以“蓝天、碧水、净土保卫战”为主要内容的污染防治攻坚战深入开展，并不断深入。三是治理成效不断提升，城市空气质量明显提升、水域环境质量明显改善、耕地土壤质量有效提升、生态系统质量不断改善。所有这些均为进一步健全生态环境治理体系、推动美丽中国建设奠定了坚实基础。
当前，我国生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期，生态资源保护任务依然严峻、生态环境污染防治任务依然艰巨、生态环境系统恢复任务依然复杂，迫切需要针对生态环境治理体系中存在的弱项与短板高质量健全生态环境治理体系，更好地推动人与自然和谐共生的现代化的实现，助力美丽中国建设。
生态环境治理体系框架不完备。一是制度体系缺乏系统性。受体制因素的影响，有关生态环境治理的管理制度，零散地分布在不同的行业主管部门，彼此之间存在着交叉甚至冲突、矛盾之处。因此，应在山水林田湖草沙是生命共同体系统思想指导下，基于全面推进美丽中国建设的实践需要，从大尺度、大景观、整体性着眼，构建生态环境治理制度体系。二是制度体系缺乏完整性。在生态环境治理领域，强制性制度较多，诱致性制度、协作性制度、激励性制度等明显不足，往往导致生态环境治理难以实现预期成效。
生态环境治理的运行机制不健全。一是生态环境治理基础设施管护机制缺失。近些年，生态环境治理基础设施（尤其是农村）得到了加强，但在一些地方既没有运营组织，也没有专职人员，更没有管护经费，无法保证生态治理设施的正常运行。二是生态环境治理的评价与监督机制缺失。目前，缺少一个完备的评价与监督机制，难以准确判断生态环境治理的效果，难以从评估中甄别出存在的关键问题，并据此提出完善相关政策或者制度的对策。三是生态环境治理的参与机制缺失。生态环境治理是一个系统工程，需要社会的广泛参与，但由于参与机制的缺失，生态环境治理往往被认为是单一部门的职责。
生态环境治理的保障机制不协调。一是部门协同机制没有真正发挥作用。尽管在生态环境治理中，国家一再强调建立部门协同工作机制，但在实践中部门基于自身利益考虑，尚未将其作为重要职责并采取积极态度，缺乏实质性的协同，各自为战依然是主要推进方式，以至于不同部门之间的政策制度存在冲突甚至矛盾。二是投资机制不稳定。国家采取相关政策措施，鼓励社会资本进入生态环境治理领域，以补充国家财政投资的不足。但社会资本的实质在于实现自身的利润，再加上各级人民政府拖欠环保企业资金，导致投资机制不稳定。同时，国家财政投入低效甚至无效现象在一些区域非常普遍。三是生态保护补偿机制不完善。当前，无论是采取政府转移方式的纵向生态保护补偿还是横向生态保护补偿，补偿标准都是部门之间、区域之间博弈的结果，没有建立在科学的核算基础之上。此外，还存在着生态保护补偿资金没有用于生态保护领域、缺乏后评估机制等现象。
新发展阶段，高质量健全生态环境治理体系，应围绕“如何健全”这个根本问题，抓住“人”这个主要矛盾和关键，从优化生态环境治理体系结构、强化制度机制以及完善保障措施等方面采取有效对策。
加强对健全生态环境治理体系迫切性的认识并优化完善体系结构。一是在决策层面应加强对健全生态环境治理体系迫切性的认识。健全生态环境治理体系是长期复杂的系统工程，我们需要系统深入学习习近平生态文明思想和《决定》精神，从战略层面认识健全生态环境治理体系的重要性，系统谋划健全生态环境治理体系的实施方案，并重视方案实施的成效。二是优化生态环境治理体系结构。《决定》提出了推进生态环境治理的“四大体系”建设，但在推进生态环境治理实践中，需要科学的规划体系，应纳入生态环境治理体系并给予足够的关注。
健全生态环境治理体系的运营机制并注重成效的评价。基于生态环境治理的具体问题，《决定》提出相应的机制及制度，为实现人与自然和谐共生指明了方向。一是系统开展生态环境治理机制梳理，并对成效进行评价。针对生态环境治理基础设施管护机制、评价与监督机制以及参与机制缺失问题，开展系统梳理和评价，从中甄别出现这些问题的根本原因，进而提出解决问题的方案。二是社会层面应营造全社会参与生态环境治理的氛围。习近平总书记指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”因此，我们需要营造全社会参与生态环境治理的氛围，为社会成员参与生态环境治理提供平台、途径，实现社会成员与部门沟通渠道的畅通，共同推动生态环境治理，促进人与自然和谐共生，全面推进美丽中国建设。
健全生态环境治理的保障机制。一是建立切实有效的协同机制。健全生态环境治理体系涉及众多部门，彼此之间需要协同推动，方可取得预期成效并实现可持续发展。为此，在健全生态环境治理体系中，应切实建立起协同工作机制，明确不同部门的具体职责，并开展协同绩效的评价。二是建立高质量的人才支撑体系。生态环境治理既是专业性很强的政治任务，也是政治性很强的专业任务，应建立一支高素质的人才队伍，并注重人才队伍能力建设。三是建立稳定的投入保障机制。在增加国家财政投入的同时，各级人民政府应将生态环境治理投入纳入年度预算；积极偿还拖欠环保企业的资金，并采取有效政策吸引更多的企业参与生态环境治理。此外，开展国家财政资金绩效评价。四是完善生态保护补偿机制。针对不同生态环境治理实践，开展系统的生态系统服务价值和生态产品价值评估，科学确定生态保护补偿标准，确保生态功能区或者粮食重点区等的经济社会发展水平不低于全国平均水平。同时，开展生态保护补偿机制的绩效评价，确保发挥应有的作用。
作者简介：于法稳，中国社会科学院农村发展研究所研究员