国际问题研究 理论研究

欧洲大学自治的多维度剖析及实然样态

胡小文

2017年10月09日 12:00

Thomas Estermann
《高校教育管理》2017年第2期

  当今知识社会纵深发展给大学提出了更高的要求,敦促大学超越传统的教学模式、提升科研和创新功能、广泛参与社会活动,并促进自身专业持续发展。大学自治是确保自身能够更好回应社会需求的关键因素。日益提高的社会期望促使大学以组织和制度为基础开展治理改革,主要涉及大学和公共权力机关之间以及大学内部各组织机构之间关系问题,具体涵盖大学自治、学术自由、大学问责等层面。近年来,欧洲大学协会(European University AssociationEUA)围绕大学自治改革主题开展了大量的研究,监测并分析了欧洲各高等教育系统治理改革后的影响。

  2009年,欧洲大学协会第一次开展欧洲各国大学自治情况调研,将大学自治划分为4个维度:组织自治(构建大学内部组织结构、制定大学章程、设置决策机构及推选决策人员)、财政自治(筹集和分配资金、划定学费标准、积累盈余资金)、学术自治(决定学位授予、课程类型、教学方法、研究领域、研究目的和研究方法)、人事自治(负责学术与非学术人员的招聘、教职员工的薪资和晋升)。据此,欧洲大学协会推出了自治计分卡,将欧洲28个高等教育系统的高校自治情况数据化,利用搜集到的数据对各国高校自治状态进行比较研究。这一研究既可以帮助政府机构和高校评估大学自治权,也促进了欧洲各高等教育系统间加强交流、取长补短。

  大学自治概念囊括治理实体、内部财务、教育质量、教育政策、教职工选聘条件、学生录取、科研战略以及教学任务等核心要素。欧洲各高等教育系统对大学自治的理解各异,差异来源于各国不同的法律框架和历史文化背景,但《经济合作与发展组织高等教育专题评论(2008)》《欧洲高等教育治理的欧律狄斯报告(2008)》《欧洲高等教育治理改革研究(2008)3项研究都认识到,政府虽在财政和人事等领域已赋予大学较大的自治权,但却试图将问责机制植入大学的治理结构中,而问责又反而成为阻碍大学自治进程的重要因素,大学自治的张力与复杂图景可见一斑。

  一、欧洲大学自治的组织维度

  ()领导的选拔

  不同国家大学领导(校长、院长、教务长等)的选拔程序各异。在领导选拔程序上,欧洲各高等教育系统主要分为4种类型:一是群众投票选举产生一个领导选举机构,该机构具有广泛的代表性,能够反映大学社区内不同群体的意见,不同群体投票权重不同;二是由大学内部治理实体(通常是大学参议会)选举产生大学领导,同时此治理实体由大学社区内民主选举产生;三是由理事会/董事会(在战略问题上起决策作用的治理实体)任命;四是由参议会和理事会/董事会共同参与任命。

  在勃兰登堡、捷克、希腊、匈牙利、冰岛、意大利、拉脱维亚、卢森堡、荷兰、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士和土耳其等高等教育系统内,校长选举的过程由政府机构监控。其中,希腊、冰岛、意大利和荷兰等国的校长由教育部长或高等教育部长直接任命;捷克、匈牙利、卢森堡和斯洛伐克的校长人选由国家或州政府首脑确立;西班牙的大学校长由各地方政府任命;瑞士的大学自主执行校长选举程序,其推选出的校长由政府机构任命。奥地利、塞浦路斯、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、黑森州、爱尔兰、立陶宛、北莱茵-威斯特法伦州(以下简称北威州)、挪威、波兰、葡萄牙和英国校长的选举和任命过程不需要外部机构参与。

  ()领导的解雇

  在考核校长和其他利益相关者的绩效时,解雇条款是关键部分。瑞士、塞浦路斯、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、意大利、荷兰和英国的法律没有规定辞退校长的条款,其余高等教育系统的法律条文则都有相关规定。在希腊、匈牙利、立陶宛、葡萄牙、斯洛伐克和瑞典,校长解雇程序在大学内部审查后,需由外部权威机构执行;在勃兰登堡、捷克、冰岛、拉脱维亚、卢森堡和西班牙,解雇需由外部权威机构确认,具体执行程序要求遵照法律规定;在黑森州和北威州,法律规定解雇条款,大学被赋予具体执行解雇相关程序的权力;在法国和土耳其,解雇程序由法律规定,并由外部权威机构执行。

  在一些系统中,关于解雇行政首脑的规定更为详细。例如,奥地利法律规定,将解聘权交给大学,只有在行政首脑出现严重不当行为的情况下,大学才有权将其解聘;在挪威,校长是公务员,按照相关法律只能在出现严重违纪行为的情况下被解雇;在波兰,校长由大学内部评选委员会解雇,或者在出现重大决策失误时,可以经全国校长联席会议和高等教育委员会讨论后由教育部解雇。

  ()内部学术结构

  在接受调查的28个高等教育系统中,18个系统允许大学自由确定其内部的学术结构。虽然这些系统仍然存在与组织设立和运行相关的法律条文,但这并不能说明国家机构对大学自治权的规制。

  法律规定学术结构的5个系统要求大学内设立新机构必须遵守法律准则。意大利法律规定,大学必须由教职员工和各院系组成并划定职能;捷克法律规定,大学需要设立相关行政管理部门,并划定各部门职责和管理实体;冰岛法律规定,大学内要成立各学院、研究机构和管理部门;而在法律限制学术单位名称的3个国家(塞浦路斯、卢森堡和斯洛伐克),除非修改法律,否则大学不能随意建立或调整院系、院系名称和管理部门;在希腊和土耳其,建立学术机构需要通过高等教育部或教育部批准。

  ()治理架构

  在28个高等教育系统中,大学内部治理架构主要存在两种类型:双重结构和单一结构。在奥地利、塞浦路斯、捷克、芬兰、匈牙利、冰岛、黑森州、意大利、立陶宛、荷兰、北威州、斯洛伐克、西班牙、瑞士和英国,大学秉持双重结构治理框架,即理事会/董事会和参议会,具体机构名称略有不同。在大学治理过程中,理事会/董事会和参议会权责划分明确,有规模限制,在高校治理体系中具有重要地位。在双重结构中,董事会/理事会对决策负责,比如制定章程和战略规划、选举校长和副校长以及批准财政预算,参议会负责大学学术发展事项,包括课程、学位、教师职称晋升和学术委员会内部人员构成等。在一些系统中,参议会由教授代表组成,比较典型的参议会主要由专任教师、行政人员和学生代表组成。在一些单一管理结构的系统中,学校内部只有一个主要的决策主体,这个机构对所有的部门负责。在勃兰登堡、爱沙尼亚、希腊、爱尔兰、拉脱维亚、波兰和土耳其,大学参议会起决策作用;在丹麦、法国、卢森堡、挪威、葡萄牙和瑞典等国家,理事会/董事会承担决策职责;勃兰登堡州的高等院校中只有董事会一个决策机构,董事会主要给大学领导提供决策参考,必要时提供大学校长候选人名单。

  二、欧洲大学自治的财政维度

  ()保持高校财务资金盈余

  奥地利、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、匈牙利、冰岛、黑森州、意大利、荷兰、北威州、斯洛伐克、西班牙、瑞士和英国的大学可以自由决定财政拨款的盈余。英国高校所获得的公共资金会随着招生数量的情况而改变,超过或不足规定的招生人数都会影响财政资金的拨付数量,从而影响盈余资金数额,而塞浦路斯、希腊、爱尔兰和立陶宛的大学都不得出现盈余情况。

  此外,其他国家也有相关的限制条款。在捷克、拉脱维亚、卢森堡、葡萄牙和土耳其,如果大学计划财务资金出现盈余,需得到国家指定的外部机构批准;捷克、挪威和瑞典规定剩余资金的上限,捷克和挪威不得超过5%,瑞典不得超过10%;在土耳其和波兰,剩余资金的分配需由外部权威机构预先确定,而且财务盈余只能用于学校投资;在勃兰登堡,虽然高校依法享有保持财务盈余的权利,但金融危机爆发后,州政府开始收回一些盈余的资金。

  ()借债

  希腊、匈牙利、挪威、葡萄牙、黑森州、瑞士和土耳其等高等教育系统规定,禁止大学在金融市场借债。而在奥地利、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰和荷兰,大学在出现财政危机的情况下可以无限制借债。在塞浦路斯、法国、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡和西班牙,大学借债需征求外部机构的同意。在瑞典和勃兰登堡,高校只能申请国有银行贷款。在勃兰登堡、爱尔兰、意大利、北威州和斯洛伐克,法律规定了大学借款的最高限额。

  波兰给予大学足够的借债权,国家也出台了相关措施保证贷款,如果借债是用国家或地方政府出资的大学资产作担保,那么借债申请必须经财政部长批准后才有效;在冰岛,虽然公立大学不能直接借款,但大学下属的校办企业允许借债;英国的大学可以在国家限定的数额内自由借贷,如果实际财务年度结算金额超过预算额的4%,则必须接受高等教育资助委员会的审查和授权。

  ()土地和建筑物的所有权

  大学自主购买、出售和建造设施的能力与其所拥有的自治权紧密相关,大学通过获得不动产权推动自身战略发展,提升学术能力。在勃兰登堡、黑森州、匈牙利、立陶宛、北威州和瑞典,政府不允许大学拥有不动产权;奥地利、芬兰和法国规定不动产产权归属不动产公司;其余19个系统的大学可以享有不动产权。各系统法律也有对大学能否出售学校固定资产的相关规定:在奥地利、捷克、爱沙尼亚、意大利、荷兰、斯洛伐克、西班牙和英国,大学可自由出售不动产;瑞士、塞浦路斯、法国、希腊、卢森堡和挪威等国的大学在转移不动产时需要征得教育部或议会等外部机构的许可;丹麦、芬兰、爱尔兰、拉脱维亚、波兰、葡萄牙和土耳其7个国家还有其他形式的限制条款。

  2010年,芬兰政府放弃其全部建筑物所有权,在法律约束下将大部分不动产权间接转移给大学。建筑物归不动产公司所有,大学(67%)和政府(33%)共同拥有公司股权。在新的制度安排下,一方面大学能够利用公司股权作为贷款抵押,也可在通过不动产公司许可的前提下出售不动产;另一方面,不动产公司在销售建筑物前,也需要与大学协商。在波兰,国家或地方政府为大学提供校舍,大学参议会可讨论决定出售大学校舍资产,然而,如果资产是由财政部分配的,那么财政部长必须在出售前对其进行审批。拉脱维亚的大学建筑由国家或大学所有,大学自主决定是否出售大学占有的不动产,也可以向国家申请购买其正在使用的国有建筑物,尽管大学购买时会损失部分收入,但通过继续占据这些建筑物,可以最终获得校内全部不动产的所有权。

  ()学生的财政贡献

  大学通过设置学费标准和收取学费确保财政流通,同时私人捐款也给大学资金流注入了新的活力。在一些高等教育系统中,这些收入占据大学预算的显著比例,并支撑大学有效实现既定战略目标。表1描述了欧洲28个高等教育系统所确定的系统内欧盟国家学生和非欧盟国家学生学费的确定方式。欧洲的28个高等教育系统主要存在3种学费设定模式:大学自主决定、公共权力机构决定、公共权力机构和大学联合设定。在大学与公共权力机构联合设定学费标准模式中,由外部权力机构设置收费水平上限,供大学参考。另外,一些高等教育系统中规定:公立大学可以在国家给定计划招生指标的基础上增加额外的招生数量,学校自主决定超额学生的学费金额。一般而言,针对非欧盟国家学生,学费标准具有更大的自主性,而对于系统内欧盟国家学生群体,收费标准往往由外部权威机构设定或执行免费教育。

  三、欧洲大学自治的人事维度

  ()聘用教职员工

  欧洲各国教职员工的招聘程序也存在显著差异。奥地利、瑞士、塞浦路斯、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、黑森州、冰岛、意大利、立陶宛、卢森堡、拉脱维亚、荷兰、北威州、瑞典和英国等18个高等教育系统给予大学招聘员工绝对的自由度;奥地利、黑森州、意大利、立陶宛、拉脱维亚、北威州和瑞典将聘用高级学术人员尤其是全职教授的基本原则和遴选程序植入法律,明确规定政府机构不得参与招聘过程。

  匈牙利、波兰、斯洛伐克3国规定部分高级学术人员的聘任需由外部机构核实。希腊要求全部高级学术人员的聘任由外部权威机构审查。在勃兰登堡,聘任工作虽然原则上必须由外部权威机构审核通过,但在实际执行过程中政府只限制部分大学,从而保障了大多数高校招聘过程的自主性。在法国、希腊和土耳其,高级学术人员的职位需求数量由政府机构做出规定。例如,土耳其高等教育委员会分配给大学部分自主聘任人数,聘任过程由大学组织决定,当这些岗位的工作人员辞职或退休后,这些岗位的招聘权力又重新回到高等教育委员会。丹麦限制大学高级别教授数量,然而,高校力图摆脱限制,他们采取规避国家政策限制的措施——低职聘用、高薪留人。

  为应对经济危机,爱尔兰停止招录国家公务人员,所有大学也停止招录新的教职员工,行政人员和学术人员减员6%,并取消其晋升渠道和终身教职待遇;在西班牙,所有想进入大学从事教师工作的人都需要通过国家质量评估和认证机构(ANECA)的认证,高校招聘教职员工时从已认证的备选中挑选;同样,在葡萄牙,正教授候选人必须先由审查委员会进行认证,认证主要标准是科研产出。

  在爱沙尼亚,高校拥有招收学术人员的充分自主权,招聘时须遵守大学和国家签署的质量协议,协议包含高级学术人员甄选的一般准则以及招聘不同职位的具体规定。在奥地利、勃兰登堡、瑞士、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、芬兰、黑森州、匈牙利、冰岛、意大利、立陶宛、卢森堡、拉脱维亚、荷兰、挪威、北威州、波兰、瑞典、斯洛伐克、土耳其和英国,大学自主决定高级行政管理人员的招聘事宜。其余国家政府会有所干预。

  在法国,高校招聘行政人员的过程实施分类划定标准。学校图书馆和行政工作人员的招聘工作由国家认定的机构主持。另外,大学可自主招聘各行政岗位主管和某些实验管理人员,如研究工程师等。在葡萄牙,公立大学工作人员有2种类别:长期合同的公务员和固定期限合同的非公务员。签订公务员合同的高校行政管理人员依照国家公共行政法规执行相关事宜。在希腊,高校长期行政管理人员属于国家公共服务人员,如想应聘必须参加考试,全国公务人员选拔委员会负责审核,要求申请人与所报考的岗位标准相匹配,临时性的行政职位招聘工作可由大学随时组织。在丹麦,国家限制高级行政管理职位的数量。

  ()教职员工薪资

  欧洲的大学一般不可以自由设置其学术和非学术人员的薪资待遇,但捷克、爱沙尼亚、瑞典和瑞士4国的高级学术人员除外。在拉脱维亚,国家规定了每位高校教职员工的最低工资,但其最低工资标准很大程度上等同于国家劳动法规定的最低工资,因此不算是一项限制条款。

  德国的勃兰登堡州、黑森州和北威州严格限制教授的薪水,2002年之后聘任的教授享有最低工资保障,而在2002年前聘任的教授享受公务员待遇——工资固定,其他高级学术人员的工资需要与各方协商。在芬兰、荷兰和英国,所有高级学术人员的工资都需与各方协商确定。在挪威,工资的级别需要协商确定,教授的工资有明确的上限,但是,这个上限标准较高,因此很少有教授达到。在塞浦路斯、希腊、冰岛、意大利和斯洛伐克,所有学术人员都是公务员,工资固定,薪资待遇需要与国家协商确定,但是斯洛伐克的大学校长和各学院院长可允许增加最多高于国家标准100%的工资数额。在西班牙和葡萄牙,只有部分学术人员具有公务员身份并享受公务员的固定收入。在法国、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、卢森堡、波兰和土耳其等国家中,高校工作人员的工资标准需要遵守国家法律限制条款。

  高级行政管理人员的薪酬标准也出现了类似的情况。捷克、爱沙尼亚、意大利、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、挪威、瑞典、瑞士和英国等国家由大学自由决定。勃兰登堡、黑森州、北威州、芬兰和荷兰由大学与其他各方协商确定。丹麦、法国、爱尔兰、波兰和土耳其等国由外部机构决定高级行政人员的薪酬。在塞浦路斯、希腊、匈牙利、冰岛、斯洛伐克、西班牙、葡萄牙和奥地利,所有高校行政人员的工资由外部机构决定。奥地利明确规定,大学在2004年之前聘任的教职员工被纳入公务员或公共事业单位人员范畴,目前教职工退出公务员序列,由大学自由选聘,但其在薪酬标准等方面依然享有与2004年之前由国家选聘的人员相同的权利;高级学术人员和高级行政人员仍归属公务员范畴,需要和国家签订劳动合同,享受国家固定薪资待遇。

  ()开除员工

  在捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、瑞典、瑞士和英国,除了《大学劳工条例》中存在解雇学术和行政管理人员的相关规定,其他的法律法规中没有相关规定;在瑞典,相关规定仅适用于1993年之前被选聘为教授的学术人员;在瑞士,某些类别的工作人员在被解聘或开除前,需要提前通知。波兰的大多数全职工作人员享有特殊的保护而免于被解雇。在法国、希腊、匈牙利、冰岛、意大利、挪威和斯洛伐克,所有教职员工的解雇都是有严格规定的。在勃兰登堡州、黑森州和北威州,学术和行政人员属于公务员群体范畴,因此享有解雇时的特殊保护权。除此之外,针对高校教职工解聘事项,其他国家采取不同形式的限制措施。在荷兰的14所大学中,员工的劳动合同条款需要大学与所在部门协商,其中包括对解雇的具体条件的规定。

  在奥地利,国家相关法律和协议规定教职员工的解雇问题;葡萄牙和西班牙也有规范大学教职员工等公务员解聘问题的相关条款;在土耳其,教授、副教授、高级行政管理人员均享有公务员身份,他们的解雇条款受本国公务员法规的约束,其他教职员工有固定期限合同,合同完成后可以终止聘用。

  在塞浦路斯,教授和副教授等高级学术人员不得被解雇;高校对讲师和助理教授等职称的教师群体每34年进行一次评估,如果连续两次评估不达标,他们就会有被解雇的危险;如果和高校签订长期合同的高级行政人员在入职前两年表现欠佳,大学可辞退该员工,但在随后的合同期内大学不得随意启动解雇程序。

  ()晋升

  在奥地利、瑞士、捷克、爱沙尼亚、芬兰、匈牙利、冰岛、荷兰、波兰、瑞典、斯洛伐克和英国,大学均可根据教职员工的表现自由晋升学术人员和行政人员。在立陶宛、勃兰登堡和土耳其,仅当高级别岗位存在编制空缺时,学术人员和行政人员才有晋升的可能。在拉脱维亚和卢森堡,行政管理人员晋升名额和过程不受限制,而学术人员只有在较高职称水平的人数不足或因解雇、退休导致空缺时才能晋升。

  在葡萄牙,晋升程序要依合同类型而定,绝大多数的高校工作人员都享有公务员身份,只有当更高职位出现空缺时才能被提拔,晋升时要基于他们的现时表现。学术人员晋升职位时要经过高校的职称评定委员会的审查,职称评定委员会要依法律规定组成,有此项规定的国家除了葡萄牙之外还包括塞浦路斯、希腊和西班牙。与葡萄牙不同的是,其他3个国家的行政人员的表现也在职称评定委员会的审查范围之内。在挪威,法律严格规定了学术人员职称评定的条件和数量,但行政人员不受此限制,学校可以自由选择晋升新的人员。

  同时,其他高等教育系统也存在各种附加限制条件。例如,在拉脱维亚,大学至少每3年举行一次职称评聘,各级岗位都必须通过竞争来填补,为了让申请人充分满足竞聘要求,申请人必须在一个较低的职称岗位上至少工作3年,这样也为选聘外部学术组织中的优秀教授提供了更多机会。类似的限制条款也适用于塞浦路斯和希腊,申请者必须在前一职位上工作34年。在北威州和黑森州,每一位高校工作人员在低职称的岗位年满一定期限就会自动晋升至新的职称和岗位,而对于那些还持有公务员身份的教职员工来说,他们的职务是随年龄的增长而提高的。在法国,每年各州都会公布高级学术人员职位指标,州政府建立同行评议组织选聘指标的50%,其余50%交由学校决定,发挥高校主体性,让高校自由选聘所需的高级教职。

  四、欧洲大学自治的学术维度

  ()招生数量

  欧洲各高等教育系统采用5种确定招生指标的方法:在丹麦、爱尔兰、意大利、卢森堡、拉脱维亚、挪威、波兰和瑞典,高校可自由决定学生招生数量;而勃兰登堡、塞浦路斯、捷克、芬兰、希腊、黑森州、冰岛、北威州、葡萄牙、西班牙和英国则采取大学和政府之间谈判的“合作”模式,每年政府中的高教管理部门要对高校办学情况进行评审验收,验收后给出招生指标,如果高校想增加指标需再与有关部门协商;爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛和斯洛伐克采用间接分配系统模式,由政府管制公立研究机构和大学的设置和规模,从而间接影响招生人数;土耳其学生人数由国家直接决定;在奥地利、法国、荷兰和瑞士,高校可自由接纳完成中学教育的群体。

  某些大学虽然可以自由地决定学生人数,但也受到国家特定条款的限制:意大利严格限定师生比;丹麦和瑞典规定医学、牙科和工程类专业招生的最高数量;在法国、荷兰和瑞士,虽然高校招生总量不受限制,但国家严格控制大学某些专业领域的招生指标;捷克为高校和教育部平等对话提供了最大的空间,高校理论上可以通过协商灵活增加学生数量,然而事实上只能通过招收付费学生(包括小语种专业和学制较长专业等)增加招生数量;在英国,本国和欧盟国家内的学生人数有上限,非欧盟国家的学生人数无限制,大学可自由开设课程。

  ()招生机制

  大学在招生时,所有系统均要求考生接受过完整的中学教育并具有中学毕业资质,有些系统还要求考生通过大学预科考试。录取机制分为3种类型:由大学设置;由外部管理机构和大学共同监管;完全由外部管理机构监管(见图1)。例如,隶属于共同监管行列系统的黑森州和北威州的大学有60%的本科招生权,勃兰登堡的大学可以自主招收80%的本科生,而其余的招生资格需留给外部权威机构确定,因此未获得大学自主招生资格的考生可能要承受国家漫长审批过程的煎熬。

  硕士招生录取过程中仅瑞士的大学受国家监管,奥地利、丹麦、匈牙利、荷兰和瑞典5个系统的硕士招生数量由大学和国家共同确定,其余22个系统均由大学独立确定。因此,欧洲大多数国家放松对硕士录取的管控,大学可以全方位考量有研究特质的研究生。

  ()学位授予点的设立和取消

  奥地利、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、芬兰、希腊、匈牙利、爱尔兰、拉脱维亚、挪威、波兰、葡萄牙、瑞典、斯洛伐克、土耳其和英国的大学在增设新的研究生专业、批准新的硕博学位授权点时,所需要的手续和例行的审批程序与开设新的本科专业时基本一致(经过国家相关部门的认证批准)。其他国家硕博其一或硕博均与本科阶段不同。一些国家对高校硕博阶段开设新专业和新增学位授予点的审查比本科阶段更宽松。在勃兰登堡、丹麦、黑森州、北威州和荷兰,高校的学士和硕士专业与学位授予点必须首先经过认证才能开设并享受政府资助,而博士新设专业和新增学位授予点可由大学自主决定。意大利规定大学新设博士专业如欲获得公共资金资助,则也要进行必要的前期资格认证。

  相比之下,某些系统中对博士学位的要求更严格。法国和西班牙规定在设立新的博士学位授予点之前必须对申请高校进行严格审查,而学士和硕士学位的资格认证仅考虑该新增专业是否要求国家资金支持。立陶宛由科学委员会决定大学是否符合授予博士学位的要求。同样,在匈牙利,高校内各学院必须有至少4位全职教授在相关领域表现出极高的科学素质才可以新设专业、申请博士学位授予点。

  欧洲的大学在撤销专业和学位授予点时更具自主性。仅奥地利、勃兰登堡、芬兰、希腊和土耳其的大学撤销专业时需要和相关外部机构协商,剩下的23个系统中的大学可以自由决定专业和学位授予点的废止。有些国家在法案中体现了更加细节性的要求。在捷克、芬兰和拉脱维亚,高校取消专业时有义务为未毕业的学生提供相关专业继续学习的机会,或者和其他开始该专业的高校协商,征得学生的同意后让其转入其他高校继续学习。黑森州和北威州规定,大学有义务为学生提供专业学习场所,同时授予相应学位,如果在培养期间学位点取消,高校必须继续履行义务,授予学生其他学位。

  ()选择质量保障机制和供应者的权利

  高校能否自主选择合适的质量保障机制和供应单位是衡量高校学术自治权的又一项标准。28个高等教育系统中,只有奥地利、瑞士、塞浦路斯和冰岛4个国家的大学可以根据自己的需要选择质量保障机制。奥地利要求大学向政府教育部门做出具体的承诺后才可以选择质量保障机制,承诺内容主要基于大学和政府共同敲定的绩效协议。在剩下的24个系统中,认证以项目为基础,周期性进行。在爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、挪威和英国,质量认证采用机构审计的形式。

  以选择质量保障机制供应机构的自由度为标准,高等教育系统可以分为两类。第一类包括奥地利、勃兰登堡、塞浦路斯、爱沙尼亚、黑森州、冰岛、北威州和瑞士,它们可以自主选择质量保障机构参与学校质量认证,也可以选择其他国家的质量认证机构。所有能够选择质量保障机制的系统同时也可以选择质量保障机制的供应机构。在勃兰登堡、黑森州和北威州,大学可以选择国家认证委员会认可的质量保障机制的供应机构,目前仅德国、奥地利和瑞士3国施行此项措施。

  在荷兰,高校正式的质量认证程序需由荷兰和比利时的认证委员会完成双重评估,大学也可以选择任何合格的机构进行所需的评估,但这一评估应当得到荷兰和比利时认证委员会的授权。2011年,荷兰出台了《高校质量认证法》,该法律将认证核心从项目导向的认证转向机构的内部质量保障机制。当认证机构成功审核高等教育机构的内部质量保障机制后,评审组织再考察该机构的系列项目执行状况。

  在剩下的20个系统中,大学不能自由选择质量保障机制的供应机构。但是在有些国家除了政府强制性实施认证或评估外,高校还可酌情考虑补充性的外部质量评估。

  ()设计教学内容的权利

  在意大利、立陶宛、拉脱维亚和波兰,国家严格管控大学教学内容。在意大利,大学设计课程的内容时,应以国家教育法令约束下的课程大纲为指导,以此框定学术系统的总体结构,阐释学位项目的主旨、目标和学习成果要求。在波兰,约40%的专业课程内容预先设定,国家大纲指南除了指定课程内容外,还覆盖学科的研究领域,开设新专业和选择专业课程内容也必须从118个明确定义的学术领域中挑选。拉脱维亚要求大学必须遵循“学术教育标准”和“高等教育专业标准”,其中包含专业一般准则和教学相关事项。此外,标准还规定了某些模块内容,例如所学专业应具备的创业技能。立陶宛的质量保障机构将专业课程内容作为质量认证结构的部分内容,高校普遍认为这项认证内容是突出高校个性、创新力和核心竞争力的最大障碍。其余24个系统的大学可以自主决定专业课程内容,医学等受国家管制的专业除外。

  虽然欧洲大学机构的自治权普遍有所提升,但一些国家赋予高等教育机构的自主权仍然有限,从而抑制了他们的绩效表现。尤其是在2008年席卷全球的金融危机使欧洲遭遇重创后,一些大学原本享有的自治权大幅缩水。在许多高等教育系统中,政府再次做出政策转向,诉诸更为直接的方案压缩大学自治权,严格限制高等教育的公共预算,审批程序也更加复杂烦琐。部分国家为应对危机大幅削减公共资金投入,这给大学造成了巨大的财政压力。虽然各国都深知高校的自主性之于高教事业至关重要,但没有稳定和充足的资金投入使得大学在自治的道路上举步维艰,大学亟待政府提供坚强的资金后盾。

  四个自治维度之间环环相扣。如果大学在财政领域受到限制,其内部组织、人事、学术等方面自治权也会相应受到严重限制,所以大学自治变革应采取一种整体性的系统方法,兼顾高校自治权的各个维度。大学治理和大学自治的改革若想成功,公共部门需要采取有效的绩效和激励机制;而大学要进行组织机能和深化人力资源建设等方面的改革,及时回应社会需求,这样大学才能迎来治理高效、运行顺畅、领导力集聚和各领域专家学者涌现的大学生态图景。最重要的是,这些问题要由大学和有关的公共部门加强沟通、协同攻克。

]]>

2017年10月09日 09:43
258
概念作为话语:国际传播中的引进与输出